CE-SEC1-EXP1988-N48

INTRA/RUTAS Y HORARIOS.- No es que la ley exija estudio técnico para cada determinación del INTRA, sino que de todos los requisitos técnicos y formales que deben contener las decisiones sobre rutas y horarios, el estudio es uno de ellos, sea porque fuere aportado por la empresa interesada o sea porque fuere elaborado oficiosamente por el INTRA sin que sea impedimento para él mismo servirse de un solo estudio para varios objetivos y autorizaciones. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintidós de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 48. Autoridades

nacionales. Actor: Nuevo Rápido Quindío Ltda. La sociedad Nuevo Rápido Quindío Ltda., por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, ha formulado demanda ante esta Corporación a fin de que, con previa citación y audiencia del Agente del Ministerio Público y notificación de la admisión de la misma al Director General del Instituto Nacional del Transporte y al representante legal de la Sociedad Colombiana de Transportadores Ltda., SOCOLTRAN, se decrete la nulidad parcial de la Resolución número 1713 de 27 de septiembre de 1985 expedida por el Director General del INTRA, en sus artículos 1o.y 2o.en los cuales se otorgan determinadas rutas veredales en el Departamento del Quindío a la Sociedad Colombiana de Transportadores Ltda., SOCOLTRAN, y que en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se adjudiquen a Nuevo Rápido Quindío Ltda., las rutas y horarios allí relacionados.

Los hechos se sintetizan así: Primero. El 24 de febrero de 1983 mediante la Resolución número 315, el Director General del INTRA decidió, al desatar un recurso de apelación, revocar las Resoluciones números 141 y 141 bis de agosto 16 de 1983, por las cuales la Dirección Regional de ese Instituto en el Quindío había decidido reestructurar el servicio de transporte de pasajeros en algunas rutas veredales. Para tal efecto ordenó elaborar un estudio técnico.

Segundo. Obedeciendo dicha orden, la Dirección Regional del Quindío elaboró el estudio número 18 de 28 de noviembre de 1984. Tercero. La Dirección Regional del INTRA publicó el 23 de enero de 1985 las rutas y horarios disponibles habiéndose presentado a ofrecer el servicio, entre otras, Nuevo Rápido Quindío Ltda. y SOCOLTRAN Ltda. Cuarto. La Sociedad SOCOLTRAN Ltda., obtuvo del INTRA regional el 30 de mayo de 1984 a licencia de funcionamiento provisional que vencía el 30 de mayo de 1985. Después, el 18 de julio obtuvo su licencia definitiva por nueve años; es decir, que estuvo sin licencia en el interregno de la vigencia de las dos Resoluciones. En la licencia definitiva el INTRA regional se abstuvo de conferirle licencia para buses y hasta hoy no se ha producido por parte de esa entidad ningún acto administrativo que defina la clasificación y la licencia para ese tipo de vehículos. Quinto. Mediante la Resolución número 161 de abril 11 de 1985 el INTRA regional del Quindío adjudicó las rutas y los

horarios disponibles, no habiendo favorecido en ella a SOCOLTRAN Ltda., por no tener licencia para buses ni poseer estos vehículos. Esa empresa impugnó dicha Resolución por la vía gubernativa argumentando que el trámite había sido contrario a la ley por no haber evaluado las empresas proponentes y por no ser viable legalmente la reestructuración. Sexto. Antes de resolver el recurso, la Dirección General del INTRA ordenó a la Regional del Quindío elaborar el estudio que examinara cada una de las empresas participantes en el concurso, con ¡os criterios y elementos de juicio establecidos por el Decreto 2558 de 1984 para la adjudicación de las rutas. Séptimo. Los criterios de evaluación y los demás elementos quedaron consignados en el estudio R.Q. S-T 015 de 2 de agosto de 1985. Como resultado de estos análisis, Nuevo Rápido Quindío Ltda., aparece con un puntaje inmensamente superior al logrado por Socoltrán Ltda., habiendo recomendado la Subdirección operativo del INTRA confirmación de la resolución recurrida pero proponiendo como alternativa, sin respaldo en el estudio, la distribución de algunas rutas entre las dos empresas. Octavo. El Director General del INTRA acogió la propuesta de la Subdirección Operativa, concretada en memorando de 22 de agosto de 1985, sin que aparezca, estudio y sin que se desvirtúen las conclusiones del estudio 015 para justificar la adjudicación a Socoltrán de las rutas veredales en buses. Noveno. La Resolución número 1713 de 27 de septiembre de 1985 no le ha sido notificada Personalmente al demandante. Violación de normas y explicación de su concepto:

