CE-SEC1-EXP1988-N326

CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO. -

Naturaleza. Vinculación, Ley 57 de 1931 y Decreto 1998 de 1931. Su organización jurídica, Ley 33 de 1971 y Decretos 130 y 133 de 1976. Estos Decretos derogaron lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 33 de 1971 y por tanto a esta entidad le son aplicables los principios y normas del artículo 3º del Decreto 130 de 1976. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintinueve de abril de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 326. Actor: Ramiro Bejarano

Guzmán.

Antecedentes: Obrando en nombre propio, el doctor Ramiro Bejarano Guzmán, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del artículo lº del Acuerdo número 119 de 1980, y del artículo 32 del Acuerdo número 545 de 1985, ambos expedidos por la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y aprobados por los Decretos 301 de 1982 y 2319 de 1985, respectivamente. De igual manera solicitó suspensión provisional de las normas acusadas (fl. 8). Corregida la demanda conforme al auto que así lo dispuso, el Despacho competente la admitió, pero negó la suspensión provisional impetrada (fl. 32). Surtida la notificación del auto admisorio de

la demanda tanto al Ministro de Agricultura como al Gerente General de la Caja Agraria, ésta se constituyó en parte impugnadora (fl. 45). Surtido el trámite de rigor, la parte actora (fl. 63), la impugnadora (fl. 51) y el señor Agente del Ministerio Público (fl. 69), presentaron sendos escritos para sustentar sus puntos de vista. El señor Fiscal pidió que fueran aceptadas las pretensiones de la demanda. Como no se observa causal de nulidad alguna que pudiera conducir a la invalidación del proceso, el Consejo procede a decidir en el fondo.

Los autos acusados:

1. Decreto número 301 de 1982 (febrero 4) "por el cual se aprueba el Acuerdo número 119 de septiembre 9 de 1980, originario de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero". "Artículo lº (del Acuerdo). Naturaleza y vinculación. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, creada por la Ley 57 de 1931 y el Decreto 1998 del mismo año, es una sociedad anónima de economía mixta, esto es, un organismo dotado de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, del orden nacional, sometida al régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado y vinculada al Ministerio de Agricultura, que se reorganiza conforme a las disposiciones establecidas por la Ley 33 de 1971 y Decretos 130 y 133 de 1976. En tal virtud será ejecutara de la política agropecuaria, industrial y minera de su respectivo campo de

acción".

2. Decreto número 2319 de 1985 (agosto 17) "por el cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, que reforma los estatutos de dicha entidad". "Articulo 32 (del Acuerdo 545 de 1985). Las personas que presten sus servicios a la Caja tendrán el carácter de trabajadores oficiales y por tanto estarán sometidos al régimen legal vigente para los mismos. "Exceptúanse quienes ocupen alguno de los cargos que se enumeran a continuación, los cuales además del Gerente General, tendrán la calidad de empleados públicos dado que las actividades que desempeñan estos funcionarios son de dirección o confianza, conforme al artículo 5º del Decreto número 3135 de 1968: Subgerente de Casa Principal,

Secretario General, Asistente del Subgerente de Casa Principal, Director de Departamento, Asistente del Gerente General, Asesor de la Gerencia General, Asesor Especial del Gerente General, Secretario Privado del Gerente General, Jefe de Unidad, Asistente de Unidad, Delegado Especial de la Subgerencia de Crédito, Auditor General, Secretario de la Auditoría, Asistente de la Auditoría General, Gerente Regional y Gerente Departamental. "El nombramiento y remoción de los empleados públicos lo efectuará el Gerente General mediante resolución suscrita conjuntamente con el Secretario General salvo el nombramiento o remoción de este último, caso en el cual dicha resolución será suscrita solamente por el Gerente General. De la posesión de cada funcionario se dejará constancia en un

acta que firmará el Gerente General y quien asuma el cargo. "Parágrafo. Lo anterior no implica el desconocimiento de ningún derecho adquirido. Por tanto, quienes actualmente desempeñan en calidad de trabajadores oficiales los cargos señalados para empleados públicos conservarán esa calidad. "Los trabajadores que se designen en propiedad en cualesquiera de los cargos señalados para empleados públicos a partir de la vigencia de este Acuerdo, estarán' sometidos al régimen de los empleados públicos".

