CE-SEC1-EXP1987-N446

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA.

Intervendrá Por mandato de la ley (art. 32 de la C. N.) SERVICIOS PUBLICOS. A partir de la enmienda constitucional de 1936 en nuestro estatuto fundamental empezó a hacerse una clara referencia a la materia de los servicios Públicos, cuando se atribuyó al legislador competencia para ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de tales servicios (art. 15 del Acto legislativo número 1 de 1936, art. 39 de la actual codificación). JUNTA NACIONAL DE TARIFAS Y SERVICIOS PUBLICOS. Fue creada por el Decreto - ley 3069 de 1968, artículo 19. Función (Decreto - ley 149 de 1976). TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS EN EL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA (art. 52 del Decreto - ley 3133 de 1968.). Fijación y reajuste. TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS. DETERMINACION Y FIJACION. La Junta Nacional de Tarifas de Servicios no tiene propiamente la facultad para la determinación o fijación de las tarifas, puesto que ESA FUNCION CUMPLEN LAS EMPRESAS U ORGANISMOS CORRESPONDIENTES CON SUJECION A SUS ESTATUTOS REGLAMENTARIOS. La Junta Nacional simplemente estudia las tarifas propuestas y les imparte aprobación antes de que entren a regir, o formula las observaciones del caso cuando no las encuentre acordes con las disposiciones legales pues la función específica de esa Junta, fuera de impartir aprobación a las tarifas, a términos de los Decreto 3069 de 1968 y

149 de 1976 tantas veces citados, es la de inspeccionar, controlar vigilar y señalar las violaciones de las normas legales que se presenten, sobre la materia en la prestación de los servicios por parte de las respectivas empresas. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veinticuatro de septiembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 446. Autoridades Nacionales. Actor:

Alejandro Cruz Guarín. Obrando en su propio nombre, el doctor Alejandro Cruz Guarín en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y con previa citación y audiencia del señor Agente del Ministerio Público y de la Jefe del Departamento Nacional de Planeación y Presidente de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, solicitó se hicieran las siguientes o similares declaraciones: 1º. "Declarar la nulidad de la Resolución número 050 de julio 14 de 1983, emanada de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, 'por la cual se modifican las tarifas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado que presta la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá'. 2º "Declarar así mismo, la nulidad de la Resolución número 031 de junio 26 de 1984, expedida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, 'por la cual se aprueba la solicitud presentada por la Empresa de Acueducto y

Alcantarillado de Bogotá para prorrogar la vigencia de los incrementos mensuales que se aplican a las tarifas del servicio de acueducto y alcantarillado'. 3º. “Declarar igualmente, la nulidad de la Resolución 047 de mayo 08 de 1986, de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, por la cual se adiciona la Resolución 050 de 1983 y 031 de 1984, de la misma Junta. 4 "Se sirva disponer que la ejecución de la sentencia se cumpla de conformidad con lo preceptuado por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo". Subsidiariamente pide con respecto a la primera pretensión, que se decrete 'la nulidad del artículo 19 de la Resolución 050 de julio 14 de 1983; con relación a la segunda petición, se declare la nulidad del artículo 1º de la Resolución 031 de junio 26 de 1984; y en cuanto a la tercera petición principal, que se declare la nulidad del artículo nuevo que se introduce como artículo 13 de la Resolución 050 en el artículo 1° de la Resolución 047 de 1986, así como la nulidad del artículo 2º de la citada Resolución 047 de mayo 8 de 1986 que autoriza a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá para aplicar incrementos mensuales del 2,2% en las tarifas de acueducto y alcantarillado. Se dice en los hechos de la demanda que la Constitución Nacional prevé en su artículo 39 que la revisión de las tarifas de los servicios .públicos, opera

