CE-SEC1-EXP1988-N555

EXPLOTACION DE CANTERAS. - Régimen legal. Las canteras son cosas accesorias al suelo que se rigen por los principios que informan la accesión, estando por ende pautada su exploración, explotación, procesamiento y aprovechamiento por disposiciones especiales y diferentes de aquellas que gobiernan la exploración y explotación de los yacimientos mineros y que obedecen a régimen distinto al previsto para la minería. SE REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los artículos 2º y 3º del Acuerdo número 5 de 26 de enero de 1984, expedido por la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR), decretada por providencia de 12 de febrero de 1988. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., doce de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 555. Actor: Carlos Gustavo Arrieta P.

La Sala de Decisión de la Sección Primera de la Corporación entra a resolver de plano el recurso ordinario de súplica interpuesto doblemente y en su oportunidad legal en el proceso en referencia contra el auto de 12 de febrero del año en curso, que admitió la demanda, pero sólo en cuanto éste decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Antecedentes: En acción pública y en su propio nombre presenta el actor demanda de nulidad, con solicitud de suspensión provisional, contra los artículos 2o. y 3o.

del Acuerdo número 5 de 26 de enero de 1984, expedido por la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR). Por providencia de 12 de febrero del corriente año (fls. 23 a 25), el Consejero conductor del proceso admitió la demanda y decretó la suspensión provisoria de los efectos del acto atacado, por reputar que prima sacie éste viola de modo ostensible disposiciones superiores. El proveído materia del recurso, con base en la solicitud de suspensión provisional, hace en doble columna el cotejo comparativo entre los artículos 2º y 3º del Acuerdo 5 de 1984 acusado y los literales e) y m) del artículo 3º de la Ley primera de 1984, para rematar explicando: "En este punto concluye el actor que 'de la simple lectura de las normas transcritas se vé, de manera ostensible y manifiesta la contradicción entre las dos disposiciones', o sea, entre los actos demandados con las funciones del Ministerio de Minas y Energía. Y, en verdad, mientras las primeras afirman que la exploración, explotación y procesamiento de canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras, estarán sujetas a las disposiciones del Acuerdo número 5 de 1984 y Acuerdo 13 de 1980, los ordinales e) y m) del artículo 3º de la Ley 1ª de 1984 disponen cómo la exploración, explotación y procesamiento de canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras, estarán sujetas a las disposiciones del Acuerdo 5 de 1984 y Acuerdo 13 de

1980, los ordinales e) y m) del artículo 3º de la Ley 1ª de 1984 disponen cómo la exploración, explotación y procesamiento 'de los recursos naturales no renovables', que son las canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras (nombradas en los actos acusados), son funciones del Ministerio de Minas y Energía, al cual le corresponde, según la misma Ley 1ª, 'dictar los reglamentos, y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias', en relación con tales actividades".

Las súplicas: Dos son los recursos de súplica interpuestos: El propuesto por el ciudadano Germán Cavelier a través de apoderado, quien pide tenérsele como parte impugnadora de la demanda; y el intentado, también por conducto de mandatario judicial, por el Director Ejecutivo de la CAR, en su calidad de representante legal, como parte demandada.

En síntesis, la parte impugnadora formula su recurso de súplica con base en lo siguiente: 1. La Ley 3ª de 1961, que creó la CAR, le otorgó funciones como aquellas que trata el Acuerdo 5 de 1984, en los literales g) y m) del artículo 4º, para intervenir en la "exploración y explotación de los recursos mineros"; 2. Posteriormente, en aplicación de tales facultades, la CAR expidió el Acuerdo número 13 de 1980, sobre todo lo atinente al control de la industria extractiva, la exploración, explotación, procesamente (sic) de canteras, gravilleras, chircales, ladrilleras, Acuerdo que se encuentra vigente aún cuando