La demanda: Considera el actor que los artículos acusados son ilegales porque contradicen lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 33 de 1971, norma en la cual expresamente el legislador, por excepción a lo dicho en los Decretos - ley 1050 y 3130 de 1968, que la Caja de Crédito Agrario, como sociedad de economía mixta, se rija por las normas propias de tales instituciones cualesquiera sea la proporción en que concurra el suscriptor de las acciones a la formación de su capital. Igualmente resultan contrarios a lo establecido en el artículo 59 del Decreto - ley 3135 de 1968, por exceso de aplicación, toda vez que dicha disposición establece el régimen laboral para quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, mas nada prescribe para quienes lo hacen en sociedades de economía mixta, y como quiera que la Ley 33 de 1971 sustrajo a la Caja del tratamiento como empresa industrial y comercial, aun cuando el Estado posea en él más del 9017% de las acciones, el régimen de personal aplicable a sus servidores, no puede ser el establecido en el texto que se

considera mal aplicado. Argumenta que a la Caja no le son tampoco aplicables en relación con la materia anterior, las disposiciones del Decretoley 130 de 1976, expedido en desarrollo de las atribuciones contenidas en la Ley 28 de 1974, Decreto aquél por el cual el Gobierno dictó normas sobre sociedades de economía mixta, porque la Ley 33 de 1971 en el citado artículo 7º, estableció una disposición especial que, conforme al numeral lº del artículo 5º, de la Ley 57 de 1887, no resultó derogada por la general integrada por el Decreto - ley. Por lo demás (considera el demandante), el Decreto 133 del mismo año 1976 "por el cual se reestructura el sector agropecuario" tampoco derogó la considerada ley especial, aunque en el artículo 50 haya dispuesto simplemente que la Caja es una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Agricultura. La demanda se extiende en consideraciones sobre la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta, las razones administrativas y técnicas que tuvo en cuenta la reforma administrativa de 1968 para establecer esta tipología de entidades descentralizadas, la existencia de algunas de ellas que ciertamente no pueden ser objeto de fácil clasificación dentro de las categorías adoptadas por esa reforma importante de nuestra legislación porque resultan atípicas la inclusión del artículo 79 de la Ley 33 de 1971, y la conveniencia de mantener la Caja como sociedad de economía mixta, ajena al tratamiento de las empresas industriales y comerciales del Estado.

La impugnación:

Por su parte, la Caja de Crédito Agrario argumenta también extensamente, sobre la naturaleza de las entidades descentralizadas y la importancia de que aquel organismo sea regulado por las disposiciones que gobiernan las empresas industriales y comerciales del Estado, y contradice la pretensión del actor de aplicar como válido el principio que contiene el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, en los siguientes términos: "La simple lectura de las normas del Decreto - ley 130 de 1976, nos lleva a la irremediable deducción consistente en que, esta norma, es una nueva expresión legislativa sobre las sociedades de economía mixta; que regula íntegramente lo relativo a las sociedades de economía mixta y que, finalmente, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. En estas circunstancias, consideramos que la excepción que el artículo 7º de la Ley 33 de 1971 creó, quedó derogada por esta nueva expresión del legislador extraordinario, derogatoria que incluso se menciona expresamente en el texto del Decreto, al indicar que deroga las normas que le sean contrarias". Considera que, en cambio, son aplicables al caso los artículos lº, 2º y 3º de la Ley 153 de 1887, sobre prevalencia de la ley posterior y regulación de toda la materia por la ley nueva (fls. 60 y 61).

El concepto Fiscal: El señor Fiscal Primero de la Corporación solicita que el asunto se resuelva aceptando las pretensiones de la demanda.

