CE-SEC1-EXP1988-N113

MUNICIPIO. - Creación. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL. Facultades. Siendo los requerimientos de la Ley 14 de 1969 concurrentes, la falta de cualquiera de ellos afecta la validez de la Ordenanza que provea a la creación del nuevo municipio. En el sub lite no se satisfizo el requisito de población mínima exigida respecto del municipio segregante. CONFIRMA LA NULIDAD DE LA ORDENANZA número 01 de noviembre 6 de 1979 de la Asamblea del Departamento del Cesar por medio de la cual se creó el Municipio de Bosconia. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., diecinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 113. Demandante: José Manuel Cadavid Castaño.

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bosconia (Departamento del Cesar), mediante apoderado especial, contra la sentencia de 26 de enero de 1983, por medio de la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar, dentro del proceso originado en ejercicio de la acción de nulidad, en primer lugar declaró la nulidad de la Ordenanza número 01 de 6 de noviembre de 1979, expedida por la Asamblea Departamental, por medio de la cual se creó el mencionado municipio, y, en segundo término, denegó las demás súplicas de la demanda.

Hechos: El Comité Pro - municipio de Bosconia solicitó al Gobernador del Departamento

del Cesar su intervención ante la Asamblea para la creación de dicho municipio, pues tal aspiración se consideraba ajustada tanto a los requerimientos de la ley como a la conveniencia pública. Ocurrió que la Oficina Jurídica del mencionado Departamento conceptuó que, para tal fin, no se cumplían las exigencias de la Ley 14 de 1969 puesto que en la documentación presentada no existía certificación sobre el número de habitantes, certificación que debía ser expedida por el Departamento Nacional de Estadística, ni la relacionada con la residencia en el poblado de no menos de tres mil personas, y tampoco certificación sobre rentas anuales. Sin embargo, la Gobernación del Departamento, de conformidad con la documentación que adjuntó, entre otras, solicitud de por lo menos cuatro mil ciudadanos de la región (debidamente autenticada), concepto de la Oficina Departamental de Planeación y concepto de la Contraloría, consideró de conveniencia pública la creación del Municipio de Bosconia y, en consecuencia, sometió a consideración de la Asamblea "la presente documentación que acompaña al respectivo Proyecto de Ordenanza". Dicha aspiración culminó con la Ordenanza número 01 de 6 de noviembre de 1979, y sancionada el 16 siguiente. Por otra parte, se afirma en la demanda que la promulgación del acto administrativo anterior se hizo el 7 de mayo de 1980, se nombró Alcalde y el Municipio de Bosconia se inauguró el 1o. de diciembre de 1979 "... y actualmente está funcionando como entidad política, social y administrativa y autónoma e independiente del Municipio de El Copey, sin lleno de las formalidades exigidas por la

Ley 14 de 1969 y complementarias".

La demanda: Como se anotó, se afirma en la demanda que la Ordenanza número 01 de 1979 tuvo vigencia y obligatoriedad, sin haber sido promulgada, a partir de 19 de diciembre de ese mismo año, "olvidándose por completo lo ordenado en los artículos 106 y 109 del Código de Régimen Político y Municipal". Y que la Asamblea del Cesar, al emitir dicho acto, desconoció la Ley 14 de 1969 en su artículo 19, numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6, y también sus artículos 2o. , 3o. y 5o. .

Decisión del Tribunal: Consideró que la Asamblea Departamental del Cesar, al expedir el acto administrativo demandado, no tuvo en cuenta la base de población fijada por el legislador para la creación de un nuevo municipio, ni se probó que "en los tres últimos años fiscales haya aportado en rentas y contribuciones al municipio o municipios de los cuales se segrega una suma no inferior a ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) anuales y que, además, estos distritos queden cada uno con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos ($ 200.000.00) anuales, sin computar en dichas sumas las transferencias que reciban de la Nación y del Departamento, todo de conformidad con las certificaciones motivadas que expida la respectiva Contraloría Departamental". Tampoco, "que a juicio de los organismos departamentales de planeación, tenga capacidad para organizar un presupuesto anual no inferior a doscientos mil pesos ($ 200.000.00), sin computar las

transferencias que recibe de la Nación y el Departamento". Ni que "en el poblado destinado a cabecera residan no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Nacional de Estadística..." (Ley 14 de 1969, art. 1o. , numerales 1, 2, 3 y 4).

Concepto del Ministerio Público: El señor Fiscal Primero de esta Corporación, expresó: "Examinadas las pruebas aportadas al expediente, se comprueba ampliamente que los cargos en que se basa el fallo de primera instancia están plenamente respaldados idóneamente, especialmente en los que hacen referencia al elemento población para ambos municipios. "La Fiscalía considera que son claros y suficientes los argumentos de la providencia apelada y, por tanto, solicita al honorable Consejero que sea confirmada".

