CE-SEC1-EXP1988-N531

SESIONES EXTRAORDINARIAS DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS

(CONGRESO, ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES, CONCEJOS MUNICIPALES). - Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al Decreto 1442 de 1979, artículo 29. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., once de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Expediente número 531. Actor: Sixto Francisco Cerquera Rivera. Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 6 de noviembre de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad del Decreto departamental número 770 de diciembre 2 de 1985 y de las Ordenanzas números 24, 26, 27, 28, 31 y 35 de 1985 expedidas por la Asamblea Departamental del Huila en desarrollo de aquél. La sentencia recurrida denegó las pretensiones del actor por encontrar que frente a las normas invocadas como infringidas por los actos acusados, estos se avienen en todo a aquéllas, no encontrándose la violación aludida por el demandante. Finalmente, el fallo recurrido contiene un aparte de una providencia de la Sala Electoral, en la cual se dice: "La Sala Electoral comparte ampliamente las consideraciones tenidas en cuenta por el a quo para decretar la medida previsoria de suspensión del acto acusado, habida circunstancia de que el texto constitucional ameritado al efecto, contiene una limitante absoluta como es la de que las Asambleas Departamentales que en

sesiones extraordinarias tiene que ocuparse exclusivamente de los asuntos que los Gobernadores sometan a su consideración (art. 185, ordinal 2o). Es natural comprender que tales Corporaciones en el ejercicio ordinario de sus actividades pueden ejercer por medio de ordenanzas cualesquiera de las atribuciones asignadas en el texto del artículo 187 de la Carta, pero necesariamente en el ámbito extraordinario de sesiones, su marco de acción está supeditado a la iniciativa gubernamental en cuanto al asunto que al efecto se someta. "Cualquier otra interpretación en tema tan claro implica un desconcertante error y si ésta ha de servir como fundamento del acto que se enjuicia, el desbordamiento institucional resulta manifiesto... 11 (auto de 17 de febrero de 1986, expediente 002).

La sustentación del recurso: El actor, en su recurso de apelación expone lo siguiente: "El Decreto 1442 de 1979 que reglamenta las sesiones (sic) de las Asambleas Departamentales y a su vez reglamenta el artículo 85 de la Constitución Nacional, es una norma 'imperativa'. Ordena que 'fuera de los casos planteados en el decreto de convocatoria, no podrán someterse otros a las asambleas departamentales en sesiones departamentales (sic) en sesiones extraordinarias ' ".

Más adelante agrega: "Se ha dicho por los tratadistas del derecho público que se debe cuidar celosamente el contexto general de las normas. La verdad es que en la sentencia, vuelvo y repito con todo respeto, no veo la dirección, el camino que indique claramente qué hay que seguir haciendo; el fallo sobre lo planteado no dice por qué

no se acogieron mis peticiones, o por qué si los gobernadores pueden incluir más cosas en sesiones extraordinarias, fuera de las enumeradas en decreto de convocatoria, las razones son lo importante en este caso porque lo contrario estaríamos frente al derecho frío, sin argumentos. Yo creo que entonces le corresponde al máximo tribunal de lo contencioso administrativo definir mediante jurisprudencia, el camino a seguir en estos casos". El concepto Fiscal. - En esta instancia, sin que las partes hubieren intervenido el señor Fiscal Primero de la Corporación produjo su concepto de fondo en los siguientes términos: "De la comparación de las anteriores normas citadas ' teniendo como normas generales la Constitución en su artículo 185 y como norma especial el Decreto 1442 de 19 de junio de 1979 en su artículo 2º y, además, con los hechos demostrados, aparece primero una clara contradicción entre el artículo 4º del Decreto 770 de diciembre 2 de 1985, que autoriza la presentación de nuevos proyectos de Ordenanzas a consideración de la honorable Asamblea Departamental, a lo largo del término de las sesiones extraordinarias, con el artículo 2º del Decreto 1441 (sic) de 19 de junio de 1979, que expresa claramente sin lugar a confusión alguna al decir que: 'En las sesiones extraordinarias las Asambleas se ocuparán exclusivamente en los asuntos que los Gobernadores sometan a su consideración en el Decreto de convocatoria'. Contradicción ésta en que se basó el Gobierno Departamental para incluir en el estudio de las sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental del Huila, asuntos o proyectos que no se habían mencionado en el Decreto de convocatoria.

"Así, pues, el resultado de esta contradicción entre el artículo 2º del Decreto 1442 de 1979, que desarrolla el artículo 185 de la Constitución, con el artículo 49 del Decreto 770 de diciembre 2 de 1985 acusado, es una contradicción que no es meramente formal, sino de fondo porque toca el contenido de la norma, entendiendo como recuerda oportunamente el actor, que la diferencia entre las sesiones ordinarias y extraordinarias, se funda precisamente en la característica de poderse en las sesiones ordinarias tocar los proyectos, asuntos o planes que van surgiendo y por el contrario estar, las sesiones extraordinarias sujetas exclusivamente a los asuntos indicados previamente en el Decreto de convocatoria. De esta manera se ve claramente como la violación que argumenta el actor, fluye de una sencilla comparación".

Consideraciones de la Sala: Quizás una de las atribuciones del Gobierno nacional o departamental que más importancia ha tenido en las necesarias relaciones con los cuerpos de representación popular - Congreso, Asamblea - a través de los tiempos, ha sido esta del Presidente o Gobernador, de convocarlos a sesiones extraordinarias fuera de sus respectivos períodos ordinarios.

