CE-SEC1-EXP1987-N61

DOCUMENTOS PUBLICOS. RESPALDO PROBATORIO (art.264 del C.

de P. C.). Nulidad. Declárase nula la Resolución 0072 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes el 18 de julio de 1985, resolución "por la cual se suspende una licencia de piloto". Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., cuatro de agosto de mil novecientos ochenta, y siete.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 61. Actor: Nelson Fabio Sierra Pastrana.

Por conducto de apoderado especial, el señor Nelson Fabio Sierra Pastrana, mayor y vecino de Bogotá, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, solicitó a esta Corporación, que con citación y audiencia del Ministerio de Justicia se hicieran las siguientes declaraciones: "A. Decretar la nulidad de la Resolución número 0072 de 18 de julio de 1985, proferida por el Consejo Nacional de Estupefacientes y firmada por el señor Ministro de Justicia, en su calidad de Presidente del mismo; "B. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo mencionado, restablézcase el derecho de mi poderdante, consistente en ordenar se levante la suspensión de la Licencia de Piloto Comercial número PC - 1967, correspondiente al señor Nelson Fabio Sierra Pastrana; "C. Condenar a la Nación (Ministerio de Justicia), a pagar a Nelson Fabio Sierra Pastrana, indemnización por los perjuicios materiales y morales que se

le causó al preferirse el acto administrativo, atentatorio de sus derechos como ciudadano colombiano, en pleno ejercicio de los mismos, y en aplicación del artículo 172 del Decreto número 01 de enero dos de 1984".

El acto acusado: Mediante la Resolución número 0072 de 18 de julio de 1985, el Ministro de Justicia, en su carácter de Presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes, dispuso, "Artículo Primero. Ordénase la suspensión de la Licencia de piloto Comercial número PC - 1967, correspondiente al señor Nelson Sierra Pastrana. "Artículo segundo. Líbrense las comunicaciones pertinentes, al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y al Comando Antinarcóticos de la Policía Nacional. "Artículo tercero. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición".

La anterior decisión tuvo como fundamento las consideraciones que a continuación se transcriben: " Que mediante Oficio número 01470 de julio 14 de 1985, de la Dirección General de la Policía Nacional, se informó al Consejo Nacional de Estupefacientes, sobre la vinculación al tráfico de estupefacientes del señor Nelson Sierra Pastrana, titular de la Licencia de Piloto Comercial PC - 1967. "Que el Consejo Nacional de Estupefacientes, en su reunión del 18 de junio de 1989 acordó suspender la licencia de Piloto relacionada en el considerando anterior. "Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1060 de 1984, que adicionó el artículo 83 del Decreto 1188 de 1974, el consejo Nacional de

Estupefacientes, con base en los informes que reciba sobre actividades relacionadas con el tráfico de estupefacientes, puede disponer la suspensión de las licencias para personal aeronáutico, certificados de aeronavegabilidad o permisos de operación".

La demanda: En su escrito de demanda el actor hace referencia al Oficio 01470 PNDG de 14 de junio de 1985 dirigido por el señor Director de la Policía Nacional al señor Ministro de Justicia, cuyo texto, según la transcripción de folio 2, es el siguiente: "Me permito Solicitar al señor Ministro se estudie la Posibilidad de cancelar el permiso de aeronavegabilidad a las siguientes aeronaves: ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... "Las aeronaves son utilizadas para traer la pasta de coca del Perú y Bolivia que procesan en laboratorios clandestinos del Caquetá y posteriormente la reexportan a los mercados internacionales vía Ecuador. Los pilotos de la organización son los siguientes:............... Nelson Sierra Pastrana prófugo de la justicia peruana desde el año de 1983............................................................... "Los antes mencionados efectúan vuelos nocturnos de los aeropuertos de Guaymaral Florencia, San Vicente del Caquetá y pistas clandestinas del Vichada, Caquetá y Ecuador droga. Así mismo solicito para el transporte de la que se estudie la posibilidad de cancelar las Licencias de Piloto a los relacionados anteriormente por haberse establecido su vinculación al tráfico de estupefacientes".

