CE-SEC1-EXP1987-N429

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES. TAREAS A CUMPLIR A TRAVES DE ORDENANZAS: Artículo 187 - 8 de la Constitución Nacional; artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal (NULIDAD).

DE LA ORGANIZACION DE LAS CONTRALORIAS

DEPARTAMENTALES. -

1. Autorización relativa al buen funcionamiento de esta entidad.

2. La Asamblea no puede concebirlas como organismos autónomos, con patrimonio independiente, mediante acto ordenanzal.

PARTIDAS ANUALES PARA GASTOS TOTALES DE LAS

CONTRALORIAS.

Porcentaje límite del 2% de sus respectivos presupuestos. Debe aplicarse únicamente al Presupuesto del Departamento este porcentaje, no para los Municipios, entidades descentralizadas del orden departamental, etc. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera - Bogotá, D. E., siete de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 429. Demandante: José Jesús

Laverde Ospina. Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia del 29 de julio del año pasado, por medio de la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío, dentro del proceso de nulidad de la Ordenanza número 22 de 1981 (noviembre 20), originaria de la Asamblea Departamental del Quindío, negó las peticiones de la demanda que originó este proceso.

El acto acusado: La referida Ordenanza 22 "por la cual se dictan normas sobre la

estructura y organización de la Contraloría Departamental y se crean unos cargos en la misma entidad", dispone lo siguiente: "Artículo 1º La Contraloría General del Departamento del Quindío en un organismo autónomo, con patrimonio independiente, para el cumplimiento de las funciones que se le han encomendado y las que le asigne dentro de las normas trazadas por la Constitución, las leyes, la presente Ordenanza y los que posteriormente dictará la Asamblea. "Artículo 2º Del patrimonio de la Contraloría. El patrimonio de la Contraloría General del Departamento, estará constituido por: a) Los aportes, transferencias, participaciones y donaciones que reciba de entidades oficiales y otras que fiscalice; b) Los bienes muebles e inmuebles que posea en la actualidad y los que adquiera a cualquier título; c) Los recursos provenientes del Tesoro Departamental y otras entidades, por concepto de apropiaciones presupuestales; d) Los aportes que mensualmente le hagan las entidades oficiales y particulares que fiscalice; e) Por el superávit o déficit del ejercicio fiscal; f) Por su patrimonio actual. "Parágrafo: El patrimonio inicial de la Contraloría estará compuesto por sus propiedades bienes muebles según inventario, rentas y fondos existentes al momento de la sanción de la presente Ordenanza. "Artículo 3º Del aporte de las entidades y otras. El Departamento, los Municipios, las entidades descentralizadas del orden Departamental y Municipal y las entidades que reciban aportes departamentales y por tanto deban someterse a la fiscalización por parte de la Contraloría General del Departamento,

están en la obligación de apropiar el dos por ciento (2%) del monto total de sus presupuestos de conformidad con el artículo 6º de la Ley 6ª. de 1986, con destino al presupuesto de funcionamiento de la Contraloría Departamental. "Parágrafo: 1º : El aporte de que trata el presente artículo será girado directamente a la Tesorería General del Departamento dentro de los diez (10) primeros días de cada mes, por doceavas partes y se llevará a cuenta especial que será reglamentada por el Contralor General del Departamento. "Parágrafo 2º: Cada vez que se produzcan adiciones en los presupuestos de las entidades enunciadas en el presente artículo la Contraloría tendrá derecho al cobro del aporte correspondiente en la misma proporción. "Artículo 5º (sic) De la creación de cargos: Créanse las Secciones de Contabilidad y Presupuesto, dentro de la estructura administrativa de la Contraloría Departamental, dependiente del despacho del Contralor. El Contralor fijará las funciones a cada uno de los cargos creados, de conformidad con lo preceptuado en el literal b) aparte A del artículo 408 del Código Fiscal del Quindío. "Parágrafo: El nombramiento de los funcionarios para los cargos creados, se hará de la misma planta interna que actualmente tiene la Contraloría. "Artículo 6º (sic) Los empleados de la Contraloria Departamental tendrán iguales derechos y obligaciones que los empleados no sindicalizados del orden departamental. "Artículo 7º (sic) Las cuotas de auditaje pagadas con destino a la Contraloría Departamental; tanto por los institutos