En ejercicio de esta facultad constitucional el Presidente de la República y los Gobernadores, impulsan la labor del Congreso o Asambleas en un orden de actividad, supeditados a las materias y proyectos que estimen conveniente presentar a su consideración, en procura de la buena marcha de la administración pública que se ve en la necesidad de contar con el aporte también extraordinario de tales corporaciones por un tiempo determinado. Respecto al Congreso y Asambleas, la Constitución ha establecido de manera similar esta atribución para el Presidente, Gobernadores, dentro de su órbita

respectiva, en los siguientes términos: Artículo 68: "También se reunirá el Congreso por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale, en sesiones extraordinarias. En este caso no podrá ocuparse sino en los negocios que el Gobierno someta a su consideración" (art. 2º, Acto legislativo número 1 de 1938). El artículo 118 ibídem, le confiere al Presidente de la República la atribución especial en relación con el Congreso, de convocarlo a sesiones extraordinarias (numeral 2º). Artículo 185. "Las Asambleas se reunirán ordinariamente cada año en la capital del Departamento, por un término de dos meses. Los Gobernadores podrán convocarlos a sesiones extraordinarias para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que ellos les sometan" (El subrayado es de la Sala). En cuanto a los Concejos también existe la norma. El artículo 80 del actual Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) prevé las reuniones extras del Cabildo, así: "También se reunirán extraordinariamente los Concejos por convocatoria del Alcalde respectivo. En estos casos se ocuparán exclusivamente de los asuntos que someta a su consideración la autoridad que los convoque" (Se subraya). De la atenta lectura de estos preceptos de la Carta se puede deducir con toda claridad las siguientes consecuencias no susceptibles de erradas interpretaciones como la que se desprende de la demanda que se estudia: a) El Congreso y las Asambleas no pueden ocuparse sino en relación con los proyectos que se les someta al estudio por el Gobierno, siendo descartable toda iniciativa parlamentaria o de los diputados; precisamente porque de conformidad a

las normas transcritas tendrán que ocuparse exclusivamente de los asuntos que el Gobierno proponga o presente. De manera excluyente el Gobierno maneja los temas y las materias de las sesiones extraordinarias hasta el punto de transgredir dichas normas la aprobación de una ley u ordenanza que no sea de su procedencia a diferencia de lo que ocurre en las ordinarias en las cuales la ley o la Ordenanza, en términos generales, pueden provenir del Gobierno, de las Cámaras o de las Asambleas, indistintamente, según el caso. b) Es preciso afirmar, que al decir la norma que el Congreso, o en el caso sub examine, la Asamblea, no puede ocuparse de asuntos distintos a los que el Gobierno presente a su consideración, impone una limitación constitucional en cuanto hace a la iniciativa del respectivo proyecto o asunto; pero en ningún caso está indicando que sea indispensable determinar en el decreto de convocatoria las materias o proyectos sobre los cuales deberá ocuparse la Corporación durante las sesiones extraordinarias. Puede precisar y agotar todo el temario en el decreto de convocación, o puede, perfectamente, como lo hizo en el decreto demandado, hacer una relación de los principales y expresar en su articulado que además se estudiarán los proyectos que durante dicho período extraordinario presente, o también en el curso de las sesiones someter nuevos proyectos ya sea prorrogando o no el término según la urgencia o necesidad del Gobierno. Es entendido que las posibilidades de iniciativa del Gobernador sólo se agotan cuando terminan las respectivas sesiones. Interpretar lo contrario conduciría al quebrantamiento de la norma supralegal que está por encima de la contenida en el decreto reglamentario citado como objeto de violación o quebranto en la demanda,

concretamente el artículo 2º del Decreto 1442 de 19 de junio de 1979, el cual fue dictado por el Ministro delegatario en ejercicio de las facultades que le fueron concedidas por el Decreto 1243 de 1979, entre las cuales estaba la potestad reglamentaria del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional. c) El artículo 2º del Decreto 1442 supracitado, dice: "En las sesiones extraordinarias las Asambleas Departamentales se ocuparán exclusivamente de los asuntos que los Gobernadores sometan a su consideración en el Decreto de convocatoria. "En consecuencia los diputados no podrán someter a la consideración de la Asamblea ningún proyecto de ordenanza o de acto administrativo durante tales sesiones, ni considerar proyectos pendientes o en tránsito que el Gobernador no haya incluido en el Decreto de convocatoria". Observando en su conjunto este contexto, se puede ver que su finalidad no fue otra que la de hacer énfasis en la limitación de iniciativa impuesta en el artículo 185 de la Carta a los diputados, pero no podía rebasar el alcance mismo de esta preceptiva de superior jerarquía limitando, a su vez, la facultad del Gobernador de proponer y adelantar "exclusivamente" durante el período de sesiones extraordinarias las iniciativas legislativas u ordenanzales que considere oportuno hacer a partir de la convocatoria respectiva, so pena de incurrir en el quebrantamiento de la norma superior de la Constitución que prima sobre dicho decreto reglamentario, como se dijo anteriormente. En este sentido, la Sala deja de aplicarlo en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el

artículo 215 de la Constitución Nacional. Apartándose, pues, del concepto del distinguido colaborador Fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase en todas sus partes la sentencia de 6 de noviembre de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad del Decreto departamental número 770 de 2 de diciembre de 1985, y de las Ordenanzas números 24, 26, 27, 28, 31 y 35 de 1985, expedidas por la Asamblea Departamental del Huila. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once de marzo de mil novecientos ochenta y ocho. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez, No asistió. Víctor M. Villaquirán, Secretario.