Corro normas violadas señala el actor el artículo 26 de la Constitución Nacional, el Decreto 1393 de 1970 y el Decreto 2558 de 1984 y al explicar el concepto de la violación expone en síntesis lo siguiente: La Resolución demandada, carece de estudios técnicos que la fundamenten según lo ordenado por los Decretos 1393 de 1970 y 2558 de 1984 pues "en este caso como en la expedición de licencias de funcionamiento y clasificaciones, la definición de tarifas, la determinación del número de vehículos que debe o puede tener una empresa de transporte y, en general, en todos y cada uno de los actos administrativos que dicta el INTRA en desarrollo de sus funciones, el legislador quiso que siempre existiera un estudio técnico que respaldara las decisiones de tal entidad", no dejando nada al arbitrio del funcionario. Menciona además otras disposiciones complementarias para reforzar sus argumentos y subraya que, en los artículos 67 a 83 del Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor se ordena la elaboración de estudios para determinar las rutas y horarios a adjudicar, los criterios que deben tenerse en cuenta para seleccionar la empresa de transporte a cuyo cargo quedará la prestación del servicio y las variables económicas, sociológicas, jurídicas y de infraestructura vial que deben considerarse en la confección de los estudios técnicos, Se detiene el demandante en amplios análisis sobre la reglamentación que de tales estudios hacen las normas invocadas y en las precisiones establecidas en ellas poniendo en comparación el estudio RQ. S-T 015 y deduciendo que la única técnica ajustada a la ley y fundamentada en el estudio es la confirmación de la Resolución

número 161 de 1985, expedida por la Regional del Quindío. Se refiere igualmente al memorando de la Subdirección Operativa del INTRA en el que se recomienda confirmar la dicha resolución aventurándose además, en forma ¡legal a plantear como alternativa la redistribución de las ocho rutas recurridas entre las dos empresas en proporción al puntaje obtenido por cada una de ellas. Este memorando, que no es un estudio, es el punto de referencia de la providencia demandada. Agrega que el puntaje inferior de SOCOLTRAN Ltda., el hecho de no tener buses ni licencia ni clasificación para este tipo de vehículo, así como las conclusiones del estudio número 15, circunstancias todas que apoyaban la confirmación de la Resolución 161 de 1985 de la Regional del Quindío, son razones suficientes para impugnar la Resolución de la Dirección General por contradecir el orden jurídico establecido. Al transgredir este procedimiento, dice el actor, se violenta el principio contenido en el artículo 26 de la Constitución Política. Establece finalmente el recurrente, una contradicción en el contexto de la Resolución atacada consistente en que la determinación del Director General al desatar el recurso no guarda relación con las conclusiones del estudio que él mismo ordenó arrogándose, además, una facultad discrecional que no tiene. La contestación de la demanda y la intervención de las partes interesadas: Al descorrer el traslado de la demanda, el apoderado del Instituto Nacional del Transporte en su breve libelo de respuesta, manifiesta que "la razón fundamental para que la Dirección General del INTRA expidiera la Resolución 1713 de 1985, está

en el hecho específico (sic) de no haberse tenido en cuenta por parte de la Regional del Quindío los factores de evaluación previstos en el Decreto 2558 de 1984 en sus artículos 10 y 11, para la adjudicación de horarios y rutas realizada por medio del acto administrativo número 161 de 1985". Se hizo también presente en el proceso como parte interesada la Sociedad Colombiana de Transportadores, SOCOLTRAN Ltda., la que, al responder las afirmaciones de la demanda, respalda el acto administrativo acusado manifestando que no existe violación de los requisitos legales para otorgar rutas y horarios ya que el INTRA, oficiosamente, según la facultad que le otorgaba el artículo 14 del Decreto 2558 de 1984 "realizó los estudios de oferta y demanda para declarar la disponibilidad de las rutas y horarios veredales en buses en el Departamento del Quindío y ejecutó todos los trámites administrativos, hasta atender y resolver en su actuación administrativa, las peticiones de las empresas solicitarnos, mediante la Resolución 161 de 11 de abril de 1985". Dice también, que los estudios técnicos que justifican la disponibilidad de las rutas y horarios veredales están contenidos en el estudio técnico 18 de noviembre 28 de 1984 elaborado por el¡, INTRA Regional del Quindío y que los estudios de evaluación exigidos por el artículo 10 del Decreto 1393 de 1970 y que corresponden de manera exclusiva al Instituto Nacional del Transporte que tiene como objeto que los técnicos tasen, valores o atribuyan un valor según los cuatro factores dados por el decreto, están consignados en el estudio 015 de 2 de agosto de 1985 de la

