CE-SEC1-EXP1988-N688

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y

MUNICIPAL. FACULTADES DEL ALCALDE MAYOR PARA ADOPCION DE ESTATUTOS INTERNOS DE LA EMPRESA DISTRITAL DE SERVICIOS PUBLICOS - EDIS. - Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., dieciocho de junio de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 688. Asuntos Departamentales. Actor:

Ricardo Aníbal Godoy Suárez. Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 26 de marzo de 1987, en la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda formulada por el doctor Ricardo Aníbal Godoy Suárez tendientes a obtener la nulidad del Decreto 1393 de diciembre 30 de 1971 dictado por el señor Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, así como del Acta número 22 de diciembre 3 del mismo año de la Junta Directiva de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, actos por medio de los cuales se adoptaron los Estatutos de la empresa en mención. En los hechos de la demanda dijo el actor que la Ley 72 de 1926 facultó al Concejo Municipal de Bogotá para delegar al alcalde las facultades necesarias para el buen servicio de la Administración en desarrollo de lo cual aquella entidad por medio del artículo 4º del Acuerdo 30 de 1958 prescribió que el Alcalde Mayor

dentro de sus facultades reglamentarias determinará por decretos los estatutos orgánicos de la Empresa Distrital de Aseo. Igualmente por el artículo 5º del Acuerdo 75 de 1960 se estableció que el alcalde mayor dentro de sus facultades reglamentarias "determinará por decretos las reformas que se estimen necesarias a los estatutos orgánicos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos". Que la Ley 153 de 1887 dice que la Constitución ,es ley reformatorio y derogatoria de la legislación preexistente y que mediante el Acto legislativo número 1º de 1968 se reformaron varios artículos de la Carta, y en el artículo 197 se determinaron las atribuciones de los Concejos, quedando a raíz de estas innovaciones constitucionales reformadas o derogadas todas las normas jurídicas anteriores a la reforma de 1968 que fueren contrarias a su letra o a su espíritu, entre las cuales es necesario señalar el artículo 7º de la Ley 72 de 1926 y los Acuerdos Distritales aquí mencionados. Que en uso de las facultades conferidas al Presidente de la República por la Ley 33 de 1968, se profirió el Decreto 3133 de 1968 que en su artículo 29 extendió al Concejo de Bogotá las facultades constitucionales de las Asambleas; el artículo 13 Precisó aún más las atribuciones del Concejo Distrital de Bogotá y en el artículo 74 estableció que "Las Juntas Directivas de las Empresas Descentralizadas del Distrito dictarán los Estatutos de las respectivas empresas y sus reformas, los cuales deberán ser aprobados por decreto del Alcalde Mayor de

Bogotá y elevados a escritura pública". Y dice el demandante, que con este precepto se violaron ostensiblemente los numerales 3 y 4 del artículo 197 de la Constitución Nacional que atribuyen en forma precisa la facultad de determinar la estructura de la Administración Municipal y "las funciones de las diferentes dependencias" a los Concejos Municipales y que los artículos 194 de la Carta, 184 de la Ley 4ª de 1913 y 16 del Decreto - ley 3133 de 1968 fijaron con toda nitidez las facultades del alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá. Y concluye el demandante aseverando que tres años después de haber entrado en vigencia el Acto legislativo número 1 de 1968, el señor Alcalde de Bogotá adoptó mediante el Decreto acusado los Estatutos Orgánicos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos "EDIS" con fundamento en una norma que había sido derogada por el propio Acto legislativo. En la demanda se indicaron las disposiciones violadas y se enunció el concepto de la violación. Como ya se dijo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las peticiones de la demanda, pues no advirtió las violaciones de los preceptos señalados por el demandante por parte del Decreto 1393 de 1971 y del Acta número 22 de la sesión de la Junta Directiva de las Empresas de Servicios Públicos EDIS, de diciembre 3 del mismo año, acusados. El actor ha apelado de esta decisión v en el Consejo de Estado tanto el Distrito Especial de Bogotá como la Empresa Distrital de Servicios presentaron sus alegatos escritos. Así mismo, el