Añade el actor, que la Resolución acusada que tuvo su origen en el Oficio

transcrito, le fue notificada por edicto, en forma tal que “quedó sin la oportunidad de interponer los recursos de ley", habiéndosele prohibido el ejercicio de su profesión de piloto desde el momento en que le fue comunicada la decisión al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. En la demanda se citan como disposiciones violadas los artículos 20,21, 23 y 26 de la Constitución Nacional. Y del concepto de violación considera la Sala pertinente transcribir los siguientes párrafos: “Antes y después de entrar en vigencia el Decreto número 1060, mi mandante ejerció su profesión de Piloto Comercial y nunca, en territorio nacional. colombiano, ha sido sindicado de actividad ilícita en la modalidad del narcotráfico. Si no ha sido sindicado de delito alguno, si no se le ha seguido el debido proceso, por qué entonces se procede a suspenderle la Licencia de Piloto, teniendo como base para ello, informaciones generales, abstractas y no precisas, concretas, con cargas específicos? Se pueden sancionar a un colombiano sólo por leyes sospechas o indicios? Donde queda entonces la presunción de inocencia de que estar investido todo ciudadano, mientras no se demuestre lo contrario. "Si no hay cargos concretos, si no hay denuncia específica se ha violado flagrantemente el principio de Iegalidad ...” “Por lo visto anteriormente, a Nelson Fabio Sierra Pastrana se le ha aplicado, sin juicio previo, con violación a la ley penal y a la norma constitucional, una de las llamadas penas accesorias que establece el artículo

42 del Código Penal en su numeral 4º,: 'Prohibición del ejercicio de un arte, profesión u oficio"'. "El Ministerio de Justicia, a través del Consejo Nacional de Estupefacientes, ha desviado su poder; ha ejercido su derecho en forma inmotivada; los motivos de la resolución o lo que es lo mismo, las circunstancias de hecho que provocaron la decisión tomada, no son claras, concretas, precisas y se diluyen en argumentos que sólo conllevan especulación o presunción".

Impugnación de la demanda: El Ministerio de Justicia se constituyó como parte impugnadora por medio de apoderada quien consignó su oposición en escrito pre. sentado el 10 de abril de 1986 planteando dos tesis fundamentales a) El artículo 11 del Decreto 1060 de 1984 "atribuyó al Consejo Nacional de Estupefacientes dentro de sus funciones la facultad de disponer sobre la suspensión de las licencias del personal aeronáutica, exigiendo como único requisito previo, que el citado organismo 'posea informaciones' sobre actividades relacionadas con el tráfico de estupefacientes. Agrega que 'la norma en comento no exigió ni exige prueba, siquiera sumario (sic) de la vinculación al narcotráfico de las personas o de las aeronaves sino que lo que exige es, una información sobre actividades vinculadas con dicho narcotráfico' y 'el Consejo Nacional, la poseía', proveniente de una entidad técnicamente dedicada a buscar información y a investigar diferentes hechos". Por consiguiente, dice, la norma en comento constituye "una excepción a : exigencia de la plena prueba requerida para condenar";

b) La acción se halla caducada, por cuanto al pedir el actor indemnización por perjuicios el asunto debe tener necesariamente una cuantía lo que daría la competencia para conocer del mismo al respectivo Tribunal, donde no se presentó la interrupción de términos que alude la demanda. Con base en este planteamiento propone la correspondiente "excepción de fondo".

Alegato de las partes: La parte impugnadora en su alegato final reitera lo esencial sus tesis conforme los siguientes apartes que deben transcribirse: "La información exigida por la norma en estudio (artículo 11 del Decreto

106O de 1984) es cualquiera, ya que en ella no se calificó ni determinó qué clase de información debería poseer el Consejo Nacional de Estupefacientes, que podía ser verbal, escrita, pública, privada, oficial o no oficial ampliamente conocida o de reconocimiento restringido (sic), a lo cual se ajustó el Consejo Nacional de Estupefacientes en el caso controvertido. "No está demás recalcar que la norma tantas veces mencionada no exige ni siquiera prueba sumaria de la vinculación al narcotráfico de las personas o de la aeronaves sino una simple información sobre actividades vinculadas con dicho narcotráfico". El demandante por su parte al emprender la refutación de los argumentos del impugnador, reitera sus iniciales planteamientos relativos a la carencia de prueba de los hechos que dieron lugar al acto impugnado, y a la falta de garantías de que fue objeto en los trámites administrativos adelantados.

