CE-SEC1-EXP1988-N656

PRESUPUESTO MUNICIPAL. - En el presupuesto de gastos debe incluirse A LA LUZ DEL ARTICULO DEL DECRETO - LEY 1333 DE 1986, LA PARTIDA CONCERNIENTE A LA

INHUMACION DE CADAVERES DE PERSONAS POBRES DE SOLEMNIDAD.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección - Bogotá, D. E., quince de abril de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero Ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Proyectó: Doctor Hugo Cañizares Berbeo, Magistrado auxiliar.

Expediente número 656. Actor: Humberto Duarte FletcherDe plano decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el representante judicial de la parte demandada, contra el auto de 7 de mayo de 1987 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto por dicho proveído se decretó la suspensión Provisional, del acuerdo número 026 de diciembre 7 de 1986 expedido el Concejo Municipal de Floridablanca (Santander) sobre presupuesto de rentas y gastos para la vigencia de 1987. En efecto, el tribunal Administrativo de Santander, al admitir la demanda mediante el proveído recurrido, estudió la medida provisoria impetrada por el actor y en el ordinal 2º del auto decretó la suspensión provisional del Acuerdo demandado en consideración a que el acto impugnado había violado directa y ostensiblemente los artículos 268 y 269 del Decreto - ley 1333 de 1986. .

Dijo así el a quo: "b) Violación de los artículos 268 y 269 del Decreto - ley 1333 de 1986. Al

respecto la Sala examinó detenidamente todas y cada una de las 576 partidas apropiadas para los gastos de la vigencia presupuestal del año de 1987 del municipio de Floridablanca contenidas en el Acuerdo 026 de 7 de diciembre de 1986, sin encontrar que en dichas partidas haya sido incluida por el Concejo la necesaria para la inhumación de los cadáveres de las personas pobres de solemnidad tal y como lo preceptúa el artículo 268 del citado Decreto - Código de Régimen Municipal - y como el artículo 2691 ibídem, declara que dicho gasto es obligatorio para el municipio, la falta de una partida con destinación específica a dicha finalidad, constituye una clara violación de las normas citadas, que hace viable la suspensión provisional del acto demandado". El recurrente por su parte, invocando los artículos 181 y 213 del Código Contencioso Administrativo, sustenta la apelación en la siguiente forma: “ 1º Considera el Municipio de Floridablanca que las normas de los artículos 268 y 269 del Decreto 1333 de 1986 señalan una obligación que se encuentra cumplida en el acto demandado, como se aprecia en el artículo 220 del programa 3.1.1. del presupuesto general de ingresos y gastos contenido en, el Acuerdo 026 de 1986 de Floridablanca. Esta partida fue incluida para sufragar gastos varios e imprevistos en una cuantía de doscientos cincuenta mil pesos moneda corriente ($ 250.000.00), que a juicio de el Alcalde satisface sobradamente las previsiones que ordenan las normas que el actor señala

infringidas. "Como se aprecia, los artículos 49 y 153 del presupuesto contienen igualmente sumas de dinero para destinarse en las otras secciones de la Administración y a gastos varios e imprevistos pero por cifras inferiores en razón a que no se verán afectadas por los costos a que se refiere el parágrafo del artículo 268 del Decreto 1333 de 1986. "2. De otro lado, los mismos artículos 268 y 269 del Decreto 1333 de 1986, establece para los Concejos Municipales el deber de incluir en el presupuesto de gastos de cada vigencia, la partida necesaria para que los Municipios puedan asumir los costos que implique sepultar a sus habitantes pobres de solemnidad. Por tanto, de configurarse alguna omisión ésta tendría consecuencias exclusivamente en lo relacionado con el presupuesto de gastos, que para el caso presente se encuentra contenido en el artículo 2º del Acuerdo 026 de 1986 acto que no obstante lo anterior fue suspendido en su totalidad, aunque el honorable Tribunal no encontró argumentación válida frente al presupuesto de rentas, objeto del artículo 1º de la norma demandada". Más adelante, entre los fundamentos de derecho, expone el recurrente: "Las normas que se dicen violadas persiguen que el Municipio incluya el mecanismo presupuestal que en cada vigencia le permita atender los costos que implique sepultar a los pobres de solemnidad, pero no exigen que la partida necesaria reciba una denominación específica, es decir, que la Administración debe prever que exista respaldo pecuniario para afrontar los gastos que eventualmente se presenten por ese concepto. Como el procedimiento depende del razonamiento