Después de examinar, como lo hacen actor e impugnador, la naturaleza de las entidades descentralizadas, concluye dando la razón al demandante en cuanto éste afirma que el artículo 7º

de la Ley 33 de 1971 es norma especial que no fue derogada por el Decreto - ley 130 de 1976, y concluye: "Planteadas as! las cosas mal puede entenderse, como lopretende la apoderada de la demandada, que el Decreto 130 de 1976 haya derogado a la Ley 33 de 1971 y que el Decreto 301 de 1982, que acogió el Acuerdo 119 de 1980 de la Junta Directiva de la Caja, simplemente repitió el precepto del año 1976, pues ante la prelación de la ley 33 sólo es dable concluir que la citada entidad es una sociedad de economía mixta sometida al régimen propio de dichas sociedades independientemente del porcentaje de capital social estatal, precepto que obviamente no puede ser modificado por un Decreto de la jerarquía del que acogió el Acuerdo de la Junta Directiva recientemente citado" (fl. 74). Consideraciones del Consejo de Estado: No comparte esta Corporación los criterios jurídicos del actor y del Ministerio Público; por el contrario, encuentra que le asiste razón a la parte demandada. Si bien es cierto que la Ley 33 de 1971, de manera expresa excluyó a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero del régimen aplicable a las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado es dueño del 90% o más del capital social, para darles el tratamiento jurídico propio de las empresas industriales y comerciales del Estado, no lo es menos que el Decreto - ley 130 de 1976 reguló de manera general, en cuanto se refiere a la naturaleza jurídica, el régimen aplicable a las mismas, la tutela gubernamental, la suscripción

de acciones, la expropiación de acciones privadas, la transformación de las sociedades en empresas, etc., lo relacionado con las sociedades de economía mixta, sin perjuicio de que las normas también generales contenidas en los estatutos de 1968, a saber, los Decreto - ley 1050 y 3130, compatibles con las de la nueva regulación, resulten aplicables a esta clase de entidades descentralizadas. El Decreto 130 de 1976 no hizo alusión a disposiciones especiales, sino que, por el contrario, cobijó de manera general, se repite, a todas las sociedades de economía mixta. Posteriormente el Decreto - ley 133 del mismo año 1976 "por el cual se reestructura el sector agropecuario", destinó el Capítulo IV a regular aspectos relacionados con las sociedades de economía mixta, y es obvio deducir y entender, dentro de la más estricta interpretación de la ley, que si para entonces ya se había expedido el estatuto de dichas sociedades por vía general, con el objeto de precisar aspectos como los mencionados en párrafo anterior, el legislador extraordinario, al dictar la reglamentación posterior y enmarcarla dentro de un capítulo dedicado especialmente a esta clase de sociedades, tenía en mente la situación últimamente regulada y referida de manera precisa a aquella materia del capítulo orientado a la reestructuración de una especie singular entre las entidades descentralizadas. Corrobora lo anterior el artículo 50 de dicho Decreto - ley 133 de 1976 al disponer de manera expresa: "La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Agricultura". Para el Consejo de

Estado no hay duda sobre la voluntad legislativa de enmarcar la Caja Agraria dentro de los nuevos parámetros señalados en el Decreto 130 de 1976, lo cual significó una derogatoria de la excepción creada por la Ley 33 de 1971 en su artículo 7º. No otra cosa significa la expedición de aquel artículo 50, con posterioridad a la definición de las sociedades de economía mixta y a su tratamiento jurídico distinto, cuando distintas son las participaciones del Estado en las mismas. De lo contrario, sobraría la norma, puesto que ya en la legislación de 1968 se había dicho que la Caja es una sociedad de economía mixta definición repetida por la Ley 33 de 1971. La única finalidad de la inclusión en ésta del artículo 7º, fue sustraerla del régimen inicialmente previsto para ella en razón de la participación altísima de capital estatal. Pues bien, al repetir el artículo 50 del Decreto 133 de 1976 la definición de la naturaleza de la Caja, sin atribuirle situación excepcional frente al resto de las sociedades de economía mixta, reguladas de nuevo y adicionalmente en el Decreto 130 del mismo año y por ende con posterioridad a la Ley 33 de 1971, la cobijó con el régimen nuevo y la sometió a las prescripciones del citado Decreto 130 de 1976. Tan especial resulta el artículo 7º de la Ley 33 de 1971, como el artículo 59 del Decreto - ley 133 de 1976, pero como este es posterior, deroga tácitamente al anterior. En efecto, la Ley 33 de 1971, sustrajo a la Caja Agraria del régimen de las