Alegatos de las partes:

1. El actor de la presente acción de nulidad, después de exponer conceptos relacionados con la estructura geopolítica de las mencionadas regiones del Departamento (El Copey y Bosconia), y después, también, de citar al tratadista argentino Sebastián Soler, vuelve a sostener, respaldando sus aseveraciones en cada uno de los documentos que sirven de, prueba en este proceso, que en la expedición del acto demandado se violó el artículo 187, ordinal 4o. de la Constitución Nacional, por cuanto no se llenaron estrictamente los requisitos que establece la ley; en este caso la Ley 14 de 1969, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo del Cesar en su sentencia de 26 de enero de 1983. Y textualmente afirma: " ... el propósito del legislador no es otro que el de evitar que inconsultamente se

creen entidades municipales que no respondan a los modernos conceptos de planificación, desarrollo y rentabilidad que les permita desenvolverse económicamente y proporcionar la prosperidad de partes demarcadas del territorio nacional. "Por tal razón concreta su espíritu renovador en la Ley 14 de 1969 que constituye el basamento legal para el establecimiento, creación y regulación de dichos entes administrativos".

2. La parte recurrente considera que si la nulidad del acto demandado fue decretada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por cuanto no se demostró mediante certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, como lo exige la Ley 14 de 1969, que los Municipios de El Copey y Bosconia, hecha la segregación, quedaban, respectivamente, por lo menos con una población de 25.000 y 20.000 habitantes, ello obedeció al hecho de que el DANE "no está en capacidad de dar esa certificación detallada"; pero que de conformidad con otros datos, como el suministrado por el Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (18.967 habitantes), el del Registrador del Estado Civil que certifica para las elecciones de 1984 una votación de 9.200 personas siendo la abstención normal de un 4OVo, y que para 1985 se han expedido 4.437 cédulas, y que están matriculados en los distintos colegios más de 2.951 estudiantes, "muestran que el Municipio de Bosconia sí tiene el número de habitantes exigidos por la ley" En lo tocante a que no se probó que en el poblado destinado a cabecera residan por lo menos tres mil habitantes según certificación del DANE, reitera el apelante que

este organismo está en capacidad de dar "certificaciones detalladas". Y agrega: "En la inspección judicial se allegó el dato, ya mencionado, de que en los colegios municipales de Bosconia están matriculados 2.951 estudiantes, lo que muestra que con amplitud el número de habitantes del casco urbano supera la cifra de tres mil (3.000), lo que el Tribunal no tomó en cuenta para declarar la nulidad de la Ordenanza". También sostiene que durante la inspección judicial (fls. 50, 51 y 52, cuaderno 2) se verificó que. Bosconia sí cuenta con las dependencias apropiadas para cada una de las oficinas que requiere la administración municipal. Y termina el recurrente con la siguiente afirmación: "Los actos administrativos se presumen legales. Corresponde al ciudadano controvertir dicha presunción y demostrar su ilegalidad. En el caso que nos ocupa, el actor no demostró que Bosconia no tuviera los 20.000 habitantes que exige la ley y, por el contrario, en el proceso existen elementos de juicio que le permiten al juzgador en este caso deducir razonablemente que Bosconia cumple a plenitud con el requisito de población que exige la ley... "Lo dicho es suficiente para que el honorable Consejo de Estado revoque la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar y, por el contrario, confirme la legalidad de la Ordenanza acusada".

Consideraciones de la Sala: Satisfechas las formalidades de la segunda instancia y corrido el traslado para alegatos, ya en posesión del concepto del Ministerio Público, es decir, encontrándose el proceso al Despacho para fallo, se produjo su destrucción. Esto motivó que, con

fundamento en el Decreto legislativo 3825 de 1985, se solicitara la reconstrucción del mismo, y fue así como, surtido el trámite legal, mediante providencia de 19 de septiembre de 1986 se decretó su reconstrucción y a la vez se pidieron fotocopias autenticadas de algunos documentos. Así las cosas, y como ya se advirtió, la Asamblea del Departamento del Cesar "en uso de las atribuciones que le confiere el ordinal cuarto del artículo 187 de la Constitución Nacional y de conformidad con lo estatuido en la Ley 14 de 1969" profirió la Ordenanza número 01 de 1979 (6 de noviembre) "por la cual se crea el Municipio de Bosconia" segregado del Municipio de El Copey, municipio "cuya cabecera será la población del mismo nombre, constituido por el Corregimiento de Loma Colorada y los caseríos y veredas de La Estación, Las Pavas Boca de Tigre, Loma Linda, Cuatro Bocas, El Zara, Las Pailitas y Las Margaritas", según lo determina así la misma Ordenanza, la cual fija también los límites de este nuevo municipio; establece que cualquier controversia por éstos será resuelta por la misma Asamblea, previo concepto técnico del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; determina que el Gobernador del Departamento procederá a nombrar Alcalde Municipal, Colector de Hacienda Departamental y demás empleados de este mismo orden; que el Alcalde nombrará Tesorero y Personero hasta cuando exista el Concejo Municipal, y hasta entonces hará también la elaboración del Presupuesto de Rentas,