descentralizados, como los Municipios y el Departamento serán depositados en la Tesorería Departamental en una cuenta especial y no en fondos comunes. El Contralor General del Departamento quedará facultado para reglamentar el manejo de dichos fondos. "Artículo 8º (sic) El Departamento del Quindío pagará durante el primer año, el valor correspondiente a las cuotas de las transferencias que estén a cargo de la Contraloría Departamental. "Artículo 9º (sic) Del Consejo Técnico: Como entidad asesora en lo relativo a organización y métodos, reglamento, cuestiones presupuestases, fiscales y contables, financieras, etc., funcionará en la Contraloría Departamental un Consejo Técnico integrado por el Contralor Auxiliar, los Jefes de Sección y presidido por el Contralor, quien reglamentará sus funciones. "Artículo 10. (sic) Autorizase al señor Contralor para suscribir contratos de afiliación del personal al servicio de la Contraloría con la Caja Departamental del Quindío y los demás que sean necesarios para una cabal cobertura de todos los riesgos de su personal, a partir de la sanción de esta Ordenanza. "Parágrafo: El Departamento del Quindío, al treinta y uno (31) de diciembre de 1981, liquidará la totalidad de los salarios y prestaciones sociales que estén a favor del personal adscrito a la Contraloría Departamental y las deudas que por suministro y bienes muebles estén a su cargo. "Artículo 11. (sic) El Contralor del Departamento someterá el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de la Contraloría a

consideración de la Asamblea dentro de los diez (10) primeros días de sus sesiones ordinarias. "Artículo 12. (sic) La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias. (Fdo.) Luis Alfonso García Muñoz, Presidente. (Fdo.) Tulio Castrillón Castañeda, Secretario General".

La demanda: Se estima en la demanda que la, Ordenanza acusada viola los siguientes artículos de la Constitución Nacional: 187, numerales 6 y 7; 194, numeral 9, el Decreto 2407 de 1981 y el artículo 97, numeral 5 de la Ley 4ª. de 1913.

Y sobre el concepto de la violación se expresa 10 siguiente: a) Ni la Constitución ni la ley han señalado que la Contraloria se pueda organizar como organismo descentralizado del orden departamental y para ello la honorable Asamblea Departamental necesita autorización emanada de la ley. En todo caso el Proyecto para cambiar la estructura de la Contraloría y a la vez "crear cargos con sujeción al Tesoro Departamental debe provenir del gestor del gasto público que es el señor Gobernador. Si otro funcionario, como es el Presente caso, presenta proyectos esta clase y son convertidos en ordenanzas Por la Asamblea, desde ese mismo instante quedan viciados de nulidad. Fue esto lo sucedido en el escrito sub lite, luego se quebrantaron el artículo 187 de la Carta y el artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal; b) Frente al artículo 194, numeral 9 de la Constitución la Ley 4º, de 1913 y el artículo 186, numeral 6 de la Constitución. "...Está

demostrado sin ninguna equivocación que los Proyectos de ordenanza como el que nos hemos venido refiriendo, corresponde sólo y exclusivamente al Gobernador del Departamento por mandato soberanos de la Constitución y de la ley, por lo tanto la Ordenanza número 22, de noviembre 20 de 1981, está viciada de una nulidad absoluta, puesta fue presentada desde su proyecto por funcionarios públicos que no tenían ninguna competencia positiva para proceder de por sí y ante sí y los señores Diputados como empleados públicos tienen la obligación de ceñirse a lo que la ley le señala..." Sentencia del Tribunal: Anota que el acto acusado versa sobre temas diferentes, y que si se examina la demanda, "se observa que en ella se ataca en general toda la Ordenanza, con base en unos mismos argumentos...”y cita la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, consistente en que una jurisdicción rogada solamente puede ocuparse de aquellos puntos que le son sometidos y por las razones en que aparecen fundamentadas en las respectivas acciones",, y que la demanda debe contener la expresión de las disposiciones que se estimen violadas y el concepto de la violación". Sin embargo, el a quo, "por amplitud" como lo manifestó en el fallo materia del recurso, analizó las violaciones que, tuvieron ocurrencia con el acto demandado para concluir en la denegación de las súplicas de la demanda, y al efecto discurre así: "El artículo 187, ordinal 8º de la Constitución Nacional dice: Corresponde a las Asambleas, Por medio de ordenanzas: “.............. “’8º Organizar la Contraloría Departamental y elegir Contralor

para un período de dos años,. "El artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal, en el numeral 17, fue derogado por la norma de la Constitución Nacional antes citada. "El Diccionario Pequeño Larousse Ilustrado, señala el término 'organizar' el siguiente significado: 'Dar a las partes de un todo la organización necesaria para que puedan funcionar. Fig. Disponer, establecer, reformar: Organizar un ministerio (Sinón. V. Ordenar).

