CE-SEC1-EXP1987-N484

EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA. "COLPUERTOS". ACTOS

ADMINISTRATIVOS POR EXCEPCION. ACTOS COMERCIALES EN SU ACTIVIDAD GENERAL. - Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., seis de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Proyecto: Doctor Luis Miguel Quiñones Franco, Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente número 484. Actor: Flota Mercante Grancolombiana

S.A. y Transportadora Grancolombiana Ltda. Las sociedades Flota Mercante Grancolombiana S. A. y Transportadora Grancolombiana Ltda., a través de mandatario judicial han acudido ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho contra diversos actos producidos por la empresa Puertos de Colombia - COLPUERTOS", “por errada facturación y cobro indebido de servicios portuarios prestados a naves de propiedad de la Flota Mercante Grancolombiana S. A. u operadas, manejadas o controladas por ella y agenciadas por Transportadora Colombiana Ltda., de Buenaventura y a la carga por ellas transportada”. Mediante providencia de fecha 2 de julio de 1986 (fls. 172 a 178 vto.) el Tribunal de origen, por falta de jurisdicción inadmitió la demanda propuesta, ordenó devolver los anexos sin necesidad de desglose y archivar el expediente y reconoció personaría al apoderado de las actoras. En escrito que corre a folios 181 a 185, la apoderada sustituta de los

demandantes interpuso el recurso de apelación para ante esta Corporación contra la mencionada providencia. Se procede, pues, a desatar dicho recurso.

I. La Providencia apelada: Después de transcribir los hechos en que se apoya la demanda, el a quo considera y resuelve por la incompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la acción propuesta y se fundamenta en "reiterados fallos" proferidos por el Consejo de Estado sobre el particular, con transcripción de lo que fundamentalmente dijo la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa en la providencia fechada el 14 de marzo de 1986 que, con ponencia del mismo Consejero conductor del proceso en referencia en orden a despachar la apelación intentada, recayó dentro del proceso número 33, en el cual la sociedad Navemar Ltda. demandaba diferentes actos proferidos por la empresa Puertos de Colombia, Colpuertos, por servicios prestados en "labores de desestiva o descargue de mercancía (Fcr, : fls. 172 a 178 vto.).

II. Razones del recurrente: En síntesis las recurrentes sustentan su apelación contra los dos primeros numerales de la parte resolutiva de la providencia confutada en lo siguiente: Contra las facturas de Colpuertos sobre liquidación y cobro de "sus servicios", como resultado de "la labor comercial que realiza", procede, "como sucede entre particulares, una etapa de reclamación cuando surge desacuerdo entre las partes negociantes (art. 20, numeral 9º del Código de Comercio - actos mercantiles)". Empero, "COLPUERTOS no resuelve dichas reclamaciones por

las vías normales de los comerciantes ni sujetó a las disposiciones pertinentes, como sería el (sic) de acudir a la justicia ordinaria para la revisión de la liquidación e intentar el cobro ejecutivo, sino que, invocando su naturaleza administrativa, y haciendo uso de la potestad propia del Gobernante (sic) e invocando facultades otorgadas por el Legislador, expide unilateralmente “Resoluciones capaces de producir efectos jurídicos” (...). Es decir define el desacuerdo creado (... ) a través de un acto administrativo, en el cual expresa y claramente señala que actúa “en ejercicio de sus facultades legales y estatutarias” (... ) Indicando además los recursos que en la 'vía gubernativa' serían procedentes". Y transcribe apartes de una providencia de 25 de abril de 1985 del Consejo de Estado. Atacando la providencia del Consejo de Estado de fecha 14 de marzo de 1986, en la cual se apoya el auto combatido en apelación, las recurrentes dicen que allí se estaba "analizando no la procedencia en sí de la acción de nulidad, consagrada en el articulo 84 del Código Contencioso Administrativo, sino la nulidad del procedimiento consagrado en el articulo 165 del Código Contencioso Administrativo". Dicen además que "... desde el momento en que expide 'en uso de sus facultades’ actos administrativos para imponer liquidaciones oficiales del valor de los servicios prestados, se aparta totalmente del proceder de los particulares". Que "sí existe un procedimiento aplicable y vigente por la Junta Directiva Nacional y ejecutado por su Gerente General” para lo cual transcribe el numeral 2 del articulo 12 del Decreto 1174 de 1980,

que reestructura a Colpuertos, y el numeral 5 del artículo 37 del Decreto 2465 de 1981, que aprueba los estatutos de tal empresa portuaria. Insisten en que los atacados en el proceso en referencia son actos administrativos y como tales de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

III. Se considera: La procuradora judicial de las actoras quizás no captó en parte cuanto expresó la Sección Primera en su providencia de 14 de marzo de 1985.

En dicha providencia no dijo el Consejo de Estado que en ningún caso la empresa comercial Puertos de Colombia mal podría proferir verdaderos actos administrativos, puesto que evidentemente sí los puede emitir. Tal empresa comercial del Estado ciertamente en casos muy excepcionales puede producir actos administrativos, esto es, adoptar formas de conducta, por acción u omisión, que se acoplen a la definición que trae el segundo inciso del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo. Y esta rareza o excepcional circunstancia de que Colpuertos produzca actos administrativos obedece a la razón fundamenta de que en su discurrir normal u ordinario las actuaciones de empresa portuaria son de similar estirpe a las cumplidas por los particulares en su tráfico mercantil cotidiano. Pues siendo Colpuertos una empresa comercial del Estado, como no se puede dudar dadas las pertinentes precisiones legales que la gobiernan, precisa no darle a la ley interpretaciones de esguince o acomodación. A la ley hay que entenderla y aplicarla de conformidad con lo que ella expresa, sobre todo cuando es clara. El artículo 6º del Decreto - ley número 1050 de 1968 define en modo claro a las empresas industriales y