Gastos y Asignaciones Civiles del nuevo Municipio (aprobado por el Gobernador del Departamento); ordena que el Municipio de Bosconia pagará proporcionalmente las deudas contraídas por el Municipio de El Copey (de conformidad a lo ordenado por la Ley 49 de 1931), y que pondrá en vigencia los Acuerdos que sobre impuestos y asuntos de orden fiscal y policivo rijan en este municipio, y, por último, faculta al Gobernador "para realizar las operaciones presupuestases, financieras, traslados, créditos y contracréditos en el Presupuesto Departamental, que exijan para su funcionamiento al nuevo municipio". Conocido entonces el contenido del acto acusado, es conveniente transcribir ahora el texto constitucional anteriormente citado: "Artículo 187. Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: "2º.... "3º.... " 4o. Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar los límites entre los distritos, llenados estrictamente los requisitos que establezca la ley". Como en desarrollo de dicha norma constitucional se expidió la Ley 14 de 1969, el procedimiento y los requisitos exigidos en ésta eran los que debía tener en consideración la Asamblea Departamental del Cesar para la creación del Municipio de Bosconia y al momento de ocurrir ésta. Sin embargo, afirma la sentencia materia del presente recurso de apelación que la porción del territorio del Departamento del Cesar, para ser erigido municipio, no contaba a la fecha de la Ordenanza acusada, con la condición poblacional exigida en el artículo 1o. de la Ley 14 de 1969, el cual

determina "por lo menos 20.000 habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística", pues según el certificado expedido por esta entidad, la población del Municipio de El Copey (del cual se segrega) y del Corregimiento de Bosconia, era en 1979, respectivamente de 36.657 y 13.526 habitantes. Y que, además, no se probó que "en el poblado destinado a cabecera residen no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística; que existan allí mismo locales adecuados para el funcionamiento de oficinas públicas, casa municipal, cárcel, centro de salud y escuela, como mínimo, o que cuente con recursos suficientes para construirlos o que su establecimiento esté previsto en los programas nacionales, regionales o departamentales" (numerales 1 y 4 de la citada Ley). En consecuencia observa la Sala que a través de todo este diligenciamiento existe la certificación del Departamento Administrativo de Estadística, que es la exigida por la Ley 14 de 1969, artículo 1o. , ordinal 1o. , sobre que los habitantes de Bosconia en 1979 eran 13.526 esto es que no se satisfacía para esa época el mínimo antes visto respecto del Municipio segregante. Del mismo modo no quedó establecido el número de 3.000 personas mínimo que residieran en la cabecera municipal de Bosconia, pues la información de 9.497 habitantes del Servicio de Salud del Cesar comprende todo el corregimiento de

Bosconia (requisito del ordinal 49, art. 1o. ibídem). Acerca de la exigencia del aporte de renta y contribuciones anuales del municipio segregante ($ 150.000.00) y segregado ($ 200.000.00), no es suficiente la certificación de la Contraloría General del Departamento del Cesar que no arroja la debida claridad de datos para uno y otro, como bien la anota el Tribunal (art. 1o. , numeral 29 ibídem). Siendo los requerimientos de la Ley 14 de 1969 concurrentes, la falta de cualquiera de ellos afecta la validez de la ordenanza que provea a la creación del nuevo municipio. Por último debe decirse que en el plenario existen en conexión con los requisitos de que se ha dado cuenta constancias y certificados de varias entidades con fecha posterior a la del acto impugnado y por ello no se les atribuyen valor probatorio ninguno. La controversia en todos caso versa sobre circunstancias existentes al momento de expedirse aquél y que fueron las tenidas en cuenta por la Asamblea. Es posible que para la época en que se dicta esta sentencia Bosconia tenga los requisitos del Decreto 1333 de 1986 y Ley 14 de 1969. El Consejero ponente con motivo de la inspección judicial practicada en esa localidad advirtió la pujanza económica y espíritu emprendedor de su pueblo. Si esto es así queda el camino abonado para que sus dirigentes promuevan su creación a través de los conductos políticos regulares y competentes, esto es, su Asamblea, y entonces sí teniendo cuidado en cumplir debidamente las condiciones que la Constitución y la ley reclaman

para ello. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1o. Confirmase la sentencia de 26 de enero de 1986 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2o. Comuníquese al señor Gobernador de ese Departamento y al Presidente de la Asamblea Departamental. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de siete (7) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988). Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.