CE-SEC1-EXP1988-N118

MUNICIPIO. - Creación. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL.

Facultades. Comprobada la violación de una de las normas reguladores de la creación de un municipio (número de habitantes), no es necesario abordar el estudio de las demás normas invocadas como violadas, puesto que debe ser integral el cumplimiento de la Ley de 1969. Confirma la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar mediante la cual se declaró la NULIDAD DE LA ORDENANZA número 29 de 1979 por la que se creó el Municipio de "El Paso". Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., trece de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 118. Asuntos

departamentales. Actor: Benjamín Hernández Caamaño. El presente proceso había llegado a la Corporación en apelación de la sentencia que profirió el 3 de febrero de 1984 el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual declaró la nulidad de la Ordenanza número 29 de noviembre 29 de 1979, por la que se creó el Municipio de "El Paso". Cuando el negocio se encontraba en el trámite probatorio se presentaron los sucesos de los días 6 y 7 de noviembre de 1985 resultando destruido el expediente, razón por la cual en acatamiento a lo dispuesto por el Decreto 3825 de 1985 y con observancia de su preceptiva, por auto de 25 de junio de 1986 fue reconstruido, teniendo por auténticos los documentos acompañados para tal fin por la peticionaria. Se practicaron

algunas de las pruebas solicitadas y al surtirse los traslados para alegar la apoderada del Municipio de "El Paso" hizo uso de tal derecho, como también el señor Agente del Ministerio Público. La primera expresa que dentro de la oportunidad procesal se solicitó la remisión del original del expediente que sirvió de base a la Asamblea Departamental del Cesar para la expedición de la Ordenanza acusada, pero que debido a los lamentables sucesos del Palacio de Justicia dicho documento desapareció sin que haya sido posible reconstruirlo por cuanto era original el ejemplar enviado al Consejo, sin que exista copia del mismo en los correspondientes archivos según informes de la Secretaría de la Asamblea Departamental. Que esta lamentable circunstancia impide la posibilidad de un juicio de legalidad en torno a la Ordenanza 29 toda vez que el punto de discusión se centra en la existencia para la adopción de la decisión administrativa, de los documentos que acreditaban la satisfacción de los requisitos de ley para la creación de un Municipio. Que con el expediente original se pretendía establecer que la documentación estaba completa y que con posterioridad a la aprobación de la ordenanza el expediente sufrió mutilación, como lo constató la Procuraduría de Valledupar, sin que a la fecha haya posibilidad de establecer cuáles fueron los documentos que se sustrajeron y por consiguiente si ellos se referían o no a aspectos sustanciales del mismo; además, anota, el Gobernador del Departamento en su concepto para trámite de la Ordenanza, menciona el certificado de la Contraloría que posteriormente echó de menos el Tribunal en el fallo apelado. Y el señor Agente del Ministerio Público en su concepto de

fondo considera que la Ordenanza acusada continúa amparada por la presunción de legalidad que respalda toda decisión administrativa, presunción que sólo se puede desvirtuar probando su ilegalidad, fenómeno que no se produce en el proceso por la inexistencia de las pruebas en contra del cumplimiento de los requisitos previos a la expedición del acto demandado. Y razona así el señor Fiscal: "Ciertamente existe un vacío probatorio que no hace posible el total juzgamiento de la Ordenanza demandada. Como quiera que se trata de establecer si previamente a la expedición de la misma se allegaron los certificados idóneos para probar los requisitos exigidos por la Ley 14 de 1969, se haría necesario el examen del expediente administrativo correspondiente a la Ordenanza 29 de 1979, confrontación que se hace imposible físicamente, por cuanto desapareció en el incendio del Palacio de Justicia y, tal como lo asevera la Secretaria de la Asamblea, al enviar el original ordenado como prueba no se dejó copia alguna que pudiera cumplir dicha documentación. "Se presenta entonces una típica circunstancia de fuerza mayor de tal manera determinante como quiera que se trata de la prueba esencial, que en este estado del proceso no permite referirse a la forma como la Asamblea consideró que se habían llenado los requisitos para la creación del Municipio de El Paso, acto que se tipifica en la Ordenanza demandadas. La Sala no comparte las apreciaciones de la apoderada del Municipio de "El Paso" y del señor Fiscal Primero de la Corporación. En efecto, de conformidad con lo preceptuado por el ordinal