Preparar: Organizar una fiesta. V. r. Tomar una forma regular'. "Al autorizar la Constitución a las Asambleas Departamentales para organizar las Contralorías Departamentales, sin limitar dicha autorización a lo que disponga la ley, les está dando una autorización sumamente amplia, que abarca todo lo que tenga que ver con el buen funcionamiento de esa entidad, sin importar el campo a que haga referencia. "Conforme a lo anotado, tenemos entonces que al disponer la Asamblea Departamental en el artículo 1º de la Ordenanza atacada, que la Contraloría General del Departamento del Quindío es un organismo autónomo, con patrimonio independiente, simplemente la está organizando con esas características, para que dicha entidad pueda gozar de cierta independencia frente a la administración, respecto de la cual tiene como función la de fiscalizar su funcionamiento, independencia de tipo económico y funcional. Estima el Tribunal que mediante la citada norma, no puede considerarse se le esté dando a la Contraloría Departamental el carácter de persona jurídica, independiente del Departamento del Quindío, caso en el cual sí se daría violación de

normas superiores, pues en parte alguna de la Ordenanza materia de estudio, se hace mención de dicho aspecto (Decreto 1050 de 1968, arts. 5º y 6º). "Respecto a la creación de cargos a que se refiere el artículo 5º de la mencionada Ordenanza, vemos que al indicar la creación de las Secciones de Contabilidad y Presupuesto, dentro de la estructura administrativa de la Contraloría, simplemente está la Asamblea 'organizando' la estructura de la Contraloría Departamental, como el mismo artículo lo dice, de manera que dicha norma es cumplimiento de una facultad otorgada por la Constitución. "La creación de dichos cargos no implica erogaciones nuevas o distintas para el erario público, diferentes a las ya existentes, pues como lo señala el parágrafo del mismo artículo, 'el nombramiento de los funcionarios para los cargos creados, se hará de la misma planta interna que actualmente tiene la Contraloría', por lo cual, no se da el requisito de la iniciativa en el gasto público. "Al estar autorizada la Asamblea Departamental por la Constitución Nacional para organizar la Contraloría Departamental, sin necesidad de iniciativa alguna del Ejecutivo, no se ha violado ninguna de las normas citadas en la demanda con la expedición de la Ordenanza número 22 de noviembre 20 de 1981 y menos el artículo 97, numeral 5º de la Ley 4º de 1913, que trata de Asuntos completamente diferentes a los relacionados con la: Contralorías, lo mismo que el Decreto 2407 de 1981, que trata sobre la elaboración, presentación y ejecución de los presupuesto

departamentales" (fls. 36, 37 y 38, cuaderno número l).

Recurso de apelación: Lo sustenta el apelante de la siguiente manera: "1 Como lo señalé en la demanda inicial, considero que la honorable Asamblea del Departamento, violó los artículos 187 numerales 6º y 7º de la Constitución nacional, el artículo 97 numeral 5º de la Ley 4º de 1913, pues la Constitución no ha señalado que se pueda organizar la Contraloría Departamental, como organismo descentralizado, pues ella hace parte de todo el engranaje departamental, lo único que le da autonomía es para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración, de manera, que para efectos de ser organizada como entidad descentralizada, es necesario que perentoriamente la honorable Asamblea Departamental, esté autorizada previamente por una ley de la República. "2. Además los señores Diputados en su calidad de empleados públicos, deben ceñirsen (sic) a cumplir la Constitución y la ley, pues obrar en contrario, como en el presente caso, se sitúan en el campo de los particulares" (fl. 39, cuaderno número 1).

Concepto del Ministerio Público: El señor Fiscal Primero ante esta Corporación en respuesta a lo manifestado por el actor en su recurso de alzada, dice lo que sigue: "Respecto a la primera, no se considera que la Asamblea haya violado los numerales 6º y 7º del artículo 187 de la Constitución, en primer lugar, porque lo que hizo la duma fue organizar a la Contraloría Departamental no crear un organismo descentralizado como afirma el demandante, y para dichos efectos