subjetivo del Alcalde, es este funcionario quien señala la ubicación, denominación y cuantía de la partida que habrá de satisfacer la exigencia legal de tan humanitario contenido como es la de los ya referidos artículos 268 y 269. En este caso el Alcalde de Floridablanca incluyó en un artículo del Programa 3.1.1., Departamento de Obras Públicas, Gastos Generales, número 220, denominándola 'Gastos varios e imprevistos' por la suma de $ 250.000.00 que supera ampliamente la cantidad que usualmente se destinaría para este rubro en Obras Públicas. Es comprensible la ubicación que se le dio a la partida, si se agrega que en este Municipio, la Administración del Cementerio como de otros inmuebles de servicio comunitario, está encargada a la Sección de Obras Públicas". En otro aparte del fundamento de derecho argüido por el apelante, expresa: "Al conceder la suspensión provisional sobre la totalidad del Acuerdo, el honorable Tribunal excedió la prerrogativa constitucional del artículo 193, pues frente al artículo 1º del Acuerdo suspendido, esa Corporación no encontró tacha alguna hábil para fundamentar su decisión; tal vez si se hubiera tomado en cuenta la crítica referente a la extemporaneidad del Acuerdo hubiera podido llegar a tomar la decisión de suspenderlo totalmente pero como ya se vio la exigencia legal del artículo 268 del Código de Régimen Municipal sólo atañe al presupuesto de gastos, de donde se infiere finalmente que si hubiera sido procedente la medida de suspensión a prevención, ésta ha debido aplicarse exclusivamente sobre el artículo 2º del Acuerdo 026 de 1986".

Para resolver, la Sala hace las siguientes precisiones atinentes a la reiterada jurisprudencia sentada por la Corporación frente a la medida provisoria en acciones de simple nulidad, como la que está en estudio. Sobre ello se ha tenido en cuenta: a) Que el acto acusado viole o desconozca una norma positiva de superior jerarquía; b) Que el acto contra el cual se impetra la suspensión sea de contenido general y abstracto; c) Que la violación imputada al acto infractor sea ostensible, manifiesta y directa, es decir, se pueda apreciar inmediatamente, en un primer intento, sin emplear ejercicios complicados de argumentación, ni en hechos cuya comprobación haya de ser objeto del proceso mismo y cuya apreciación debe hacerse en el momento de dictar sentencia. Estas han sido las pautas tenidas en cuenta por la jurisdicción en el estudio de la medida cautelar consagrada en el capitulo correspondiente del Código Contencioso Administrativo, en tratándose de la acción de nulidad. Por esto, ante la apelación interpuesta por el señor apoderado del Municipio de Floridablanca (Santander) contra la providencia proferida por el Tribunal a quo, basado precisamente en las normas que rigen y orientan tal medida precautelar, como son los artículos 193 de la Carta y 152 del Código Contencioso Administrativo, la Sala encuentra que le asiste razón al representante judicial del municipio afectado por la medida de suspensión decretada, pues el solo argumento de haber revisado las partidas presupuestases contenidas en el Acuerdo demandado, no es suficiente para declarar la suspensión e incluir en ella, las de