señor agente del Ministerio Público al descorrer el traslado que se le hizo, expresa que como el recurso no fue debidamente sustentado de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo se deberá declarar desierto el mismo y ejecutoriada la sentencia del a quo. La Sala no comparte el parecer del señor Fiscal, pues es evidente, tal como se aprecia a folios 6 y 7 del cuaderno número 2, que el actor Ricardo Aníbal Godoy Suárez, mal que bien, sustentó el recurso de apelación que había interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Cundinamarca; y a pesar de que dice que posteriormente presentará un análisis más profundo sobre aspectos de la sentencia, al final de su escrito dice: "Dejo en estos términos sustentado el recurso de apelación, oportunamente interpuesto". En el mismo escrito pide el recurrente sea revocada la sentencia del Tribunal, argumentado que no cabe duda alguna en el sentido de que la facultad otorgada por el Concejo Distrital de Bogotá al Alcalde Mayor era para "determinar o reformar los estatutos orgánicos de la 'EDIS"', pero que no obstante haberse demostrado por parte de la demanda que los estatutos adoptados mediante los actos acusados son orgánicos, el fallador de la primera instancia concluyó diciendo que los estatutos acusados no eran orgánicos sino internos, desconociendo así el contenido verdadero de los estatutos adoptados por medio del Decreto demandado que están muy lejos de ser comparados o confundidos con los llamados orgánicos.

Se ha controvertido en el presente proceso la legalidad del Decreto 1393 de diciembre 30 de 1971 expedido por el señor Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, mediante el cual se adoptaron los Estatutos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos "E.DIS" contentos en el Acta número 22 de 3 de diciembre del mismo año, de su Junta Directiva, también objeto de impugnación, pues en sentir de la demanda fueron expedidos por funcionarios que carecían de competencia para ello, puesto que el Decreto se apoyó en normas derogadas por el Acto legislativo número 1 de 1968, que es reformatorio y derogatorio de la legislación preexistente, fuera de que los preceptos que lo desarrollan no otorgan en parte alguna facultad al alcalde para expedir los estatutos de los entes descentralizados, facultad que es privativa del Concejo. La Sala ha estudiado cuidadosamente el informativo con miras a la decisión del recurso de apelación interpuesto y ha encontrado que el Tribunal en su fallo hace un juicioso y extenso estudio del caso materia de la demanda, analizando pormenorizadamente y tratando a espacio todas y cada una de las situaciones planteadas en el libelo que le permitieron llegar a las conclusiones que consignó en su fallo. Y como la Sala comparte los serios conceptos allí expuestos, transcribe en lo pertinente la sentencia como parte motiva de esta providencia, puesto que no tendría sentido alguno expresar con otras palabras lo que allí se expresa con tanta claridad. En primer lugar, en relación con la facultad del Alcalde Distrital de Bogotá para

determinar los estatutos orgánicos de la Empresa de Servicios Públicos, expresa el Tribunal: "Se encuentra acreditado en el expediente que la Empresa Distrital de Servicios Públicos - EDIS - fue creada por el Concejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá mediante el Acuerdo número 30 de 1958 con el nombre de 'Empresa Distrital de Aseo' y que luego fue reorganizada por el mismo Concejo por el Acuerdo número 75 de 1960 que la denominó 'Empresa Distrital de Servicios Públicos'. Y en el artículo 49 del primer Acuerdo mencionado se dispuso lo siguiente: 'El Alcalde Mayor, dentro de sus facultades reglamentarias, determinará por decretos los estatutos orgánicos de la Empresa Distrital de Aseo, con sujeción a las normas del presente Acuerdo, y al proyecto que le someta la Junta Directiva que se establece en el artículo siguiente'. En el artículo 5º del Acuerdo 75 de 1960, se estableció: 'El Alcalde Mayor, dentro de sus facultades reglamentarias, determinará por decretos las reformas que se estimen necesarias a los estatutos orgánicos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, para acomodarlos a las disposiciones del presente Acuerdo, con sujeción al proyecto que le someta la Junta Directiva de la Empresa'. "...Sucedió sin embargo, que el Alcalde Mayor de la ciudad no hizo uso de las atribuciones conferidas por - el Concejo antes de la expedición del Acto legislativo número 1 de 1968, pues la adopción de los estatutos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos la hizo mediante el acto acusado, de fecha 30 de diciembre de 1971, por lo cual surgió la discusión en cuanto al punto de si el alcalde aún podía