misma Regional. Asegura por otra parte, que el INTRA tiene poder discrecional para asignar rutas y horarios a las empresas sin apartarse del Decreto 2558 de 1984 ya que si bien dicho decreto regla el acto, hay una parte de poder discrecional como es la referente a determinar por el Director General del organismo a qué empresa o empresas le entrega las rutas y horarios, bien sea a la que tenga el mayor puntaje o repartir de manera proporcional entre las empresas solicitantes o negar el otorgamiento. Refuta lo dicho por el demandante en el sentido de que una empresa no puede recibir autorización para rutas y horarios si no tiene el tipo de vehículo autorizado citando una sentencia de esta Corporación en la que se determina que "la licencia es una condición previa a la prestación del servicio", pues no se justificaría adquirir un parque automotor con el riesgo de que no sea autorizado su uso. Propone finalmente la excepción de "carencia de fundamento legal en la acción incoada por el demandante" fundamentándola en que SOCOLTRAN ha tenido siempre licencia de funcionamiento en buses, en que el Director del INTRA tiene facultada discrecional para otorgar rutas y horarios, en que los estudios técnicos tenidos en cuenta para las decisiones tomadas son los únicos exigibles por el Decreto 2558 de 1984 y, finalmente, en que por jurisprudencia del Consejo de Estado y por carencia de normas legales que así lo determinen, ninguna empresa está obligada a poseer determinado tipo de vehículo antes de solicitar la licencia de funcionamiento en las clases de vehículo, rutas y horarios a que aspira.

Entre las pruebas solicitadas por el demandante, se practicó una inspección judicial en las oficinas del Instituto Nacional del Transporte, con el fin de establecer si existe un estudio distinto del RQ. S-T 015 de 2 de agosto de 1985 habiendo quedado constancia, a solicitud del apoderado de la empresa demandante, de que no existe en el Instituto otro estudio, memorando, documento o análisis que respalde la Resolución número 1713 de 1985. En el mismo orden de ideas, se practicó un experticio sobre los memorandos antes reseñados y sobre el estudio up supra dicho encontrándose, en los primeros, que la propuesta de la Subdirección operativo difiere de las conclusiones del estudio, y éste, a satisfacción con las exigencias técnicas y metodológicas que establece el artículo 10 del Decreto 2558 de 1984. Sobre el particular anotado en la parte final del párrafo anterior, basa su alegato de conclusión el apoderado judicial de SOCOLTRAN Ltda., concluyendo que las preguntas del demandante en el dictamen pericial sólo buscan distraer la atención pues los memorandos, que no son estudios técnicos, tienen la única finalidad de facilitar al Director General la toma de una decisión administrativa. En su alegato conclusivo, por su parte, el demandante refuerza su posición inicial en cuanto a la carencia de facultad discrecional del Director General “en el cuadro reglamentario del transporte", apuntalando su argumentación en la inspección judicial y en el dictamen pericial para colegir que "sólo son válidos los otorgamientos que la Resolución impugnada reiteró para Rápido Quindío Ltda.,

mientras que aquellos hechos a favor de SOCOLTRAN Ltda., son ¡legales". Enfatiza una vez más en lo que él llama contradicciones de la Resolución demandada. Hizo también presencia, con su alegato de conclusión, el apoderado del INTRA afirmando, entre otras cosas, que las causales de anulación están enunciadas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, así: Incompetencia, vicio de forma, desviación de poder, violación de la regla de derecho, y que después de analizar las pruebas allegadas a la presente controversia, se debe concluir que no aparecen demostradas las infracciones alegadas por el demandante.

El concepto Fiscal: En el momento procesal oportuno, el expediente fue remitido al Agente Fiscal a fin de que rindiera concepto de fondo sobre el asunto debatido. Inicialmente, el representante del Ministerio Público formuló algunas dudas sobre la fecha real a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de la acción, asunto al cual habrá de hacerse referencia en este proveído, concluyendo en su concepto jurídico que no se habla logrado desvirtuar en el proceso la presunción de legalidad que ampara la Resolución 1713 de 25 de septiembre de 1985, sugiriendo en consecuencia que no se atiendan las pretensiones de la demanda.