no se requiere de la iniciativa del Gobernador y, en segundo término por cuanto, como en reiteradas oportunidades lo ha sostenido el Consejo de Estado, respecto de la Contraloría Departamental, 'según el artículo 187 ordinal 8º de la Constitución Nacional le corresponde a la Asamblea, por medio de Ordenanzas, determinar su organización y por lo mismo, crear, fusionar o suprimir los empleos de esa dependencia. En esta forma la Constitución busca garantizar la autonomía de la Contraloría, para que ejerza sin trabas y con plena autonomía, el control fiscal de la administración departamental, lo cual nos prueba que la Ordenanza demandada fue expedida por la Asamblea del Quindío dentro de los parámetros y facultades que a esos organismos colegiados les fija la Constitución Nacional. "Lo expuesto atrás es igualmente aplicable al segundo de los cargos imputados a la sentencia por cuanto los Diputados de la Asamblea del Quindío al expedir el acto demandado estaban ciñéndose a lo preceptuado por la Carta y por la ley. "Expuestas bajo esta mira las cosas, este Despacho considera que mediante el recurso interpuesto no se logró socavar la legalidad de la providencia recorrida y, en tal virtud, deberá disponerse la confirmación de la misma" (fls. 11 y 12).

Consideraciones:

1. Dispone el artículo 187, ordinal 6º de la Carta Política que corresponde a las Asambleas a iniciativa del Gobernador crear "los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley".

La Ordenanza número 022 cuestionada no crea ninguno de los

entes a que el texto anterior se refiere. Mas de todos modos observa la Sala que siendo las Contralorías Departamentales dependencias del Departamento porque están insertas en la misma estructura administrativa de estas, no es dable concebirlas como organismos "autónomos" con patrimonio "independiente", como se dice en los artículos 1º y 2º de dicho acto ordenanzas y por este aspecto la Sala decretará la anulación correspondiente.

2. Previene el artículo 187, ordinal 7º que corresponde también a las Asambleas "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales... 11

(Subraya la Sala). El artículo 6º de la Ley 6º de 1958 prescribe que "las partidas anuales para gastos totales de las Contralorías Departamentales no podrán exceder, en ningún caso y para cada Departamento, del dos por ciento (2%) de sus respectivos presupuestos". Efectuada una comparación entre, de un lado el artículo 3º, inciso 1º y también su parágrafo 2º y el artículo 7º de la Ordenanza 022 y del otro, los artículos 187, ordinal 7° de la Carta Política y 6º de la Ley 6ª. de 1958, surge de una manera indiscutible el quebrantamiento por aquellos de estos, porque el 2% de apropiación con destino a la Contraloría Departamental debe aplicarse únicamente al presupuesto del Departamento y no incluir también como indebidamente se hace en los artículos 3º, inciso 1º y su parágrafo 2º y 7º de la Ordenanza, el mismo

porcentaje para "los municipios, las entidades descentralizadas del orden departamental y las entidades que reciban aportes departamentales". Luego esta intromisión en los presupuestos de estas últimas entidades es ilegal e inconstitucional y por ello habla de declararse la correspondiente nulidad. Esta ha sido la posición doctrinaria reiterada del Consejo de Estado, recogida en muchas sentencias, entre las cuales se mencionan las de 15 de junio de 1984 (Expediente número 4399) y 6 de septiembre de 1985 (Expediente número 4979) de la Sección Primera. Por último, en lo que respecta a los empleos a que se contrae la Ordenanza 022, el nombramiento de los funcionarios Para llenarlos se hace de entre la misma planta interna de la Contraloría, según lo prevé su artículo 5º, luego lo que se persigue es tecnificar su estructura administrativa con esas Secciones de Contabilidad y Presupuesto. En el sentido antes indicado se proveerá en este fallo, tras de revocar el del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º. Revócase la sentencia de 29 de julio de 1986 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento del Quindío y en su lugar se dispone: Decrétase la nulidad de las siguientes normas de la Ordenanza número 022 de 20 de noviembre de 1981 expedida por la Asamblea Departamental del Quindío: a) Del artículo 1º. las locuciones "autónomo" e

"independiente"; b) Todo el artículo 2º; c) Del artículo 3º las siguientes expresiones: "Los municipios, las entidades descentralizadas del orden Departamental Y Municipal y las entidades que reciban aportes departamentales y por tanto deban someterse a la fiscalización por parte de la Contraloría General del Departamento". Y su parágrafo 2º, que dice: "Cada vez que se produzcan adiciones en los presupuestos de las entidades enunciadas en el presente artículo la Contraloría tendrá derecho al cobro del aporte correspondiente en la misma proporción"; d) Del artículo 7º la frase: "Tanto”... “los institutos descentralizados, como los municipios y... 2º Niéganse las demás súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la Sala de veintitrés (23) de octubre de mil novecientos ochenta y siete (1987). Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.