ejercer esa atribución o si, por el contrario, en virtud de la reforma constitucional y de la nueva legislación surgida como desarrollo de la misma, había desaparecido esa facultad. " ... Las atribuciones señaladas en el artículo 197 de la Constitución Nacional a los Concejos Municipales también son aplicables al Concejo de Bogotá, pues si bien es cierto que el artículo 199 ibídem dispone que la ciudad de Bogotá será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen ordinario y dentro de las condiciona que fije la ley, ésta, reflejada en el Decreto número 3133 de 1968, preceptuó en su artículo 13 que el Cabildo Distrital tiene las atribuciones constitucionales y legales conferidas a los Concejos Municipales, además de las especiales que mencionó en esa misma norma, dentro de las cuales se consagran, entre otras, en su esencia, las mismas facultades conferidas en los citados numerales 3, 4 y 7 del artículo 197. Es que en materia de facultades del Concejo de Bogotá y también del Alcalde Mayor existe un régimen muy especial, por cuanto según el artículo 2º del Decreto 3133 de 1968, tienen las atribuciones administrativas conferidas en la Constitución y en la ley a las Asambleas y a los gobernadores, respectivamente, y las señaladas en la Constitución y la ley a los Concejos y Alcaldes Municipales, así como las propias indicadas en los artículos 13 y 17 del mismo Decreto". Y en segundo lugar, en cuanto a los cargos específicos formulados en la demanda, se expresa el Tribunal así en relación con ellos: Primer cargo, violación del numeral 3º del artículo 197 de la Carta:

"En el caso sub judice, no se advierte la violación del precepto, por cuanto al aprobar los estatutos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, el Alcalde Mayor no está determinando la estructura de la administración distrital, debido a que dicha empresa ya se encontraba creada y constituida conforme a los Acuerdos números 30 de 1958 y 75 de 1960 del Concejo de Bogotá, y, de otra parte, no se discute la variación de esa estructura con la expedición del acto acusado. "De otro lado, resulta incuestionable que tampoco se está desconociendo la indicada norma constitucional en la parte que señala como una de las atribuciones de los Concejos Municipales la de determinar 'las funciones de las diferentes dependencias', en consideración a que esas funciones generales a que se refiere la disposición, como ya se anotó, las consagró el Concejo Distrital en los Acuerdos de creación y de reorganización de la empresa, en forma tal que las mencionadas en los estatutos son unas funciones especiales detalladas, en desarrollo de aquellos Acuerdos". Segundo cargo. Violación del numeral 4º del artículo 197 de la Constitución. Dice el Tribunal: "El actor afirma que la facultad de crear los establecimientos públicos a cargo del Concejo comprende también la de su modificación o extinción y la elaboración de los estatutos orgánicos de esos entes descentralizados. "Este planteamiento resulta igualmente violado solo que, de una parte el actor no indica que con el acto acusado el Alcalde haya modificado en algún sentido las decisiones del Concejo Distrital contenidas en los Acuerdos de creación y

reorganización de la Empresa Distrital de Servicios Públicos y, de otra, que en realidad los estatutos adoptados por medio del Decreto impugnado no son los orgánicos, sino los propios o internos de la entidad, pues aquellos están comprendidos en los mencionados Acuerdos de creación y reorganización de la citada empresa - los números 30 de 1958 y 75 de 1960 - . "Ocurre que las entidades descentralizadas tienen varios estatutos, como así lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina al interpretar las normas constitucionales y legales que tocan ese punto. Recogiendo las distintas interpretaciones que sobre el tema se han dado, se pueden identificar las siguientes clases de estatutos: 'a) Estatutos básicos son aquellos que aparecen consagrados en normas generales aplicables a todas las entidades descentralizadas y que constituyen para el orden nacional, con los Decretos 1050 y 31310 de 1968, un desarrollo del artículo 76, numeral 10 de la Constitución Nacional, en cuanto señala como una de las atribuciones del Congreso la de 'expedir los estatutos básicos de las Corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía, de las empresas industriales y comerciales del Estado'. Y para los órdenes departamental y municipal serían las leyes que se expidan de conformidad con lo previsto en el numeral 6º del artículo 187 y numeral 4º del artículo 197 de la Constitución Nacional, pues aún no se han dictado. "b) Estatutos orgánicos son los comprendidos en el acto de creación de la entidad descentralizada y, por tanto, sólo pueden ser expedidos por el Congreso, la