comerciales del Estado su primer inciso que "son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley...". De suerte que tales empresas comerciales del Estado desarrollan actividades de naturaleza comercial a las reglas de derecho privado, salvo cuando la ley consagre expresamente excepcionales casos en los cuales rigen o se aplican reglas diferentes a las del derecho privado. Así que cuando Colpuertos liquida y cobra los servicios que presta por concepto de labores de desestiba o descargue de mercaderías, sus actos son simplemente comerciales, no de naturaleza administrativa. Actos realmente administrativos serían, verbi gratia, los proferidos cuando traza los parámetros esenciales de fijación tarifaria, los cuales requieren por lo demás, una ulterior aprobación del Gobierno Nacional. Este caso excepcional, que por ser de excepción se rige por diversas a las del derecho privado, está contemplado en el artículo 5º de los Estatutos de la Empresa Colpuertos, que le señala las funciones que debe desarrollar para el cumplimiento de sus objetivos, en cuyo numeral 4 se dispone: "Con aprobación del Gobierno Nacional, fijar las tarifas que deben cobrarse por los servicios portuarios y los demás que presten los terminales". Cosa diferente es que con base en tarifas fijadas en el pertinente acto administrativo, se liquiden los servicios que preste la empresa y los cobre a sus usuarios: Esta liquidación y cobro no son actos administrativos sino eminentemente mercantiles. Esto justamente es lo que ocurre en el presente caso: Con fundamento en aquellas tarifas imperativas, que están fijadas por un

acto administrativo y que no pueden ser materia de negociación o de rebajas o transacciones la empresa estatal liquida y cobra los servicios por desestiba. Y como tales liquidaciones y cobros por razón de los citados servicios comerciales no son actos administrativos, no pueden caer dentro del ámbito competencial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Precisa recalcar que característica fundamental de dichos organismos comerciales del Estado es la de cumplir actividades de índole comercial o mercantil que se rigen conforme a las reglas del derecho privado, siendo pues lo excepcional, lo no normal, lo "que se aparta de lo ordinario", lo "que ocurre rara vez" el caso o asunto que se rige otras reglas diferentes a las que gobiernan la actividad privada o particular. Tales casos excepcionales o raros que la ley prevea, se somete a las reglas de derecho público. Como los acusados son actos de resorte particular o propios de la actividad normal de Colpuertos, no caen bajo la salvedad o excepción del giro común de sus actividades y por ende son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. En cuanto a la tajante afirmación de la recurrente de que “sí existe un procedimiento aplicable y vigente" para el cobro de la prestación de los servicios de desestible o descargue de mercancías por persona pública Colpuertos, aquella se remite a transcribir los citados numerales 2 del artículo 12 del Decreto 1174 de los estatutos de la empresa, pero no expresa, transcribe cuál es ese pretendido especial y vigente procedimiento. Tales numerales le imponen al Gerente General y a los Gerentes de los Terminales

respectivamente, la obligación de actuar "de acuerdo con disposiciones legales y estatutarias y las normas que dicte la Junta Directiva Nacional" y de "cumplir y hacer cumplir" esas disposiciones. Esto es apenas natural, ni más faltaba, puesto que mal podrían dichos funcionarios actuar a su entero arbitrio, a su libre talante, de manera discrecional abierta, o lo que es lo mismo, sin barreras de ninguna naturaleza. Necesariamente dichos funcionarios, como todos los empleados de la empresa portuaria en cuestión, han de actuar de los carriles o pautas que trazan la Constitución Nacional y las leyes en primer lugar, y obviamente conforme a las disposiciones especiales que rigen la actividad del ente para el cual trabajan. Siguiendo la línea interpretativa de la recurrente, cuando una entidad estrictamente privada y sin ánimo de lucro dictare una Resolución o acuerdo y lo expidiere con fundamento o "en ejercicio de sus atribuciones legales y estatutarias", entonces estaríamos en presencia de un acto administrativo. Ha de tenerse en cuenta que además de diferentes actos denominados resoluciones de Colpuertos, sobre liquidación de servicios prestados como entidad comercial en la actividad portuaria, aquí se está pidiendo la nulidad y atacando como si fuesen actos administrativos más de treinta facturas, pues justamente la primera petición de la demanda la enderezan las actoras contra las treinta y cinco facturas que especifican por sus números y cuya nulidad impetran (Ver fl. 56). En contra de lo que afirma la recurrente, en la providencia del 14 de marzo de 1986 la Sección Primera del Consejo de Estado lógica y pormenorizadamente

"la procedencia en sí de nulidad" incoada en aquel proceso número 33. Para no alargarnos en demasía y por cuanto fue incluida en el auto apelado, la Sala reitera lo que expresó en dicha providencia y se priva de reproducirla por ello recibirá confirmación el auto apelado. Las consideraciones que anteceden determinan que la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Resuelva: Primero. Confirmar la providencia materia de apelación.

Segundo. Costas a cargo de la apelante. Tásense por Secretaría. Tercero. Notificar esta providencia personalmente al Fiscal Primero de la Corporación. Cuarto. En firme este proveído, devuélvase el expediente al a quo después de satisfecho lo dispuesto en el punto segundo. Háganse las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis de marzo de mil novecientos ochenta y siete. Guillermo Benavides Melo, Miguel Betancourt Rey, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.