empresas industriales y comerciales del Estado; el Decreto 133 expresamente la sometió al mismo, conforme fue éste descrito en el Decreto 130 de 1976. Como antes se anotó, podría pensarse, en gracia de discusión, que ante las solas disposiciones del Decreto 130 de 1976, continuara la vigencia del artículo 79 de la Ley 33 de 1976. Pero es contundente lo previsto por el artículo 50 del Decreto 133 de aquel año, que hace parte de un cuerpo de legislación destinados a reestructurar todo un sector administrativo y que, por consiguiente, debe ser entendido como una regulación armónica que cubrió, conforme a normas generales expedidas con el mismo fundamento (Ley 28 de 1974), los diferentes organismos que integran ese sector, en el caso presente, el agropecuario. Por último, aun cuando en este caso no existe conflicto de legislación, conviene anotar cómo el principio de la primacía de la ley especial sobre la ley general, no puede tomarse aisladamente, como lo hace el actor. Aquel sabio principio, hace parte de un enfoque más general, como lo dice admirablemente don Luis Claro Solar en sus "Explicaciones de Derecho Civil Chileno Comparado": "312. La derogación tácita de una ley por otra ley está fundada en la máxima posteriores prioribus derogant'; pero para que esta derogación exista es necesario que la nueva ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse, que estén en pugna con las de la ley anterior. Por consiguiente, la derogación no se presume, debe ser probada la incompatibilidad de la ley antigua con la nueva y que esta incompatibilidad sea de tal que sea imposible ejecutar la

segunda sin destruir la primera. "Si la incompatibilidad no es absoluta, ambas leyes deben ser combinadas y explicadas la una por la otra, según la regla del artículo 22 de nuestro Código: 'Posteriores leges ad priores pertinent, nisi contrarias sint'. "Conforme con estos principios, el artículo 53 dispone que: 'La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que nom pugna con las disposiciones de la nueva ley'. Si esta lucha entre las dos leyes no existe, ambas deben ser cumplidas porque ambas son una declaración de la voluntad soberana y sólo al legislador toca dejar sin efecto su voluntad anterior. "313. Una aplicación de este principio es la regla aceptada uniformemente por la jurisdicción de que una ley especial no es derogada por una ley general: 'Legi speciali per generalem non derogatur'. La ley especial continuará rigiendo la materia a que se aplica y la ley general sólo podrá aplicarse en aquello en que la primera guarda silencio" (Editorial Jurídica de Chile, Tomo Primero, 1978, pág. 167). Aceptando, como lo hace el Consejo de Estado, que los Decretosley 130 y 133 de 1976 derogaron lo dispuesto por el artículo 70 de .la Ley 33 de 1971, preciso es concluir, de conformidad con las prescripciones de aquellos estatutos, que a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, le son aplicables todos los principios y normas que resultan del artículo 3º del Decreto 130 de 1976, según el cual las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la

Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al 9017, del capital social, se sujetan a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado. Como quiera que los textos materia de la demanda, al clasificar el personal de la Caja Agraria lo hicieron teniendo en cuenta las disposiciones legales que se refieren a la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales en la empresa y no en las sociedades, dichos textos deben considerarse expedidos de conformidad con la ley. En consideración a los anteriores razonamientos, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Niéganse las pretensiones de la demanda. En firme esta sentencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintidós de abril de mil novecientos ochenta y ocho. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.