Para decidir, esta Sala considera: Se encaminarán en principio estas consideraciones a analizar si realmente fueron violadas las normas señaladas como tales, ya que será el resultado de ese análisis el que servirá de base para fallar en derecho teniendo en cuenta que la acción de restablecimiento conlleva ab initio la anulación del acto

demandado, si éste ha caído en infracción de las normas a las que ha debido estar sujeto. Son pues tres, en el casa sub iuris, las reglas jurídicas violadas, según el dicho del actor: El Estatuto Nacional del Transporte o Decreto 1393 de 1970; el Decreto número 2558 de 1984 y el artículo 26 de la Constitución Nacional. En primer lugar tenemos que el Decreto 1393 de 1970 en los artículos citados por el demandante, es decir, del 67 al 83, hace alusión a los estudios en los que se deben fundamentar las decisiones del Instituto Nacional del Transporte y a la supuesta discrecionalidad del Director del mismo para tomarlas, puesta en juicio crítico por el demandante, que son en esencia los dos elementos a los que éste sujeta la alegada invalidez del acto acusado. El artículo 70 establece que cuando dos o más empresas soliciten la distribución de rutas y horarios, el Instituto después de analizar las circunstancias y condiciones de! servicio, decidirá lo pertinente (subrayamos); lo que ya es un principio de concesión a la discrecionalidad. El inciso final del artículo 78 le señala al Director, como pauta para tomar la decisión, que tenga en cuenta el número de sanciones que se le hayan impuesto a las empresas por violación de las normas del estatuto dejando a su criterio la incidencia que pudiera tener en la toma de su decisión, asunto que fue posteriormente reglamentado en el Decreto 2558 de 1984. El mismo espíritu de discrecionalidad se deduce de la redacción del artículo 80 cuando autoriza a que se

inviten a las autoridades locales, los concejos municipales y demás entidades y organismos que puedan ser afectados con las medidas a tomar, a las audiencias en que se debatirán los problemas del transporte que se quieren solucionar y sus conclusiones y recomendaciones, podrán ser tenidas en cuenta al tomar la decisión correspondiente, remata el artículo 81. De lo anterior se colige que, de acuerdo con el texto de las normas señaladas, el criterio orientador definitivo y decisorio, será el del Instituto representado por su Director. El Decreto 2558 de 1984, hoy derogado por el Decreto 1183 de 1986 pero vigente al momento de dictarse la resolución acusada, que reglamentaba el otorgamiento de rutas y horarios por carretera de uso público del país, mediante permiso, establecía en el artículo 10 los factores, y su respectiva cuantificación, que se debían tener en la evaluación de las empresas que solicitaban al Instituto la autorización de rutas y horarios. El dicho Decreto 2558, habla de dos clases de estudios claramente determinados en sus artículos 79 y 16 por una parte y 14 por la otra, siendo los primeros los que debe aportar la empresa cuando haga una propuesta para servir rutas y horarios y siendo los segundos oficiosos, es decir, realizados por el INTRA cuando los crea útiles para la toma de decisiones en el mismo sentido. No es pues, como lo dice el demandante variando la verdad, que la ley exija estudio técnico para cada determinación del INTRA (fl. 40) sino que se infiere del contexto del decreto aludido que de todos los requisitos técnicos y formales que deben contener las decisiones sobre rutas y

