CE-SEC1-EXP1987-N529

ACUERDOS MUNICIPALES. VIGENCIA. -

(Art. 178 de la Ley 49 de 1913).

SUSPENSION PROVISIONAL. ACCION DE NULIDAD.

Procedencia. Artículo 152 del Decreto 01 de 1984. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., nueve de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Proyectó: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente número 529. Apelación Autos Interlocutorios. Actor:

Mario Jaramillo Lalinde. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en este proceso sobre nulidad del Acuerdo número 39 de 21 de septiembre de 1981 dictado por el Concejo Municipal de Medellín contra el auto de octubre 22 de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Antecedentes: En escrito presentado el 5 de septiembre de 1986, solicitó el doctor Mario Jaramillo Lalinde, en su carácter de ciudadano colombiano se decrete la nulidad del citado acto administrativo, pidiendo expresamente la suspensión provisional del mismo, para lo cual adujo la manifiesta "violación de la norma superior - artículo 178 de la Ley 4ª de 1913 o Código de Régimen Político y Municipal - por el Acuerdo 39 de 1981 en su artículo 13, demandado, ya que se desconoce la obligación de dar publicidad al Acuerdo como un requisito advaliditatem, ad sustantiam actus, para que pueda iniciar su observancia, ya

que la establece a partir de la sola sanción". Resolvió el Tribunal en su auto de 22 dé octubre de 1986, en el cual, a la par que admitió la demanda, dispuso no decretar la medida impetrada. Este último pronunciamiento lo fundamentó en las consideraciones que se transcriben: "Según la constancia que obra a folios 4, 'el presente Acuerdo fue publicado por bando y ordenado su inserción en la Crónica Municipal’. "Será asunto de especial análisis - y de prueba dentro del proceso, si el Municipio de Medellín estaba obligado a disponer de un periódico oficial y si efectivamente lo tenía para la época en que debió publicarse el Acuerdo, como lo afirma el demandante (fi. 117). Aún más: Si la falta de publicación compromete la validez del acto, o sólo su eficacia". Contra la anterior decisión interpuso el actor, como ya se dijo, el recurso de apelación. Procede a decidirlo de plano la Sala, previas las Consideraciones : Dispone el artículo 178 de la Ley 4 de 1913, norma invocada por el peticionario : “ Sancionado un acuerdo, será publicado por bando, en un día de concurso el mismo y en el periódico oficial del Municipio, si lo hubiere, y desde ese día principia su observancia, a menos que el mismo acuerdo disponga otra cosa”. El Acuerdo número 39 de 21 de septiembre de 1981, dictado por el Concejo Municipal de Medellín, "por medio del cual se crea el establecimiento Público Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín”, dispuso textualmente en su artículo 13: "Este Acuerdo rige desde la fecha de su sanción" (ver fl. 2).

Al tenor del inciso segundo del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo procede la suspensión provisional en acciones de nulidad cuando existe “manifiesta violación de una norma superior, que se puede percibir a través de una sencilla comparación". Como repetidamente se ha dicho, es condición para el éxito de la medida que el quebranto sea apreciable prima facie, esto es, necesidad de disquisiciones jurídicas profundas o de examen minucioso del contenido del acto acusado o de las normas que se citan como infringidas. Expuesto lo anterior se tiene que la norma superior invocada por el demandante, si bien es cierto que dice que la observancia del Acuerdo principia desde el día de su publicación, exceptúa de esta regla el evento de que "el mismo acuerdo disponga otra cosa". Y precisamente el acto acusado dispone, como quedó visto, la vigencia para época distinta de la publicación, a saber la de "la fecha de su sanción”. Lo que la simple comparación entre norma superior y acto acusado revela no es por consiguiente su quebranto, sino, por el contrario, la adecuación del segundo a las previsiones de la primera. Y no se diga que otras nombras sí exigen la previa publicación del acto como requisito de su obligatoriedad, como parece desprenderse de algunos apartes del auto recurrido. Aquí se trata, como es sabido, de una jurisdicción rogada y no oficiosa, por lo cual la comparación de que habla el citado artículo 152 sólo cabe hacerse respecto de las que estrictamente invoque el interesado, comparación de la que, se repite, no emerge al primer golpe de vista la violación de norma superior alegada.