fue demandado en acción de nulidad ante el Consejo de Estado, Corporación esta que, conforme a su sentencia de 7 de octubre de 1982, no accedió a las peticiones de la demanda; el suplicante transcribe apartes de tal fallo; 3. La propia Ley 1ª de 1984 que reestructuró al Ministerio de Minas y Energía, determina en su artículo 3 - 11 que paralelamente a tal Cartera Ministerial existen otros organismos oficiales encargados de regular aspectos atinentes a la "exploración, explotación, industrialización y comercialización de los recursos mineros", en orden al mantenimiento del balance ecológico y un adecuado control y preservación del medio ambiente, y 4. Que todas las anteriores consideraciones "tienen un mayor refuerzo jurídico" en los artículos 33 y 17 de los Decretos 1275 de 1970 y 1477 de 1986, respectivamente. Por todo esto concluye pidiendo la revocatoria de la medida cautelar, toda vez que "no se aprecia a prima facie la manifiesta violación" de que trata el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Por su parte la apoderada de la CAR pide revocar el auto suplicado con base en las facultades genéricas que el Decreto 2811 de 1974 señala para "velar por la conservación de los suelos para prevenir y controlar la erosión, degradación, salinización o revenimiento", lo mismo que en lo que prevén los artículos 181 y 305 ibídem y las Leyes 3ª de 1961 y 62 de 1983. A su turno la actora pide mantener la suspensión provisional atacada en

súplica y reitera grosso modo sus planteamientos hechos en la demanda.

Consideraciones: El auto confutado asimila o, mejor aún, identifica los "recursos naturales no renovables" de que habla la Ley 19 de 1984, con las canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras a que se refiere el Acuerdo acusado.

Sobre el particular la Sala de Decisión encuentra que el punto materia del debate ha sido estudiado in extenso y aclarado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en el siguiente concepto que acoge y transcribe a continuación. "1. La consulta tiene por objeto definir si las canteras pertenecen a la Nación o al dueño del suelo. Esta definición permite determinar el régimen jurídico aplicable a su explotación. "2. El artículo 202 de la Constitución prescribe que pertenecen a la Nación: "Artículo 202. Pertenecen a la República de Colombia: "1º Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886. "2º Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización. "3º Las minas de oro ' de plata, de platino y de piedras preciosas, que existen en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de

ellas". "Este precepto que con limitaciones unificó en el Estado el dominio minero, es la fuente constitucional de la legislación minera que ha regido en el país desde 1886. De él se infiere que pertenecen a la Nación los bienes, en ellos incluidos las minas, que eran de propiedad de la Unión Colombiana el 15 de abril de 1886; los que pertenecían a los antiguos Estados, sin perjuicio de derechos adquiridos. "3. Al adaptarse como legislación nacional el Código de Minas de Antioquia y el Código Fiscal de la Unión, que desde el 28 de octubre de 1973 reservó para la Nación la propiedad del subsuelo, el régimen jurídico del dominio minero, entendido en armonía con el artículo 202 de la Constitución, comprende minas de propiedad del Estado y de los particulares, a saber: "a) Pertenecen al Estado las minas de oro, plata, platino y piedras preciosas, en cualquier lugar que se encuentren, exceptuadas las adjudicadas a los particulares que no hayan revertido a la Nación; las situadas en tierras que eran baldías el 28 de octubre de 1873; las que, como patrimonio privado, pertenecían a la Unión Colombiana, el 15 de abril de 1886; las reservas hechas para ésta por leyes especiales y las de los Estados que, de conformidad con el artículo 202, ordinal 2º, de la Constitución pasaron a ser de la Nación; "b) Las minas de propiedad particular tienen las siguientes fuentes jurídicas: "1º La adjudicación, practicada desde la Colonia hasta que entró en

vigencia la Ley 20 de 1969, que subrogó en este aspecto el Código de Minas e hizo imposible la adjudicación de las minas de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas, que se regían por el mencionado estatuto, para hacer posible su explotación, como la de las demás minas, exclusivamente por el sistema de concesión, aporte o permiso (art. 8º Ley 20 de 1969). Pero las minas adjudicadas hasta que entró en vigencia la Ley 20 de 1969, a condición de que se hubieren explotado en la forma prescrita por los artículos 3º y 4º ibídem, son de propiedad particular. "2º Accesión, también aplicada desde la Colonia, según la cual el dueño del suelo lo es de las minas, salvo las que el Estado se hubiere reservado, según el Código Fiscal de 1373, reiterado por el que lo reemplazó (art. 4º, literal c), de la Ley 110 de 1912), si el fundo salió del patrimonio del Estado con anterioridad al 28 de octubre de 1873, el dueño del suelo lo era del subsuelo respecto de todas las minas, exceptuadas las de oro, plata, platino y piedras preciosas que pertenecen a la Nación, cualquiera que sea el predio en donde se encuentren salvo los derechos constituidos en favor de los descubridores y explotadores que no hayan revertido a la Nación (art. 202, ord. 3º, de la Constitución, 3º y 4º de la Ley 20 de 1969). "3º Guacas, sepulturas, o patios de indios, que el artículo 15 del Código de

