CE-SEC1-EXP1987-N64

DERECHOS ADQUIRIDOS. INSTITUTOS DOCENTES. TEMPORALIDAD DE CUALQUIER AUTORIZACION DE FUNCIONAMIENTO, condicionado a la observancia de todos 'los requisitos bajo los cuales haya sido otorgada y, por consiguiente, dicha autorización resulta ser inminentemente revocable, cuando cualquiera de aquellos requisitos dejen de cumplirse conforme al compromiso legal adquirido por el beneficiario del permiso o autorización. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., trece de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 64. Actor: Colegio "Eymard".

Procede la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa a resolver definitivamente sobre la demanda de la referencia.

1. Antecedentes: El colegio "Eymard", plantel educativo situado en la ciudad de Bogotá demandó, en acción de plena jurisdicción (junio 30 de 1983), la Resolución número 3651 del mismo año, expedida por el Ministerio de Educación Nacional y por medio de la cual fueron aprobados hasta el año de 1983, inclusive, los estudios correspondientes a los grados sexto a noveno del nivel de educación básica secundaria, y décimo a del nivel de educación media vocacional en el mencionado plantel, y se ordenó aplicar "las acciones correctivas necesarias y solicitar al Ministerio el servicio de asesoría y orientación pertinente con el objeto de modificar la situación deficiente identificada", así como tener en cuenta otras disposiciones legales.

2. Los cargos..

Considera el actor que habiendo sido aprobado el colegio "Eymard" por Resolución número 9473 de 1976 expedida por el mismo Ministerio, sin limitación de tiempo, el acto acusado no podía dictarse y debió notificarse a los interesados, cuestión esta última que no se hizo, todo lo cual condujo a que la administración incurriera en las siguientes transgresiones de normas superiores, cuyo estudio se hará a continuación: 2.1. Violación de los artículos 74 y 75 del Código Contencioso Administrativo. Afirma el actor que la Resolución materia del proceso no fue notificada conforme a los textos citados. Al respecto cabe anotar que los artículos 74 y 75 del Código Contencioso Administrativo fueron sustituidos por los artículos 10 y 11 del Decretoley 2733 de 1959. Por otra parte, como lo recuerda en su concepto el señor Agente del Ministerio Público, la falta o error en la notificación de los actos administrativos no genera la nulidad de estos sino imposibilidad de aplicarlos u oponerlos, de donde se deduce que no es oportuno proponer acción como la instaurada ni, en consecuencia, pronunciarse sobre la misma. Por tanto, se desecha el cargo. 2.2. Violación del artículo 26 de la Constitución Nacional. Hace consistir la actora esta acusación en el hecho de no haber sido derogada la Resolución 9473 de 1976 mediante el acto acusado, y parece desprenderse del texto de la demanda que, según ella, tal derogatoria debe ser expresa, porque afirma: "La Resolución número 3651 (marzo 17 de 1983) del Ministerio de Educación Nacional no se ajustó

a las 'leyes preexistentes al acto' en cuanto que no derogó la Resolución anterior tal como lo establece el parágrafo del artículo 23 del Decreto ejecutivo nacional número 1543 (27 de julio de 1978) sobre licencia de funcionamiento, aprobación de estudios e inscripción de los colegios..." (fl. 3). Ni el texto invocado por el demandante ni otro alguno del Decreto 1543 de 1978 efectivamente aplicable a este caso, disponen que un acto administrativo como el demandado deba incluir expresamente la derogatoria de otro igual en jerarquía, lo que hace predicable aquí la teoría de la derogatoria o modificación de las normas anteriores a través de una manifestación tácita de Voluntad administrativa, que fue lo que en verdad ocurrió. Por consiguiente, tampoco prospera el cargo. 2.3. Violación del artículo 30 de la Constitución Nacional. Dice la demanda: "La aprobación sin límites de tiempo es un derecho que el colegio 'Eymard' adquirió con justo título y con arreglo a las leyes civiles, según la Resolución número 9473 (noviembre 2 de 1976) del Ministerio de Educación Nacional; mal podía por consiguiente la Resolución demandada reducir a un año un derecho adquirido como es la aprobación indefinida" (fl. 3). Sin necesidad de adentrarse en el planteamiento teórico y doctrinario de la existencia o no de derechos adquiridos frente al Estado o sus limitaciones evidentes en el terreno del derecho público, es necesario tener en cuenta el siguiente principio deducido de la Constitución y de las leyes: La dirección, inspección y vigilancia que ejerce el Estado sobre los institutos docentes, supone de manera necesaria la temporalidad de cualquier autorización de funcionamiento, condicionada a la

