CE-SEC1-EXP1988-N1066

SUSPENSION PROVISIONAL. - Procedencia El instituto de la suspensión provisional reviste características de excepcionalidad, toda vez que su aplicación enerva uno de los principios fundamentales del derecho público: el de presunción de legalidad que ampara la totalidad de la actividad administrativa. REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de la Ordenanza 004 - E de 29 de febrero de 1988 de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, decretada por el Tribunal Administrativo de la misma ciudad. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 1066. Actor: Myriam

Guerrero de Escobar. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los abogados Guillermo Alcides Nieto Hamman y Gustavo Zafra Roldán en sus condiciones de, apoderado judicial del Departamento del Valle y ciudadano, respectivamente, contra el auto de 1o. de septiembre de 1988 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por el cual se decretó la suspensión provisional de la Ordenanza 004 - E de febrero 29 de 1988 expedida por la Asamblea Departamental de esa sección del país.

La providencia impugnada: El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle admitió, mediante providencia fechada el primero de septiembre del corriente año, demanda de nulidad contra la Ordenanza número 004 - E de 29 de febrero de 1988 emanada de la Asamblea

Departamental del Valle del Cauca, decretando al mismo tiempo la suspensión provisional de la misma, medida que había sido solicitada en el libelo. Para decretar la medida cautelar, el Tribunal a quo tuvo en cuenta las razones expuestas en la demanda, esto es, que según el artículo 185 de la Constitución Nacional, las asambleas, para sesionar en forma extraordinaria, deben ser convocadas por el Gobernador con el señalamiento preciso de los temas a tratar, norma que se acató, en el caso que se juzga, con los decretos señalados con los números 160 y 166 de febrero de 1988, mediante los cuales el Gobernador del Departamento del Valle convocó a la Asamblea a sesionar en forma extraordinaria y prorrogó las sesiones para la consideración de dos proyectos aditivos. Pero los decretos aludidos no fueron publicados en el órgano oficial de publicidad de los actos del Gobierno Seccional, haciendo constar dicha omisión con la certificación de un liquidador de la Gaceta Departamental. Se violan entonces, en forma ostensible, según la demandante y el Tribunal, los artículos 19, 5o. (ord. c) y 89 de la Ley 57 de 1985, 330 y 333 del Decreto 1222 de 1986 "en consideración a que siendo decretos de interés general para la opinión pública, originarios del señor Gobernador del Departamento, debieron ser publicados ya que legalmente a partir de esa publicación es cuando comienza su vigencia". Después de citar las normas aludidas, transcribiéndolas textualmente, el Tribunal entra en consideraciones y observaciones en cuanto a la obligatoriedad

de esos decretos y la fundamentación legal para las sesiones de la Asamblea. Discierne también el Tribunal sobre si el hecho de haber sesionado la Asamblea por fuera del período ordinario podría entenderse como una convalidación de la irregularidad anotada y de su competencia para producir actos administrativos. Concluye el Tribunal que "en este orden si la honorable Asamblea sesionó extraordinariamente sin estar rigiendo el Decreto del Gobernador convocándola, carecía de competencia para dictar el acto administrativo acusado y proferido en desarrollo de dichas sesiones. "Lo anterior conduce al Tribunal a suspender el acto enjuiciado originado en el ejercicio de las sesiones extraordinarias celebradas sin el cumplimiento del requisito constitucional anotado". Y en efecto, decreta la suspensión provisional de la ordenanza demandada.

La intervención de las partes: Las partes, tanto la demandante como los impugnadores de la medida, en prolijos y bien estructurados memoriales, han expuesto sus puntos de vista empeñándose, muy especialmente, en hacer la apología o la crítica de los decretos que convocaron a la Asamblea a las sesiones extraordinarias, en la defensa o ataque de los medios empleados para su publicación y en su acomodamiento o no a las normas que regulan esa publicación invocando en apoyo de sus argumentos, estudios, doctrinas y jurisprudencias que servirán mucho al juzgador para orientar su criterio al momento de la sentencia de fondo.

En orden a desatar el recurso, Se considera: La suspensión provisional, se ha repetido en varias formas, es una oportunidad dentro del proceso, para demostrar que el acto administrativo cuestionado, ha sido producido en forma

manifiestamente contraria a las normas que lo deben regir, a la disposiciones legales y constitucionales que le dan vida jurídica; vale decir, a las normas que le son superiores. De ahí que se exija, a quien la solicita, que demuestre el desconocimiento y la violación ostensible de la norma superior, es decir, de aquella de la cual derivaría su origen y su validez como lo es el efecto respecto a la causa. En el caso sub juris, tal comparación, la exigida por la norma que reglamenta la medida, cabría hacerse entre la ordenanza demandada y las normas que regulan la expedición de ordenanzas, esto es, las formalidades que para su presentación, debates, aprobación, sanción y publicación estatuyen las normas pertinentes. O, si la irregularidad que se alega fuera respecto a los decretos que convocaron a las deliberaciones se tendrían que confrontar estos, como lo ha hecho el Tribunal, con las formalidades que, para su validez y eficacia, exige la Ley 57 de 1985 y las disposiciones que le son afines. No se debe perder de vista que la razón de toda medida cautelar es la voluntad del legislador de precaver un daño y por eso, para su adopción se aceptan pruebas que no han tenido la oportunidad de la contradicción lo que obliga al juez a ser supremamente cauto en la toma de la medida. El instituto de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, dice un reciente salvamento de voto en esta Sala, reviste indudables características de excepcionalidad, toda vez que su aplicación enerva uno de los principios fundamentales del derecho público;

el de la presunción de legalidad que ampara la totalidad de la actividad administrativa. Al propio tiempo, la medida provisoria constituye una excepción al principio básico del derecho procesal según el cual la contraparte ha de ser oída antes de ser vencida". Según el espíritu del artículo 152 del Decreto - ley 01 de 1984, hay manifiesta violación de una norma jurídica cuando "se puede percibir a través de una sencilla comparación, prima facie, al primer golpe de vista, sin hacer lucubraciones, ni elaboradas reflexiones, ni esguinces o deducciones que quiebran la evidencia de la flagrante violación". Al hacer la descripción de la providencia impugnada, se ha señalado en anterior capítulo de este análisis, cómo el Tribunal a quo debió detenerse en consideraciones, observaciones, discernimientos y deducciones que concluyen en una presunción oficiosa fundamentada en una prueba inidónea: "Si la Asamblea, dice el Tribunal, sesionó extraordinariamente sin estar rigiendo el Decreto del Gobernador convocándola, carecía de competencia para dictar el acto administrativo acusado y proferido en desarrollo de dichas sesiones". Lo que implica, no solamente que se hizo un análisis plus ultra de lo exigido por la norma rectora sino que se bordearon los linderos del prejuzgamiento. Por lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resuelve: Revócase la suspensión provisional de la Ordenanza 004 - E de 29 de febrero de 1988 de la Asamblea Departamental,

decretada en el numeral primero de la parte resolutiva del auto de 1o. de septiembre de 1988 dictado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 7 de diciembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.