a través de la ley, adscribiéndosele por ende esa competencia de revisión al Congreso. Que éste en desarrollo del artículo 76 - 12 de la Carta delegó en el Ejecutivo por las Leyes 65 de 1967 y 28 de 1974, precisas facultades con base en las cuales se creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos adscribiéndole las funciones de Contralor y fiscalizar las tarifas de agua y alcantarillado, Decreto 3069 de 1968, y la de fijación de las mismas conforme el literal i) del articulo 2º del Decreto 149 de 1976. Que la facultad de revisión no puede delegarse en forma indefinida sino pro tempore y en el caso presente su ejercicio por la Junta es indefinido y permanente. Que los actos acusados conllevan una situación de revisión de las tarifas de acueducto y alcantarillado de Bogotá, y que el artículo 52 del Decreto 3133 de 1968 prevé que esta revisión o reajuste debe previamente decretarse con la aprobación de ese acto por la Junta Directiva de la empresa y voto favorable del Alcalde, surtido lo cual irá la Resolución a la revisión o aprobación del organismo nacional, pero que, sin embargo, acá se procedió a la inversa expidiéndose primero el acto el organismo nacional sobre la revisión o aprobación de un reajuste no decretado por la empresa. Como disposiciones violadas por los actos acusados se indican en la demanda las siguientes: Artículos 39 y 72 numeral 12 de la Constitución Nacional artículos 52 del Decreto 3133 de 1968; 1º, 3º y 5º del Decreto 3069

de 1968, y el inciso primero y literal i) del artículo 2º del Decreto - ley 149 de 1976 con relación a los cuales se expresa el concepto de la violación. Por medio de auto del 27 de octubre de 1986 se admitió la demanda y se ordenó el trámite que en ley le correspondía. En la misma providencia se negó la suspensión provisional de los actos acusados que de modo expreso se había solicitado en el libelo. Tanto la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá como el Departamento Nacional de Planeación se constituyeron como parte opositoras v 2 en el proceso por conducto de apoderado y alegaron de conclusión al descorrer los traslados que al efecto se les hizo. Por su parte, el señor Fiscal Primero del Consejo emitió su concepto de fondo pidiendo a la Sala despachar desfavorablemente las pretensiones del libelo.

Consideraciones de la Sala: Por medio de la Resolución número 050 de julio 14 de 1983, la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos aprobó a solicitud de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la tarifas máximas para el cobro mensual del servicio público de acueducto y alcantarillado. Mediante la Resolución número 031 de 26 de junio de 1984, la misma Junta aprobó a solicitud también de la empresa, la prórroga de la vigencia de los incrementos mensuales del 1.5% a partir de la facturación correspondiente al mes de julio de 1984, resultante de la Resolución 050 y 065 del 14 de julio y 18 de

noviembre de 1983. Y por medio de la Resolución número 047 de mayo 8 de 1986 igualmente de la Junta Nacional de Tarifas, se adicionó la Resolución número 050 antes citada y se modificó la número 031 del 26 de junio de 1984. Los actos mencionados a juicio del actor, son violatorios del inciso 4º del artículo 39 de la Constitución Nacional que establece que la modificación, variación o reajuste de los servicios públicos en general, opera o se materializa a través de la ley y no de un acto administrativo, lo que quiere decir, que es al Congreso a quien se adscribe esa competencia. Del artículo 76, numeral 12 de la Carta, por cuanto, dice, la facultad de revisión puede delegarla el Congreso en el Ejecutivo, en el Presidente, mas no en una Junta y por tiempo definido “pro tempore”, no en forma indefinida o permanente; "los Decretos 9 de 1976 adscriben a la Junta Nacional de Tarifas facultades permanentes". Del artículo 52 del Decreto 3133 de la fijación o reajuste de tarifas de servicios que presten en las empresas descentralizadas del Distrito requieren para su validez, la aprobación de la Junta Directiva de la respectiva empresa, con el voto favorable del Alcalde y la revisión o aprobación por parte de los organismos nacionales competentes y, en el caso de autos, se procedió a la inversa pues "primero se profirió el acto del organismo nacional, sobre un acto de reajuste no proferido por la empresa, es decir, inexistente". Por artículo 1º del Decreto 3069 de 1968 y 2º, literal i) del Decreto 149 de 1976 que, en su