Concepto fiscal: Después de concluir que en el Consejo de Estado radica la competencia

para conocer del asunto y que, por ende, no se ha operado el fenómeno de la caducidad, el señor Fiscal conceptúa que las peticiones de la demanda deben resolverse desfavorablemente pues, en su sentir, al actor incumbía probar que el Consejo Nacional de Estupefacientes se equivocó al dictar la Resolución acusada; y que al no haberlo hecho así, el acto demandado continúa amparado por la presunción de legalidad. Pruebas de oficio (arts. 180 y 184 del C. de P. C.): A instancias de la Sala y mediante providencia del 18 de mayo del año en curso, y en vista de que por razones no imputables a la parte interesada no se habían practicado unas pruebas, se dispuso solicitar al Consejo Nacional de Estupefacientes el envío de los antecedentes administrativos de la resolución acusada, y a la Dirección General de la Policía Nacional el envío de los antecedentes administrativos que dieron origen a la comunicación número 01470 PN - DC - CONAM / 252 de 14 de junio de 1985 dirigida al Consejo Nacional de Estupefacientes. En la providencia, se fijó un término máximo de diez (10) años para el envío de los documentos solicitados. Con fecha 17 de junio del año que avanza se liberaron los correspondientes oficios, sin que se hubiera obtenido respuesta alguna en el término indicado, el señor Secretario al folio 80 del expediente. Sin embargo, extemporáneamente y cuando ya el proyecto de fallo se había registrado para la Sala del 31 de julio, llegaron los documentos que se agregan al expediente a folios 81 a 100, los cuales nada nuevo aportan por cuanto apenas son fotocopias de los que ya obraban en el mismo.

Todo lo anterior revela el poco afán de colaboración de las autoridades que dieron origen al acto acusado para la realización de los fines de justicia.

Consideraciones de la Sala: Como quedó visto, el actor solicitó a título de restablecimiento del derecho, el levantamiento de la suspensión de la Licencia de Piloto Comercial que se había dispuesto en el acto acusado, pidiendo adicionalmente una condena en contra de la Nación por perjuicios materiales y morales. No obstante este último pedimento, el demandante no hizo cuantificación alguna de los presuntos perjuicios sufridos, ni relacionó medio alguno de prueba tendiente, a demostrar su real ocurrencia. En tales circunstancias, se interpretó la demanda desde un principio como contentiva de una acción de restablecimiento del derecho carente de cuantía, dirigida básicamente a obtener la nulidad del acto acusado y el consiguiente levantamiento de la sanción administrativa impuesta. Y ese fue también el sentido que le dio el demandante a su pedimento como claramente se lee en el libelo. Así las cosas, estima la Sala que aquí se trata de un asunto de su exclusiva competencia al tenor de lo dispuesto en el ordinal 3º del artículo 123 del Código Contencioso Administrativo y en tales condiciones, debe concluirse que la demanda en el presente asunto fue oportunamente incoada y, en tal virtud, la excepción de caducidad propuesta carece de piso jurídico.

Aclarado el aspecto anterior, se procede al estudio del problema planteado en el libelo que dio origen al presente juicio. El Consejo Nacional de Estupefacientes fundamentó la decisión impugnada en el artículo 11 del Decreto 1060 de 1984, que adicionó el artículo

83 del Decreto 1188 de 1974, otorgando a dicho organismo la función de "disponer, de acuerdo con las informaciones que posea sobre actividades de personas y aeronaves y uso de aeródromos o pistas vinculados al tráfico de estupefacientes, la suspensión de las licencias para personal aeronáutica, certificados de aeronavegabilidad o permisos de operación. Para el efecto impartirá al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil las instrucciones a que haya lugar". El contenido de la anterior disposición llevó a la señora apoderada del Ministerio de Justicia a afirmar que la norma en cuestión consagra "una excepción a la exigencia de la plena prueba para condenar", por lo cual en este caso no se requiere ni siquiera “prueba sumaria de la vinculación al narcotráfico", bastando por lo que el Consejo Nacional de Estupefacientes posea "cual ' información... que podría ser verbal, escrita, pública, privada, oficial o no oficial”, con base en la cual estaría facultado para proceder a suspender la licencia de piloto al señor Nelson Sierra Pastrana. Los anteriores planteamientos que constituyen una fiel síntesis de lo que ha sido el proceder de la Administración frente al caso de autos implica un rotundo desconocimiento de los más elementales principios que informan nuestro régimen probatorio. A ello alude implícitamente pero inequívocamente el demandante, tanto en el concepto de la violación como en su alegato, al anotar repetidamente como a la licencia de piloto se llegó sin que mediara prueba alguna de los hechos que se le imputaban. Cabe aquí invocar en primer término el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil aplicable a las