observancia de todos los requisitos bajo los cuales haya sido otorgada y, por consiguiente, dicha autorización resulta ser eminentemente revocable, cuando cualquiera de aquellos requisitos o condiciones dejen de cumplirse conforme al compromiso legal adquirido por el beneficiario del permiso o autorización. Sería francamente absurdo suponer que porque en un determinado momento un instituto docente cumple las exigencias que le permiten al Estado otorgarle una licencia de funcionamiento, ésta resulta amparando a la persona privada por siempre, aun cuando con posterioridad al hecho del permiso incumpla todas las obligaciones que adquirió para obtenerlo. Lo obvio es entender que la autorización tendrá vigencia obligaciones adquiridas se observen y siempre estará pendiente esa especie de condición resolutoria de la licencia, en caso cumplirse por el permisionario alguno de los gravámenes que de la sociedad y de los educandos se le impone en el acto administrativo por medio del cual se autoriza el funcionamiento del Plantel. Tampoco puede decirse que esa autorización crea una situación particular irrevocable directamente por la administración, al amparo de normas como la contenida en el artículo 73 del actual Código Contencioso Administrativo, que reproduce el artículo 24 del Decreto - ley 2733 de 1959, vigente en la época a que se refiere este proceso. Por ello dijo el Consejo en un caso jurídicamente similar a éste. "Si se observa la naturaleza del visto bueno otorgado por la Federación, se encuentra que dicho acto no crea ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto, ni reconoce un derecho de igual categoría, de aquellos a que se refiere el

artículo 73 del Código Contenciosos Administrativo. La verdad es que a ese acto de la Federación Nacional de Cafeteros envuelve una condición resolutoria , figura que no por venir del derecho privado deja de tener fisionomía y aplicación en el derecho administrativo . En efecto, el visto bueno que permite la inscripción en el registro de exportadores de café en el Incomex, ha de suponer... que el solicitante acreditó sus calidades como exportador y que, una vez inscrito, las mantiene y puede continuar siendo exportador. Mas cuando desmerece como tal, según lo establecido por la Federación, se cumple la condición resolutoria que quita el fundamento al visto bueno; de donde puede válidamente deducirse que éste constituye un acto con vigencia sometida a la satisfacción contínua de los requisitos que sirvieron de base para su expedición" (Sección Primera, auto, noviembre 14 de 1986, Expediente número 49, Ponente doctor Guillermo Benavides ). De manera que, de conformidad con lo anotado anteriormente, puede el Estado a través de las facultades de inspección, vigilancia y dirección que ejerce la Rama Ejecutivo del Poder, variar las condiciones del otorgamiento del un permiso como el concedido por la Resolución número 9476 de 976. Las precedentes afirmaciones, fundamentadas en la Constitución Nacional, encuentran cabal aplicación precisamente en el Decreto 1543 de 1978 que el actor considera violado por la Resolución materia de acusación en este proceso. En efecto, allí se dice: "La vista de aprobación de estudios será practicada por una comisión de inspectores (supervisores) debidamente autorizados por el Ministerio de Educación

Nacional a través de la Dirección General de Administración e Inspección Educativa. En las visitas se comprobará el cumplimiento de las normas vigentes sobre aspectos educativos y administrativos de acuerdo con el procedimiento que se adopte para tal fin” (art.19). "La aprobación de estudios de un establecimiento educativo será expedida por el Ministerio de Educación Nacional mediante resolución motivada con base en el análisis de la los resaltados de la visita. En la resolución se hará referencia concreta al nivel, grados, tipos y modalidades que se aprueban" (art. 20). "La aprobación de estudios se concederá por 'tiempo atado' o 'hasta nueva visita"' (art. 21, inciso 1º).