orden, crean la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos con facultades de control y fiscalización de los mismos. y la fijación de las tarifas de agua, energía eléctrica, alcantarillado, etc. En los dos decretos, anota, no se habla o adscribe a la Junta Nacional la facultad de revisión de tarifas y por tanto esta función corresponde a la empresa de servicios, no a la Junta Nacional de Tarifas. De los alegatos de conclusión presentados vale la pena destacar el del señor apoderado del Departamento Nacional de Planeación, quien para sustentar la juricidad de los actos acusados analiza aspectos relacionados con la regulación constitucional en materia de tarifas de servicios públicos, la competencia de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y la competencia de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en lo relativo a tarifas de servicios. En cuanto al primer aspecto, sostiene que la intervención estatal no se hacía "por medio de leyes", sino "por mandato de la ley", esto es, por disposición del Congreso como ya lo había establecido el constituyente al tratar la injerencia del Estado en el régimen tarifario y reglamentario de transporte y de los servicios públicos (art. 39). Por ello, anota, no se puede sostener que es el Congreso el órgano para efectuar los actos de intervención y no una autoridad administrativa, pues lo que se atribuye al Congreso es impartir la orden de intervenir y no la intervención misma; y al ejercer sus funciones la Junta Nacional de Tarifas no hace otra cosa que obedecer la orden del legislador que le ha confiado la tarea de

intervenir en materia de servicios públicos, como efectivamente lo hizo al expedir los actos acusados. Analiza el señor apoderado el segundo aspecto expresando que en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1967 se dictó el Decreto 3069 de 1968 creándose la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos; y en plena armonía con la Carta se le atribuyeron como funciones principales las de controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado, y en desarrollo de ellas la de aprobar todo reajuste que las respectivas empresas decidieran hacer a las tarifas vigentes. Esa competencia, añade, fue ampliada y variada por el Decreto 149 de 1976 a otros servicios como recolección de basuras, teléfonos urbanos, larga distancia, etc., y habilitó a la Junta para disponer mediante resolución la fijación de las tarifas correspondientes (art. 1º) o la aprobación de las que sometan a consideración las respectivas empresas; en esta forma el legislador extraordinario ordenó la intervención de que trata el artículo 39 de la Constitución, y la Junta sin perjuicio de las actuaciones oficiosas en materia de fijación o modificación de tarifas, estudia para su aprobación las solicitudes que al respecto le sometan las empresas como ocurrió en el caso de las resoluciones acusadas. Por último al abordar el tercer aspecto, el señor apoderado del Departamento de Planeación expresa que el Decreto 3133 de 1968 efectivamente sometió la fijación de las tarifas de servicios públicos que prestan las empresas del Distrito Especial de Bogotá a la aprobación de sus

Juntas Directivas y a la revisión o aprobación de los organismos nacionales competentes; pero que no es menos evidente que a partir de la vigencia del Decreto 149 de 1976, las empresas que prestan servicios públicos carecen de capacidad para fijar el régimen tarifario, pues esa competencia está expresamente atribuida a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, quedándoles solamente la posibilidad de elevar las respectivas solicitudes de fijación o modificación, como se procedió en el caso presente. El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo expresa que en los términos en que se planteó constitucionalmente desde la enmienda de 1936 la injerencia del Estado en materia de servicios Públicos (arts. 32 y 39) se le otorgó competencia a la ley para que ésta ordenara la revisión Y fiscalización de las tarifas de ellos, lo que indica que desde el punto de vista práctico no es al órgano legislativo a quien compete directamente revisar Y fiscalizar, sino que puede ordenar quien y bajo qué condiciones se ocupa de tales funciones, Manifiesta que el legislador extraordinario en uso de expresas y precisas facultades otorgadas para el efecto por el Congreso (Ley 65 de 1967 y Ley 28 de 1974) expidió los Decretos 3069 de 1968 y 149 de 1976 mediante los cuales se atribuye a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, la misión de controlar y dictar las medidas concretas en relación con las tarifas que las empresas que prestan los servicios de acueducto, alcantarillado, etc., pueden cobrar a sus usuarios. Comparte el señor Fiscal los puntos de vista del señor apoderado del Departamento