Asamblea o el Concejo, según se trate de uno del orden nacional, departamental o municipal, respectivamente. Son las normas fundamentales que señalan las pautas generales para la organización y funcionamiento del ente. "c) Estatutos internos o propios de la respectiva entidad son aquellos que desarrollan los principios generales de organización y funcionamiento en normas especiales, precisas y detalladas. "d) Estatutos de personal que son aquellos previstos en el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 como comprensivos del régimen laboral de los servidores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, adoptados por las respectivas Juntas o Consejos Directivos, norma que fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 13 de diciembre de 1972. "La anterior descripción es importante en razón a que según sea la clase de estatutos distinta es la corporación o autoridad competente para expedirlos .Así los estatutos básicos los expide el Congreso; los estatutos orgánicos los expide el Congreso, la Asamblea o el Concejo, según correspondan a una entidad del orden nacional, departamental o municipal. Y tratándose de los propios o internos es preciso hacer igualmente la distinción según se trate de entidades descentralizadas nacionales, departamentales o municipales, pues en el primer caso, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, dichos estatutos, así como sus reformas, los adoptan las respectivas Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos o de los Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

"En el caso de las entidades descentralizadas del orden departamental y municipal, comprendido en este el Distrital, los estatutos internos o propios, en principio, los pueden expedir las respectivas Asambleas o Concejos, sin perjuicio de que estos organismos en el acto de constitución puedan señalar la forma y las autoridades encargadas de adoptarlos. En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en varias oportunidades". "De modo que mediante el acto acusado el Alcalde Distrital adoptó los estatutos internos o propios de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, mas no los orgánicos según las denominaciones que aparecen en los Acuerdos 30 de 1958 y 75 de 1960, o la de básicos en la que hace el Consejo de Estado en la sentencia parcialmente transcrita. Y para ello ejerció las atribuciones expresamente señaladas por el Concejo Municipal en el acto de constitución de la entidad y luego en el de reorganización de la misma, lo cual permite afirmar que no hubo violación del numeral 4º del artículo 194 de la Constitución Nacional". Tercer cargo. Violación del numeral 7º del artículo 197 de la Constitución. Expresa el Tribunal lo siguiente: "El demandante considera que la atribución que los Concejos tienen de señalar los estatutos orgánicos de las entidades descentralizadas, son delegables de conformidad con el precepto transcrito, solo que 'pro témpore' y no de modo indefinido. "Es cierto que si los Concejos pretenden autorizar al alcalde para que ejerza funciones de las que constitucional o legalmente les corresponde, es imperioso que señalen en el acto respectivo en forma precisa las materias y el tiempo dentro del

cual pueden ejercerlas. "Pero como en el caso de los estatutos propios o internos no se trata de unas funciones que por la Constitución o la ley les corresponda, por cuanto, como se anotó, esa atribución sí está implícita en el artículo 197, numeral 4º sólo que únicamente en cuanto a la expedición de los estatutos orgánicos con el acto de creación de la entidad descentralizada, no opera la exigencia establecida en la supuesta norma violada. "La facultad de expedir los estatutos internos o propios no es exclusiva del Concejo, pues la Constitución y la ley no le han impuesto a estas Corporaciones, como tampoco al Congreso y a las Asambleas, como una consecuencia de la atribución de crear las entidades descentralizadas, la de expedir las normas que regulan en detalle y minuciosamente todo lo concerniente a la organización y funcionamiento de la entidad creada. Esta es una atribución que bien pueden ejercer directamente o disponer, con base en lo previsto en el numeral 1º del artículo 197 de la Constitución Nacional de 'ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito, la forma y la autoridad que deba asumirla'. El concejo no delega en estas circunstancias una función que le corresponde, sino que dispone, después de haber ejercido la propia de crear la entidad y de expedir los estatutos orgánicos, lo conveniente para que se adopten en la mejor forma los estatutos internos o propios de la misma". Cuarto cargo. Violación del artículo 187, numeral 19 de la Carta. Al efecto dice el a quo: "La atribución señalada en el precepto indicado como vulnerado por el acto