4o. del artículo 187 de la Constitución Nacional, a las Asambleas Departamentales corresponde: "Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley". En desarrollo de la norma constitucional transcrita la Ley 14 de 1969 en su artículo primero, señaló las condiciones necesarias para que una porción de territorio pudiera ser erigida en Municipio, disposición que el actor indicó como violada según se colige de la providencia recurrida. Y prescribe esta ley lo siguiente en el artículo primero dicho: "Para que una porción de territorio de un Departamento pueda ser erigida en Municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones: "1a. Que tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el Municipio o Municipios de los cuales se segrega queda cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. "2ª. Que en los tres últimos años fiscales haya aportado en rentas y contribuciones el Municipio o Municipios de los cuales se segrega una suma no inferior a ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) anuales y que, además, estos distritos queden cada uno con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos ($ 200.000.00) anuales, sin computar en dichas sumas las transferencias que reciban de la Nación y del Departamento, todo de conformidad con las certificaciones motivadas que expida la respectiva Contraloría Departamental. "3a. Que a juicio de los organismos departamentales de

plantación, tenga capacidad para organizar un presupuesto anual no inferior a doscientos mil pesos ($ 200.000.00), sin computar las transferencias que recibe de la Nación y el Departamento. “4ª. Que en el poblado destinado a cabecera residan no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística; que existan allí mismo locales adecuados para el funcionamiento de oficinas públicas, casa municipal, cárcel, centro de salud, y escuela, como mínimo, o que cuente con recursos suficientes para construirlos o que su establecimiento esté previsto en los programas nacionales, regionales o departamentales. "5o. Que la creación sea solicitada por no menos de cuatro mil ciudadanos domiciliados dentro de los limites que se piden para el nuevo municipio, y que las firmas de los solicitantes están autenticadas por el Juez del Municipio o Municipios de los cuales se segrega el que se pretende crear. "6º. Que los organismos departamentales de planeación conceptúen sobre la conveniencia económica y social de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad fiscal, sus posibilidades económicas y su identificación como área territorial de desarrollo". Como se lee en la sentencia que se revisa, el demandante estima que se violó el artículo primero transcrito porque no se produjeron las certificaciones, previamente a la ordenanza, sobre población y presupuesto del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), ni concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, ni tampoco la Contraloría Departamental y Secretaria de Planeación Departamental del Cesar. Así mismo hay violación del artículo 29 de la citada ley, por cuanto no se tuvieron en cuenta "las bases de renta para

incrementar los porcentajes previstos en el artículo 1o. ibídem, y finalmente, hay violación del artículo 6o. de la Ley 14 de 1969 por cuanto, como ya dije, no se produjo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación". El Tribunal encontró que para la creación del Municipio de "El Paso" no se cumplió el requisito señalado en el numeral primero del artículo 1o. de la Ley 14 de 1969, en cuanto hace al número de habitantes que debe registrar tanto la porción territorial a erigirse como Municipio, como el Municipio o Municipios de los cuales se segrega esa porción, pues pudo establecer con certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, que en forma global el Municipio de Chiriguaná del cual se segrega el nuevo Municipio, no pasaba de 24.574 habitantes, lo que significa el no cumplimiento de la exigencia legal en comento. Además el Tribunal tuvo en cuenta otros elementos probatorios en el expediente levantado para la aprobación de la Ordenanza acusada, expediente que en su oportunidad estudió pormenorizadamente, para llegar a la decisión que consignó en su sentencia. Estudiadas ahora en esta segunda instancia y luego de la reconstrucción del proceso, las distintas constancias que arrojan los autos, pese a la relativa orfandad probatoria, pero considerada la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos como también el contenido de la sentencia que se revisa, estima la Sala que las pruebas obrantes en el expediente son demostrativas de la ilegalidad de la Ordenanza acusada, y por ende, de la juridicidad de la sentencia del Tribunal.