Ahora bien: El Ministerio de Educación, en ejercicio de las atribuciones que le corresponden, de oficio, efectuó la evaluación institucional del colegio "Eymard", apoyándose, según se afirma, en mandato constitucional (arts. 41 y 120) "y por la función que le corresponde a la Dirección General de Administración e Inspección Educativa según los artículos 30 y 31 del Decreto 088 de 1976 y conforme al articulo 19 del Decreto 1543 de 1978, durante los días 23, 24 y 25 de agosto de 1982" (fl. 161). Dicha visita fue consignada con detalle en el Acta número 3, radicada bajo el número 3287 (fls. 89 a 161) que, firmada por la comisión de supervisión, también lo fue por el Rector Director y por la Secretaria del plantel educativo, sin que hubieran consignado en aquel documento observación u objeción alguna, pudiendo haberlo

hecho (fl. 161). Adicionalmente, los funcionarios del Ministerio llevaron a cabo la "supervisión de situaciones de aprendizaje" en relación con los docentes Luis A. Tolosa U. (Area, comportamiento y salud), Alvaro Villanueva (Area, sociales) e Ilce del Pilar Castro, (?) Castro (Area, ciencias naturales). De toda la investigación contenida en la visita, el Ministerio hizo un análisis y estampó como conclusiones finales las siguientes, en cuanto al funcionamiento del colegio "Eymard", frente a los siguientes "Componentes": a) Objetivos: 1. Formulación = Aceptable. 2. Factibilidad = Aceptable; 3. Funcionalidad = Aceptable. b) Recursos Físicos: 4. Funcionalidad = Aceptable. 5. Dotación = Regular. 6. Mantenimiento = Bueno; c) Recursos Humanos: 6. Mantenimiento = Bueno. 8. Desempeño Profesional = Regular; d) Recursos Financieros: 6. Mantenimiento = Bueno. 7. Idoneidad = Buena; e) Operación Administrativa: 11. Funcionalidad = Buena; f) Operación Aprendizaje: Funcionalidad = Regular; g) Operación Financiera: 12. Destinación = Buena. 13. Funcionalidad = Aceptable; h) Resultados: No son del todo satisfactorios; i) Observaciones: Concederle aprobación en estudios hasta 1983" (fl. 170). Ese "análisis de la evaluación institucional" encuentra su fundamento en las observancias parciales hechas a través de la visita y que fueron consignadas como deficientes (no para todos los aspectos que cubrió la inspección), así:

I. Identificación y situación legal de la institución.

A. Datos Generales.

5. Distribución anual y diaria del tiempo escolar. “ No existe permiso del Ministerio de Educación para funcionamiento en jornada contínua; se presume que desde 1972 viene funcionando con tales jornadas” (fl. 93).

IV. Análisis de Procesos.

B. Operación de Aprendizaje. “El área de biológicas está a cargo de una profesora con suficiente formación y capacidad; en el curso primero no se han logrado los suficientes objetivos y el aprendizaje se enfoca hacia el conocimiento de la materia; debe mejorarse la metodología. El área de sociales está dirigida por dos profesores licenciados en esta área y se desenvuelven con suficiente capacidad y dominio. Para que el cambio de profesor no incida en lo que se propone cada signatura, el aprendizaje de estas debe estar técnicamente programado y planificado para que el nuevo profesor siga las directrices trazadas por su antecesor" (fls 154 y 155).