impugnado se ejerce por las Asambleas y el Concejo de Bogotá, mediante la adopción de reglamentos generales relativos a la prestación de los servicios de los respectivos entes territoriales pero sin que ello implique la adopción de los estatutos internos o propios de las entidades descentralizadas encargadas de prestarlos. Una cosa es el reglamento de la prestación de los servicios a cargo del departamento o del distrito, que bien puede aparecer en los estatutos orgánicos de la respectiva entidad descentralizada o en ordenanzas o acuerdos separados, y otra bien distinta el reglamento interno de la entidad encargada de prestar el servicio". Quinto cargo. Violación de los numerales 3º y 4º del artículo 13 del Decreto 3133 de 1968. Lo desarrolla el Tribunal así: "El cargo consiste en la usurpación de funciones o de poder en cuanto el Alcalde desconoció dichos preceptos. "Como estos numerales reproducen en lo esencial las previsiones contenidas en los numerales 3º y 4º del artículo 197 de la Constitución Nacional, son igualmente válidos los planteamientos que se hicieron con anterioridad para desestimar los cargos formulados con respecto a esas normas". Sexto cargo. Violación del numeral 4º del artículo 16 del Decreto 3133 de 1968, lo resuelve el Tribunal así: "Es fácil percibir que los estatutos internos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos no contienen ningún plan de la administración en materia alguna. Son apenas unas normas enderezadas a facilitar el funcionamiento y organización de una empresa encargada de prestar servicios públicos, por lo cual desaparece cualquier posibilidad de infracción de la mencionada norma por el acto acusado".

Séptimo cargo. Violación del numeral 8º 'del artículo 184 de la Ley 4ª de 1913 y del numeral 10 del artículo 194 de la Carta. Expresa el Tribunal: "El actor considera la violación de estas normas como una consecuencia de la infracción de la norma mencionada en el punto anterior. Como la conclusión fue la de que no hubo tal vulneración el resultado obvio es el de que tampoco se presenta la infracción de estos preceptos por el acto impugnado". El Tribunal concluye su fallo consignando las siguientes razones adicionales como fundamento de la decisión negativa de las pretensiones de la demanda “1ª El argumento del demandante según el cual la Corte Suprema de Justicia al declarar inexequible el artículo 74 del Decreto 3133 de 1968 mediante sentencia de 1º de octubre de 1969, le quitó al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá una herramienta jurídica inconstitucional que tenía para aprobar los estatutos orgánicos de las empresas descentralizadas, es válido en cuanto dicho funcionario no puede ejercer directamente esas atribuciones, pero ello no descarta la posibilidad de que lo puede hacer en los casos en que el Concejo en forma expresa haya dispuesto que la ejerza. "De otro lado la Corte no declaró inexequibilidad de la norma por considerarse que el Alcalde no puede ejercer esa función, sino en razón a que el legislador no puede reemplazar al Concejo para asignar esa atribución. "2ª El planteamiento del demandante en el sentido de que hubo falsa motivación en razón a que el Alcalde al expedir el acto acusado invocó las

facultades conferidas en el Acuerdo número 30 de 1958, no es acertada, por cuanto la atribución conferida por el Concejo para expedir el reglamento internou orgánico con la denominación de esa Corporación - no había desaparecido con motivo de la reforma constitucional de 1968, así como tampoco ha desaparecido la de reformarlos, consagrada en el Acuerdo número 75 de 1960, pues si bien es cierto, aceptando que se otorgaron con base en lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 72 de 1926, y que en virtud del Acto legislativo número 1 de 1968, los Concejos sólo pueden delegar funciones precisas y pro témpore y no de modo indefinido como se estableció en dicha norma, la realidad es la de que los Concejos sí pueden asignar esas funciones a los alcaldes, como ya se dio, en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 1º del artículo 197 de la Constitución Nacional. "En consecuencia subsisten las atribuciones conferidas al Alcalde con anterioridad a la reforma de 1968 para adoptar y reformar los estatutos, conforme se deduce, además de la transcripción de la sentencia del Consejo de Estado que se hizo en párrafos anteriores". A las excelentes consideraciones anteriores nada tiene que agregar la Sala, pues las apreciaciones hechas por el Tribunal en los apartes de la sentencia que se dejan transcritos, se ajustan al espíritu de la legislación vigente en las materias que atañen al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, en cuanto hace a la adopción y reforma de los estatutos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos.

Y en razón de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera oído el concepto del señor agente del Ministerio Público y en desacuerdo con él y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de marzo de 1987. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 17 de junio de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.