horarios, el estudio es uno de ellos, sea porque fuere aportado por la empresa interesada o sea porque fuere elaborado oficiosamente por el INTRA sin que sea impedimento para el mismo servirse de un solo estudio para varios objetivos y autorizaciones, máxime si se tiene en cuenta que, dadas las especificaciones exigidas para dicho trabajo técnico, resultaría asaz costoso individualizarlo para cada caso, advirtiéndose que por aplicarlo para un caso, el estudio no caduca y su vigencia podría prolongarse dentro de unas determinadas circunstancias de tiempo, de lugar y de servicio. Y aún admitiendo en gracia de discusión que se exigiera el susodicho estudio para cada caso, consta en autos que para este caso particular, como lo aceptan sin disimulo los hechos sexto y séptimo de la demanda, la Dirección General del INTRA, antes de resolver el recurso de apelación subsidiaria, ordenó la elaboración de un estudio que es el mismo al que nos hemos venido refiriendo como el R.Q.S-T015 de 2 de agosto de 1985. Con los fundamentos dados por el estudio en mención, con sus criterios de evaluación y los datos técnicos en él proporcionados al director, aunque no lo manifieste enfáticamente, y asesorado por los funcionarios competentes que para tal efecto existen, como la Subdirección Operativa y la Oficina Jurídica, tomó las decisiones que eran de su incumbencia según las facultades que le otorga la ley e interpretando fielmente lo preceptuado en el parágrafo del artículo 9o. del Decreto 2558 que ordena que "si el Instituto encuentra disponibilidad de horarios, los adjudicará teniendo en cuenta lo preceptuado en este decreto". Y no dice, como tampoco lo dice

el artículo 10 en ningún otro de la disposición reglamentaria, que los servicios disponibles deben otorgársele con carácter de exclusividad a la empresa que resultara con el mayor puntaje. La discrecionalidad tácita que la norma otorga a las directivas del tránsito, fue correcta y equitativamente ejercida por el director del INTRA al otorgar, en proporción directa al puntaje obtenido, las rutas y horarios consignados en la Resolución 1713 de 27 de septiembre de 1985. No se podía pretender que con el prurito de aplicar una rigurosa justicia, se incurriera en el error de cometer una injusticia mayor. He ahí la prueba de la idoneidad del funcionario. Fue ese precisamente el error que le corrigió a su subordinado departamental del Quindío. En relación con la afirmación hecha por el demandante en el numeral 99 de los hechos, sin posterior referencia en la parte sustentante ni consecuente solicitud y en la cual fija su atención el señor Fiscal de la Corporación planteando una duda, lógica en apariencia, respecto de la fecha que se debería tener en cuenta como referencia para una posible caducidad de la acción, se debe aclarar que, constando en el expediente a folio 20, debidamente autenticada, la citación hecha al gerente del Nuevo Rápido Quindío Para que se notificara de la resolución en cuestión y estando fechada dicha citación el 7 de octubre de 1985, se deduce que la acción incoada el 30 de enero de 1986 no pudo haber caducado ya que entre las dos fechas corre un período menor de cuatro meses, término exigido por la norma

pertinente para dicha caducidad. Por otra parte, observando la constancia manifiesta en el folio 21 en la que el funcionario competente comunica que el citado se negó a notificarse de la resolución pero que está enterado sobre ella y tiene copia de la misma, y con fundamento en que ha presentado demanda impugnándola, se da por sentada dicha notificación por conducta concluyente. Desvirtuada como ha quedado, la hipótesis de una violación de las normas superiores analizadas, sería fútil entrar a examinar las consideraciones hechas por el demandante sobre los memorandos presentados por los funcionarios asesores del Director General del Instituto Nacional del Transporte toda vez que, como ya se dijo, está dentro del conducto regular y dentro de la mecánica propia de esta clase de decisiones, la intervención de dichos funcionarios. La pluralidad de criterios y de interpretaciones pueden ser válidos, seguramente en la dialéctica argumental de quien expone sus razones en la demanda no lo seria, contrario sensu, el tener que hacer obligada referencia a todos y cada uno en la motivación del fallo de quien juzga que, por ser ésta axiomática como en el caso presente, descarta la necesidad de pronunciarse, en innecesaria dilación sobre esas proposiciones ad latere. Se cierran pues estas consideraciones diciendo, una vez más, que con la Resolución número 1713 de l985 no se infringió norma superior alguna y que, interpretando las demás exigencias del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tampoco fue ella expedida por funcionario incompetente, ni en forma irregular, ni falsamente motivada y que no hubo desviación de funciones al

ser proferida y, finalmente, que al estar conforme a derecho, no procede contra ella la declaración de nulidad. Al establecer el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo que la acción de restablecimiento del derecho podrá ser intentada por "toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica", se tiene, en el caso examinado, que además de no haberse demostrado en el proceso la lesión y el perjuicio causado por el acto impugnado y al no ser procedente contra él la declaratoria de nulidad como ya se definió en el antecedente párrafo, no prosperará, como resulta lógico, la acción incoada. En mérito de las consideraciones anteriores el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Deniéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 18 de noviembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.