En la supervisión de la situación :le aprendizaje (sociales) se lee el siguiente juicio evaluativo: "El proceso metodológico y didáctico se cumplió en gran parte aunque se evidencian fallas en la conducción del aprendizaje" (fl. 165). Y en la de ciencias naturales afirmó el visitador: "En el curso primero los alumnos necesitan requisitos matemáticos para comprender las ciencias naturales aunque tienen suficientes conocimientos teóricos de estas, se les dificulta él uso lógico. En este curso debe proscribirse el dictado. En cuanto al curso cuarto el trabajo de grupo debe orientarse resolver problemas biológicos antes que sintetizar conocimientos del texto. El desarrollo de los programas está más o menos con el tiempo

transcurrido pero las actividades prácticas son escasas" (fl. 167). Las anteriores fueron las observaciones que podrían calificarse como negativas a través de la visita practicada al colegio "Eymard". En los demás aspectos relacionados con la identificación y situación legal de la institución, los análisis de objetivos, de recursos, de procesos y de resultados, el acta a que se ha hecho mención, consigna el cumplimiento de los requisitos exigidos, por parte del plantel. Pero precisamente porque, según el Ministerio, aquellas fallas señaladas anteriormente hacían necesarias "acciones correctivas", en ejercicio de las atribuciones de que trata el inciso 1º del artículo 21 del Decreto 1543 de 1978, fue expedida la Resolución número 3651 de 1983, que contiene una aprobación de estudios por tiempo limitado, como dice su texto, con el objeto de que en el plazo señalado (el año de 1983) fueran corregidas las deficiencias. Así se lo expresó de manera directa al colegio, la Circular número 10 sin fecha, remitida por el Director General de Administración e Inspección Educativa, quien luego de manifestar su interés para que el establecimiento educativo diera “cumplimiento a las acciones correctivas consignadas, de común acuerdo, entre la Comisión de Supervisores y usted (la Rectora) como representante legal de dicha institución, con el fin de solucionar las deficiencias encontradas", pasa a indicar concretamente: "Las acciones correctivas son: - Independizar los laboratorios de química y física e incrementar la dotación para este último. - Emplear mecanismos adecuados para que la permanencia de los

profesores sea mayor en el colegio. - Poner en práctica las acciones correctivas formuladas en el subcomponente 'Operación de Aprendizaje"' (fls. 87 y 88). Las pruebas aportadas al proceso demuestran, pues, que resultaba necesario corregir algunas fallas en el funcionamiento del colegio autor de la demanda; y que el Ministerio obró con prudencia y acierto al conceder una aprobación de funcionamiento "por tiempo limitado", procurando así, por una parte, salvaguardar los intereses de la educación, y por otra, dar oportunidad al establecimiento docente para enmendar en plazo prudencial las deficiencias, todo de conformidad con claros preceptos constitucionales y legales que otorgan al Estado una facultad de intervención con finalidades de la mayor importancia en beneficio de la comunidad, como son aquellas dirigidas a mejorar el nivel cultural y educacional de los habitantes. En consecuencia, deberá desecharse también este tercer cargo. 2.4. Denuncia Penal. Dice el apoderado de la actora en su alegato de conclusión: "Como la afirmación sustentada por la parte impugnadora (fl. 108 de su escrito) así como los considerandos de la Resolución demandada son falsos porque contradicen lo consignado en el acta de visita según lo demostrado anteriormente y esto constituye un delito enmarcado dentro del Título VI de nuestra ordenación penal, Capítulo Tercero, artículo 219, Falsedad ideológica en documento público, solicito se compulse copias de lo pertinente y se envíe al Juzgado de Instrucción (Reparto) para su correspondiente investigación y condigna sanción de conformidad con lo preceptuado por el artículo 12 del Código de Procedimiento Penal".

No encuentra el Consejo de Estado que la afirmación anterior halle fundamento en el expediente como para disponer oficiosamente su pedido. Mas como es derecho ciudadano formular las denuncias penales, se ordenará a costa del peticionario expedir las copias para que él mismo formule las quejas o denuncias que considere pertinentes. De conformidad con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Niéganse las peticiones de la demanda. Segundo. A costa de la parte actora expídanse por la Secretaría sendas copias del acto acusado y del escrito 0. J. de 15 de marzo de 1984 de la apoderada del Ministerio de Educación, y que corren a folios 21 y siguientes, y 84 del expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutido y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once de noviembre de mil novecientos ochenta y siete. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.