actuaciones administrativas al tenor del artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a las actuaciones administrativas al tenor del artículo 57 del Decreto 01 de 1984. De acuerdo con aquella norma “toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”. No puede haber en consecuencia en nuestro ordenamiento jurídico excepción alguna al principio de la “exigencia de la plena prueba para condenar”, ni a esta medida se puede llegar, en ningún caso por simples informaciones, “de cualquier clase”. Sostener lo contrario, como lo hace la señora apoderada del Ministro de Justicia, implica lisa y llanamente entronizar el imperio, de las más cruda arbitrariedad. Esto ha sido cabalmente lo acontecido en el caso sub júdice. El Ministro de Justicia en su carácter de Presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes, se limitó a dictar la Resolución acusada, a acoger pasivamente la comunicación del Director General de la Policía Nacional en el sentido de que el señor Nelson Sierra se hallaba vinculado al tráfico de estupefacientes, sin intentar efectuar el más mínimo análisis crítico de los fundamentos de las afirmaciones de la entidad policiva y prescindiendo de toda iniciativa tendiente a la comprobación del cargo. Y no se diga que el informe contenido en el Oficio número 01470 de 14 de junio de 1985 constituye un documento público y que por ende tenía el carácter de plena prueba en la cual podía apoyarse sancionadora. Cabe aquí traer a colación el contenido del artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, que reza: "Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha

y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza". El sentido obvio de ¡a norma es el de que, ante un documento público, no puede ponerse en duda, en principio, el otorgamiento del mismo, su fecha y el hecho material de las declaraciones allí plasmadas. Mas estas últimas, lógicamente deben tener el debido respaldo probatorio. Dicho en otras palabras, si en un documento público se hacen sindicaciones o cargos en contra de determinada persona, debe presumiese que en efecto el cargo y la sindicación tienen el origen oficial que allí consta, los cuales sólo serán tenidos como ciertos en la medida en que existan elementos de juicio que los respalden. A solicitud de la misma apoderada del Ministerio de Justicia, se pidieron a la Dirección General de la Policía Nacional los antecedentes relacionados con la comunicación relativa al señor Nelson Fabio Sierra. Dicho organismo se limitó a informar, a folios 43, que daba traslado de la petición al Jefe de Antinarcóticos de la misma entidad. Y esta dependencia no suministró respuesta alguna. De lo anterior debe forzosamente concluirse que en esta primera fase de la actuación administrativa no se adoptó procedimiento alguno tendiente a la debida comprobación de los hechos imputados. Las "informaciones" de que trata el artículo 11 del Decreto 1060 de 1984 y que deben servir de fundamento a las decisiones que adopte el Consejo Nacional de Estupefacientes, no pueden ser en consecuencia de "cualquier clase" como lo pretende la señora apoderada del Ministro de Justicia, sino que deben ser la culminación de diligencias de acopio y recopilación del material

probatorio que respalde fehacientemente las conclusiones finales a que se llegue. Como tal procedimiento fue en absoluto omitido en el caso de la sanción impuesta al demandante, hay que concluir que aquella está huérfana de todo sustento probatorio, quebrantándose por ende las normas antes aludidas, debiéndose por lo mismo, declarar la nulidad del acto acusado, con la consiguiente restitución del derecho vulnerado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º. No se accede a decretar la excepción de fondo propuesta por la parte impugnadora. 2º Declárase nula la Resolución número 0072 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes el 18 de julio de 1985, resolución “por la cual se suspende una Licencia de Piloto". 3º Como consecuencia de la declaratoria anterior el Consejo Nacional de Estupefacientes adoptará las medidas necesarias a fin de que le sea levantada al señor Nelson Fabio Sierra Pastrana la sanción impuesta en la citada Resolución, librando las comunicaciones pertinentes al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y al Comando Antinarcóticos de la Policía Nacional. 4º Niéganse las demás peticiones de la demanda. Cópiese y notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 3 de agosto de 1987. Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.