En efecto, a folio 89 del expediente obra una comunicación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística suscrita por el Director del Banco Nacional de Datos (E), fechada el 3 de septiembre de 1986, según la cual: "1. Que el XIII Censo Nacional de Población se realizó el 15 de julio de 1964 y es de carácter definitivo, fue aprobado por el Acto legislativo número 1 de 1968 (art. 76), por el Congreso Nacional. "2. Que el XIV Censo Nacional de Población se realizó el 24 de octubre de 1973. Los resultados son definitivos, pero no han sido aprobados. "3. El último censo efectuado es el XV Censo Nacional de Población y se llevó a cabo en octubre de 1985, sus resultados son de carácter provisional y hasta la fecha se están procesando. "4. Que nuestra entidad está en capacidad de informar sobre el volumen de población del Municipio de El Paso para los censos de 1964, 1973 y 1985. "5. El DANE no certifica ni calcula poblaciones faltantes a nivel municipal. "6. De acuerdo a los resultados del XV Censo Nacional de Población y IV de Vivienda realizado en octubre de 1985 y a los resultados definitivos del XIV Censo Nacional de Población efectuado el 24 de octubre de 1973 los Municipios de El Paso y Chiriguaná tendría una población total a octubre de 1979 como sigue: Municipios Habitantes El Paso 10.453 Chiriguaná 16.677 "Es necesario tener en cuenta que en la actualidad el Municipio de Chiriguaná ha sufrido varias desagregaciones para

la creación de otros municipios (La Jagua de Ibirico y El Paso). "Atentamente, Oscar Cleves C. Director Banco Nacional de Datos (E).". La certificación del DANE (que contiene el oficio transcrito), es elemento probatorio idóneo y suficiente para acreditar el incumplimiento de los requisitos señalados por la ley para la creación de Municipios, pues a términos del numeral primero del artículo primero de la Ley 14 de 1969, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, podía válidamente certificar sobre el número de habitantes de la porción territorial a erigirse en Municipio. La Ley 14 en mención exige que el Municipio a crearse tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el Municipio o Municipios de los cuales se segrega queda cada uno con una población no inferior a 25.000, y vemos como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística certifica que para la fecha de expedición de la Ordenanza por medio de la cual la Asamblea Departamental del Cesar creó el Municipio de "El Paso", tendría una población de 10.453 habitantes, y el Municipio de Chiriguaná del cual se segregarla tenía 16.677 habitantes. Para la Sala las apreciaciones hechas por el Tribunal en la sentencia que se revisa eran jurídicas y no han sido desvirtuadas en esta segunda instancia. Esas apreciaciones como las que se hacen aquí con fundamento en la prueba aportada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), ponen de relieve la inconsistencia de las argumentaciones del apelante y no empece a obrar en autos una diligencia de inspección judicial practicada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 29 de julio del año en curso, esto es casi a los diez años

de haberse expedido la Ordenanza cuestionada, esa diligencia tampoco arroja resultados satisfactorios o favorables para las pretensiones del Municipio de marras. Las consideraciones que anteceden demuestran que en esté juicio aparece comprobada la violación de una de las normas reguladores de la creación de un Municipio y que, en consecuencia, se impone la confirmación de la sentencia que ha sido motivo de apelación, sin que sea necesario abordar el estudio de las demás normas invocadas como violadas, puesto que debe ser integral el cumplimiento de la Ley 14 de 1969. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera oído el concepto fiscal y en desacuerdo con él y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 3 de febrero de 1984. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia de que el fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 7 de diciembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.