Sugiere también el actor que el acto demandado sería también violatorio de la norma aducida por cuanto en aquél no se dispone su publicación. Al respecto cabría argüir que si bien es cierto que el susodicho artículo 178 del anterior Código de Régimen Político y Municipal dispone la publicación de los Acuerdos, en parte alguna manda que tal publicación debe ordenarse dentro del texto mismo de tales actos. Y a folio 4 obra constancia del Secretario de Gobierno Municipal. en el sentido de que el Acuerdo de que se trata "fue publicado por bando y ordenado su inserción en la Crónica Municipal". Como de todo lo anterior se desprende que no había de prosperar la suspensión provisional del Acuerdo demandado, se confirmará la providencia que tal cosa decidió, si bien no por las razones allí expuestas. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Resuelve: Confírmase el auto de octubre 22 de 1986 dictado por el Tribunal Administrativo de Medellín, por el cual se negó la suspensión provisional del Acuerdo número 39 de 21 de septiembre de 1981 dictado por el Concejo Municipal de Medellín. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Se hace constar que el proyecto de este auto fue discutido y aprobado en reunión celebrada por la Sección Primera el día 7 de marzo de 1987. Guillermo Benavides Melo, Con salvamento de voto; Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez, Con aclaración de voto; Miguel Betancourt Rey. Víctor M. Villaquirán, Secretario.

ACUERDOS MUNICIPALES. VIGENCIA (Salvamento de voto). - La promulgación es condición esencial para la VIGENCIA y validez de la ley o de los actos administrativos de carácter general abstractos e impersonal en donde se estatuyen obligaciones para todos los gobernados. ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO DOCTOR SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Expediente número 529 (Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago).Bogotá,

D. E., marzo diecinueve (19) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

Respetuosamente me permito aclarar el voto en relación con la providencia del 9 de marzo de 1987, por las siguientes razones:

1. Estoy de acuerdo en que tampoco se debía acceder a suspender provisionalmente el artículo 13 del Acuerdo número 39 de 21 de septiembre de 1981 dictado por el Concejo Municipal de Medellín, mas para ello pesan sobre mí estas otras consideraciones: Discuerdo de la fórmula de vigencia utilizada en dicho texto del Acuerdo consistente en deferirla a la fecha de su “sanción". Estimo en cambio que sólo con la publicación de los actos administrativos pueden entrar a regir, porque desde entonces se puede razonablemente presumir su conocimiento por la comunidad. En este sentido es categórico el Decreto 1333 de 1986, artículo 116, norma posterior.

También dentro de este mismo orden de ideas se expidió la Ley 57 de 1985 "por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales". 2. a) El caso sub lite, no obstante lo dicho precedentemente, ofrece la particularidad de que existe constancia sobre que el acuerdo fue publicado por

bando "y ordenada su inserción en la Crónica Municipal" (fl. 4), órgano oficial del Municipio de Medellín. Y ello encontraría corroboración en la certificación de 2 de septiembre de 1986 visible a folio 108, según la cual la última publicación de la Crónica llega "hasta el Acuerdo 27 de 1984, faltando por editar en Crónica desde el Acuerdo 28 hasta el 38 de 1984, a la vez que los de 1985 y los que van de 1986". De donde se deduciría que el Acuerdo 39 impugnado de 1981 ya habría sido publicado; b) No está demostrada la fecha de "sanción" del Acuerdo. Hipotéticamente podría ser el caso de que la publicación oficial del mismo coincidiera con esa fecha. De todos modos, todos estos interrogantes podrán ser desvanecidos en el curso del proceso, por lo que acuciando como están la mente del juzgador, no es concebible que pueda tener entrada la figura de la suspensión provisional, que precisamente exige que la transgresión por el acto acusado del ordenamiento jurídico al efectuar el cotejo correspondiente, resulte manifiesta ' notoria, que se pueda percibir a simple vista (art. 152 del C. C. A.). Simón Rodríguez Rodríguez. ACUERDOS MUNICIPALES. VIGENCIA (Aclaración de voto). Sólo con la publicación de los actos administrativos puede entrar a regir, porque desde entonces se puede razonablemente presumir su conocimiento por la comunidad (art. 116 del Decreto 1333 de 1986).

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO

DOCTOR GUILLERMO BENAVIDES MELO

Referencia: Expediente número 529. Actor: Mario Jaramillo Lalinde.

Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Con todo respeto me separo de la opinión consignada por mis ilustres colegas en la sentencia de la referencia, por las siguientes razones: 1ª. Contra lo dicho por el Tribunal de instancia, el actor expresamente solicitó suspensión provisional del artículo 13 del acto acusado. ¿Si no, qué cosa quiere decir el siguiente párrafo? Como quiera que, en el derecho administrativo, el acto de poder público, entra en ejecución, tan pronto como real o aparentemente se crea, en desarrollo de su presunción de legalidad, como está ocurriendo con el Acuerdo 39 de 1981 expedido por el honorable Concejo Municipal de Medellín, "'desde la fecha de su sanción", según se escribió en su artículo 13 y cuya declaración jurisdiccional de nulidad estoy demandando, "ejercito el derecho de demandar, también su suspensión provisional, con el fin de que cese en su actividad que está causando daño enorme a algunos propietarios de bienes dentro del territorio municipal...". No se halla fundamento para decir que lo anterior se refiere a la totalidad del Acuerdo acusado, sino que es evidente que se está refiriendo al texto del artículo 13 específicamente demandado. 2ª El Acuerdo 39 de 1981 del Concejo Municipal de Medellín, artículo 13 viola manifiesta y ostensiblemente la norma contenida en el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, como señala el actor. Para fundamentar esta afirmación, me basta consignar a continuación algunos apartes del auto

proferido el 5 de marzo de 1963 por la Sección Cuarta de esta Corporación (Consejero Sustanciador), doctor Miguel Lleras Pizarro, providencia cuya doctrina posteriormente vino a ser ratificada por el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo y por la Ley 57 de 1985: "Pero más importante que la celebración de los debates principalmente encaminados a darle publicidad al proceso de formación de las leyes y que la sanción ejecutiva que en Colombia usa la forma de publíquese y ejecútese, es la de la promulgación consecuencia de esa orden ejecutiva porque como se presume que la ignorancia de la ley no puede alegarse como excusa para incumplirla es indispensable que la ley esté en observancia. ¿Cómo podría exigirse a los gobernados que acaten en mandamiento y ajusten a él su conducta si dicho mandamiento se mantiene en el terreno de lo confidencial? Al mismo juez le resultaría imposible aplicar leyes o actos administrativos celosamente ocultos. “ .................... "Que la promulgación es condición esencial par la vigencia y validez de la ley o de los actos administrativos de carácter general abstracto e impersonal en donde se estatuyen obligaciones para todos los gobernados, es noción elemental acerca de la cual no valdría la pena detenerse y ordinariamente bastaría mencionarla pero el caso que estamos examinando y muchos otros que han pasado por el conocimiento del Consejo de Estado muestran que ciertas perversiones jurídicas que tuvieron extensa práctica durante gobiernos de desorden constitucional han arraigado en tal forma en las costumbres administrativas y legislativas que hasta juristas eminentes que en otro tiempo

habrían reaccionado con sorpresa hoy aceptan como común que se dejen de lado ciertas solemnidades que constituyen esenciales condiciones de respeto hacia los gobernados como es la de no exigirles ni imponerles ley o acto administrativo que no haya sido dado a conocer por los medios regulares. Por esta circunstancia puramente local de Colombia, que sorprendería en cualquier otro país tendremos que repasar aún más de lo que hasta aquí se ha dicho el principio acerca del cual se viene reflexionando. “.............. "¿Por qué insisten tan extensamente los autores en la necesidad de la publicación de cualquier regla de conducta a la que estén sujetos los gobernados? Simplemente porque a nadie sé le puede condenar por incumplimiento de ley que en lugar de ser notificada o publicada conforme a las reglas pertinentes le es celosamente escondida. "Esta práctica tan extendida debe desarraigarse vigorosamente de todas las dependencias oficiales y de la mente de todos los funcionarios públicos, sencillamente porque exigir el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo no publicado es una arbitrariedad". Por considerar que son válidas las anteriores consideraciones juzgo que ha debido ordenarse la suspensión provisional del artículo 13 del Acuerdo número 39 de 1981 expedido por el Concejo de Medellín, tal como lo solicitó el actor. Atentamente, Guillermo Benavides Melo. Bogotá, D. E., trece de marzo de mil novecientos ochenta y siete.