Nacional de Planeación en cuanto a que la competencia que el constituyente atribuye al Congreso es la de impartir la orden de intervenir pero no la intervención misma; y esa orden de intervención se le impartió a través de la delegación a una dependencia del Estado creada para el efecto que es la Junta Nacional de Tarifas. Considera igualmente absurdo el señor Fiscal pretender que las facultades que se atribuyeron a la Junta son ejercicio de unas facultades temporales que, por dicha concesión se convirtieron en permanentes "pues no es en el fondo el traslado de unas facultades que solamente le permitieron al Presidente expedir leyes en determinadas materias temporalmente, sino que es la viabilidad para adelantar una intervención que constitucionalmente le fue atribuida a la ley". Finalmente dice el colaborador Fiscal: "Este Despacho igualmente considera que el Decreto - ley 149 de 1976, por ser norma posterior y de igual jerarquía, derogó en lo atinente lo que en materia de aprobación de tarifas de servicios públicos, dispuso el estatuto de Bogotá D. E. (Decreto 3133 de 1968) por lo que se descarta cualquier tipo de violación al último estatuto citado". Planteados así los distintos puntos de vista en el proceso la Sala pasa a consignar su parecer sobre el particular: Ciertamente como lo han expresado tanto el señor apoderado del Departamento Nacional de Planeación como el señor Fiscal, a partir de la enmienda constitucional de 1936 en nuestro estatuto fundamental empezó a hacerse una clara referencia a la materia de los servicios Públicos, cuando se atribuyó al legislador competencia para ordenar la revisión y fiscalización de

las tarifas y reglamentos de tales servicios (art. 15, Acto legislativo número 1 de 1936, art. 39 de la actual codificación), referencia que fue luego ampliada y precisada en el articulo 6º del Acto legislativo número 1 de 1968, cuando el constituyente dispuso que el Estado "intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados (se subraya) para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral" (art. 32 de la Carta). Con fundamento en la preceptiva constitucional citada, que nítidamente contiene la orden de intervenir y no la intervención misma como lo anota el señor apoderado del Departamento Nacional de Planeación, el Decreto - ley 3069 de 1968 en su artículo primero creó la Junta Nacional de Tarifas y Servicios Públicos que tienen como función específica velar por el cumplimiento de las disposiciones que estén encaminadas a regular las tarifas de los distintos servicios públicos. Y según lo dispuso en su artículo 5° la Junta en mención debe aprobar previamente tanto las tarifas que se hubieren fijado como los reajustes decretados, requisito sin el cual las tarifas o los reajustes no pueden entrar en vigencia. Así mismo, el Decreto - ley 149 de 1976 dispuso en el ordinal i) de su artículo 2º lo siguiente: "El establecimiento de la política de precios, su aplicación así como la fijación por medio de resolución, de los precios de los bienes y servicios sometidos a control corresponde a las siguientes entidades:

"i) A la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, las tarifas de agua, energía eléctrica, alcantarillado, recolección domiciliaria de basuras, teléfonos urbanos, larga distancia, telégrafos y correos". Por manera que a la aprobación de la Junta Nacional de Tarifas están sometidos no solamente los reajustes que se dispongan por las diferentes empresas, sino la misma fijación inicial que se haga de las tarifas que cualquiera empresa u organismo establezca para los servicios que preste. Naturalmente que la fijación inicial de las tarifas corresponde a la respectiva empresa debiendo estudiarlas la Junta Nacional siguiendo los criterios señalados en el artículo 3º del Decreto 3069 de 1968 para impartirles su aprobación, si las encuentra conformes con dicho reglamento, pues de lo contrario deberá devolverlas al organismo de origen con las correspondientes observaciones, con miras a que sean subsanadas. Hecho esto deben volver las tarifas a la Junta para obtener su aprobación definitiva, sin la cual no pueden ponerse en vigencia. Ahora bien, en lo que hace al Distrito Especial de Bogotá y en lo que a tarifas de servicios públicos se refiere, el artículo 52 del Decreto. ley 3133 de 1968, "por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá", prescribió: "La fijación o reajuste de tarifas de los servicios que presten las empresas descentralizadas del distrito solamente requerirán para su validez y vigencia, la aprobación de la Junta Directiva de la respectiva empresa, con el voto favorable del Alcalde, y la revisión o aprobación cuando se requiera, por parte