Minas declara 'de propiedad de los individuos que los explotan', con derecho a hacer las explotaciones y establecer los trabajos necesarios, pero a condición de no 'perjudicar las obras públicas, las poblaciones, las aguas de que en ellas se hace uso y las habitaciones particulares'. "4º Mazamorreo, bareque o lavadero de pobres, garantizado por el parágrafo del artículo 1º de la Ley 13 de 1937, que permite a los mineros pobres apropiarse de los metales que encuentren en las minas de aluvión de metales preciosos situados en los lechos de las aguas de uso público. "5º La Legislación Colombiana no define el concepto de canteras. Pero el Código Civil, en los artículos 659, 755, 843 y 2447 distingue las minas de piedras y canteras sobre la base de considerar a estas como accesorios del suelo y pertenecientes, por lo mismo, al dueño del fundo. Por consiguiente, las canteras se rigen por el principio de la accesión. Pero, como se trata de una excepción al régimen minero prescrito por el Código Fiscal que, aunque prevaleciente conforme a lo prescrito por el artículo 5º, regla 2ª de la Ley 57 de 1887 por provenir del Código Civil, es ¿le restrictiva interpretación y, por esta causa, la cantera, entendida según el Diccionario de la Academia de la Lengua, como el 'sitio de donde se saca piedra, greda u otra sustancia análoga para obras varias', accede al suelo y pertenece al dueño del fundo; mas no

puede confundirse con los yacimientos de otras clases de piedras, como las preciosas,. reguladas por la Constitución y por la legislación minera especial. "4. En este orden de ideas, los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 51 de 1942 facultan a los municipios para conceder permisos para explotación de canteras, areneras y elaboración de materiales de construcción, mediante el procedimiento que al efecto prescriben, suspender o cerrar la explotación e imponer las multas que fueren pertinentes. El artículo 3º prescribe, que los propietarios 'serán responsables (ante los particulares o las entidades públicas, según el caso, de todos los perjuicios que pueden ocasionarse en cualquier tiempo por tales explotaciones y aún cuando habido permiso'. "5. Es obvio que si las canteras se encuentran en fundos de propiedad del Estado o de otra entidad de derecho público, le pertenecen como bienes fiscales y puede explotarlas conforme a lo prescrito por la ley. "6. El artículo 99 del Decreto - ley 2811 de 1974, Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección del Medio Ambiente, forma semejante al régimen legal de explotación de canteras y areneras privadas, en el artículo 99 prescribe que 'requiere permiso la extracción por particulares de materiales de arrastre de los cauces o lechos de las corrientes o depósitos de aguas, como piedra, arena y cascajo' y la 'de materiales de cauce, corrientes o depósitos de agua para obras públicas que ejecuten entidades oficiales'. Estos permisos, según el artículo 38, número 3, letra a) de la Ley 133 de 1976,

deben ser expedidos por el Instituto Colombiano de los Recursos Renovables y del Ambiente. "7. El artículo 1º de la Ley 20 de 1969 prescribe que 'todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros, entendidos como «situaciones jurídicas subjetivas y concretos debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos»'. "El artículo 3º ibídem concede a los propietarios de minas, cualquiera que sea el titulo con que las hayan adquirido, un plazo de gracia para iniciar su explotación y prescribe que a su vencimiento, sin que ello haya ocurrido, o por suspensión de la explotación de la mina por más de un año, el derecho se extingue. El artículo 8º de la Ley 20 de 1969 a la vez dispone que 'todas las minas que pertenezcan a la Nación inclusive las de piedras y metales preciosos de cualquier clase y ubicación, las de cobre y las de uranio y demás sustancias radioactivas, quedan sujetas al sistema de la concesión, del aporte o del permiso, conforme a las clasificaciones que adopte el Gobierno'. Pero los yacimientos de la reserva especial del Estado, agrega la disposición 'sólo podrán aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del respectivo capital'. "La Sala observa que las disposiciones indicadas de la Ley 20 de 1969, se refieren tanto a las minas del Estado como a las de propiedad particular, adquiridas con anterioridad a su vigencia; que la ley, en relación con las minas

de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas, cambió el sistema de adjudicación, hasta entonces regulado por el Código de Minas, por el de la concesión, aporte o permiso que se aplica para la explotación de todas las minas del Estado, incluidas las de reserva nacional, con la limitación ya señalada; que la Ley 20 de 1969 también tiene por objeto hacer que los propietarios particulares de minas las exploten económicamente o, en su defecto, que estas reviertan a la Nación, que, en consecuencia, esa ley, que no regula integramente la materia comprende algunas disposiciones sobre las minas del Estado y de propiedad particulares mas no sobre otros depósitos, que, como las canteras, la ley no define como minas sino como accesorios del suelo, cuya explotación rige, no por la Ley 20 de 1969, sino por la número 51 de 1942 y por el artículo 99 del Decreto ley 2811 de 1974. "Esto explica que el artículo 33 del Decreto reglamentario número 1275 de 1970, actualmente sustituido por el artículo 6º del Decreto reglamentario 2182 de 1972 disponga que 'los permisos o licencias para extraer piedra, arena 'y cascajo de los lechos de los ríos y aguas de uso público y de las playas, lo mismo que la explotación de canteras, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes y serán del conocimiento de las autoridades que en la actualidad tienen competencia para ello. Para los efectos de este artículo se entiende como cantera únicamente los depósitos de piedra común, arena y

cascajo destinados a la construcción. "El artículo 6º del Decreto 2181 de 1972 reglamenta el artículo 8º de la Ley 20 de 1969, para reiterar que las canteras, entendidas en el sentido restrictivo indicado, no son minas y que su explotación se rige por disposiciones legales especiales y diferentes de las que regulan la minería. "(Concepto de noviembre 24 de 1980, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo. Rad. 1459. Consultas del Gobierno. Formulada por el Ministro de Minas y Energía. Autorizada su publicación en enero de 1985)".

En consecuencia, las canteras, es decir, los sitios o lugares "de donde se saca piedra, greda u otra substancia análoga para obras varías", según la definición - acepción primera - que trae el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, Edit. Espasa - Calpe

S. A., Vol. II, Madrid, 1982, son cosas accesorias al suelo que se rigen por los principios que informan la accesión, estando por ende pautadas su exploración, explotación, procesamiento y aprovechamiento por disposiciones especiales y diferentes de aquellas que gobiernan la exploración y explotación de los yacimientos mineros y, en general, que obedecen a régimen distinto al previsto para la minería. De donde, por lo tanto, en contra de lo afirmado por la providencia materia de la súplica que se desata, de la sencilla comparación no surge prima facie o no resulta ni se percibe la ostensible o manifiesta

violación de normas superiores que exigen los mandatos legales para que pueda accederse a decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, razón que mueve a la Sala de Decisión a revocar el auto confutado en cuanto ordenó la medida cautelar provisoria. Por lo anotado, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en Sala de Decisión, Resuelve: 1º Revocar el ordinal segundo (2º) de la providencia de fecha 12 de febrero de 1988, materia de súplica, mediante la cual el consejero que conduce el proceso decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos segundo y tercero (2º y 3º) del Acuerdo número 5 de 1984, expedido por la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR). 2º Una vez ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al Despacho del Consejero director del proceso para que siga su trámite normal. 3º Por Secretaría remítase copia in integrum de este proveído tanto al Presidente de la Junta Directiva de la CAR, como al señor Ministro de Minas y Energía, lo mismo a la parte impugnadora. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión en su sesión de fecha doce de agosto de mil novecientos ochenta y ocho. Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.