rentas e ingresos que no guardan relación con la norma supuestamente violada. En efecto, la norma' invocada como violada por el acto acusado, el artículo 268 del Decreto - ley 1333 de 25 de abril de 1986 - Código de Régimen Municipal , cuyo texto literal es el siguiente: "Artículo 268. Los Concejos Municipales incluirán en los presupuestos de gastos de cada vigencia, la partida necesaria para la inhumación de cadáveres de personas pobres de solemnidad, a juicio del alcalde. "Parágrafo. En tal partida se incluirá el costo de las cajas mortuorias y de las cruces para la sepultura" (subrayas de la Sala para destacar). Como se acaba de destacar, la norma legal está dirigida hacia el presupuesto de gastos, específicamente, y no habla o determina contrapartida en el presupuesto de rentas e ingresos, aunque es apenas obvio que exista, del rubro de ingresos ordinarios; pero de todas maneras, no está dirigida sino en tal sentido. Así mismo, la ley consagró que tal partida fuera determinada a juicio del Alcalde, es decir, es dicho funcionario quien establece el rubro en donde debe incluirse y su cuantía' Esta norma legal (art. 269 del C. de R. M.) es una disposición que afecta o adiciona la normatividad que rige y orienta la preparación, presentación, trámite y manejo de los presupuestos municipales, los cuales deben seguir los lineamientos trazados en el orden nacional, de conformidad con lo consagrado en el Decreto - ley 294 de 1973, Orgánico del Presupuesto General de la Nación.

El artículo 8º del Decreto 294 de 1973, establece lo siguiente: "En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 6º, 187 ordinal 7, 197 y 199 de la Constitución Nacional, las entidades territoriales de la República deberán seguir, en la preparación, presentación, trámite y manejo de sus presupuestos, normas y principios análogos a los consignados en el presente estatuto, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno nacional". Pues bien, conforme a las normas y principios desarrollados o contenidos en dicho Estatuto Orgánico (Decreto - ley 294 de 1973), analógicamente a éste, el presupuesto municipal contiene, en concordancia con lo consagrado en la Ley 5ª de 1918 (art. 3º), dos partes, “ presupuesto de rentas y presupuesto de gastos, y deberá quedar equilibrado"; en éste último, debe incluirse a la luz del artículo 269 del Decreto 1333 de 1986, la partida de gastos concerniente a la inhumación de cadáveres de personas pobres de solemnidad. Así mismo, conforme al artículo 5º de la Ley 5º de 1918, el presupuesto de gastos se divide en 8 departamentos, uno de los cuales es el de obras públicas (3º), en cuyo rubro 220, expresa el representante del Municipio de Floridablanca, fue incluida la partida de $ 250.000.00 para gastos varios e imprevistos, que por estar los inmuebles municipales a cargo de tal Departamentos "Obras Públicas", el cementerio como bien inmueble está cobijado por tal partida. "Gastos e imprevistos", tal como lo define el Presupuesto Nacional, son

Derogaciones especiales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realización", dentro del cual, en sentir de la Sala, quedó adecuadamente cumplida la exigencia consagrada en la norma legal invocada como violada. Además, la misma ley de presupuesto establece que dichos gastos e imprevistos deben ser ejecutados mediante resolución motivada, suscrita por quien dirige el organismo, y previa aprobación y registro en la Oficina de Presupuesto. Así mismo, la medida precautelar que se está apelando, excedió los límites de su concesión, pues cobija la totalidad de una disposición como el Presupuesto General del Municipio de Floridablanca, incluyendo en tal suspensión, Programas, Capítulos y Artículos que nada tienen que ver o guardan relación con la norma en la cual se basó el Tribunal a quo. Dicho exceso hace pensar que durante la etapa probatoria, en donde el actor puede aportar documentos o pruebas que permitan establecer con certeza si hubo o no violación de los artículos 268 y 269 del Decreto 1333 de 1986. En este orden de ideas, el recurso tiende a prosperar y por lo mismo, se procederá a revocar el auto apelado en cuanto a la suspensión provisional se refiere. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resuelve: Revocar el ordinal segundo del auto de 7 de mayo de 1987, y en su lugar, negar la suspensión provisional solicitada. Ejecutoriada la presente providencia, vuelvan, las diligencias al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince de abril de mil novecientos ochenta y ocho. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez, Ausente con excusa. Víctor M. Villaquirán, Secretario.