de los organismos nacionales competentes". Es decir, para la fijación de las tarifas de servicios públicos que presten las empresas distritales descentralizadas, sólo se requiere aprobación de la Junta Directiva correspondiente, con el voto favorable del señor Alcalde; pero de todas maneras deben someterse a la revisión o aprobación por parte del organismo nacional competente que en el caso que nos ocupa viene a ser la Junta Nacional de Tarifa de Servicios Públicos creada por el articulo 1º del Decreto - ley 3069 de 1968. Además, ese control, esa revisión, fue ratificada y específica mente dispuesta por el literal i) del artículo 2º del Decreto - ley 149 de 1976. No sobra observar igualmente, que conforme al dispositivo legal no que aquí se ha invocado, la Junta Nacional de Tarifas de Servicios fijación de determinación o Públicos tiene propiamente la facultad para la determinación o fijación de las tarifas, puesto que esa función la cumplen las empresas u organismos correspondientes con sujeción a sus estatutos reglamentarios. La Junta Nacional Simplemente estudia las tarifas propuestas y les imparte su aprobación antes de que en que entren a regir, o formula las observaciones del caso cuando no las encuentre acorde con las disposiciones legales, pues la función especifica de esa Junta, fuera de impartir aprobación a las tarifas, a términos de los Decretos 3069 de 1968 y 149 de 1976 tantas veces citados, es la de inspeccionar, controlar, vigilar y señalar las violaciones de las normas legales que se presenten sobre la materia en la Prestación de los servicios por parte de las respectivas empresas, interviniendo para que dichas disposiciones

se cumplan a cabalidad, y buscando siempre que las tarifas por ella aprobadas sean las que realmente se cobren al usuario. En el caso de autos el examen pormenorizado de los actos acusados, esto es, de las Resoluciones números 050 de julio 14 de 1983, 031 de 26 de junio de 1984 y 047 de 8 de mayo de 1986, expedidas por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos v por medio de las cuales, en su orden se modifican las tarifas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado que presta la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, se aprueba la solicitud Presentada por la misma empresa para prorrogar la vigencia de los incrementos mensuales que se aplican a las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado, y se adiciona la Resolución 050 y modifica la 031 de 1984 antes referidas, permite llegar a la conclusión, conforme a las ideas que aquí se han expresado, de que ellas fueron expedidas con sujeción estricta a la ley sin que se aprecien en tales actos las violaciones que se les endilgan en la demanda. Las tarifas propuestas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, así como la prórroga de su vigencia de los incrementos mensuales del 1.5% fueron aprobados luego de ser sometidas por la empresa en mención a consideración de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, careciendo en consecuencia como claramente se aprecia en los actos cuestionados, de todo fundamento las afirmaciones del

demandante en el sentido de que primero se profirió el acto del organismo nacional sobre un acto de reajuste no proferido por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, es decir inexistente, para colegir de allí en forma errónea la violación del artículo 52 del Decreto - ley 3133 de 1968. Y también carece de fundamento aquella otra afirmación de que en los Decretos 3069 de 1958 y 149 de 1976, no se adscribió a la Junta Nacional de Tarifas la facultad de revisión de las mismas, cuando de la simple lectura de esos ordenamientos se deduce nítidamente lo contrario, lo que pone en evidencia la sinrazón de esa aseveración. La Sala cree suficientes las anteriores consideraciones para concluir que las pretensiones de la demanda no pueden prosperar, tal como lo solicita el señor Fiscal colaborador. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Niéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 11 de septiembre de 1987. Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario