CE-SEC1-EXP1988-N690

CONTRALORIA GENERAL - Funciones. DIRECCION GENERA DE

ADUANAS. CONTROL FISCAL.

Cuando las disposiciones legales sobre el funcionamiento de la Contraloría General de la República se refieren a la vigilancia en el orden fiscal y en entes estatales que como las Aduanas regulan actividades económicas del comercio exterior, dicha vigilancia debe entenderse no solamente en lo que concierne a las operaciones contables o aritméticas, sino también en lo relativo a los gastos y las bajas de mercancías para que los unos y las otras no resulten afectados de ilegalidad. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 690. Actor: Rafael Rodríguez Calle.

El ciudadano colombiano Rafael Rodríguez Calle solicita que se declare la nulidad del Capítulo VII, del 'Manual de Control Fiscal Específico número 65 para el ejercicio del control fiscal en la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público", adoptado por la Resolución orgánica de la Contraloría General de la República número 011943 de 20 de marzo de 1987. En los hechos de la demanda el actor transcribe el texto de la Resolución, en el capítulo demandado, comentando que no se explica por qué la Contraloría General de la República desacata de manera abierta la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que su labor se limita al control de la gestión fiscal y se autoimpone una nuevas funciones respecto a su intervención administrativa relativa al régimen de

almacenaje de las mercancías objeto del comercio internacional, duplicando las funciones hoy ejercidas por la Aduana en un procedimiento como es el de almacenamiento donde no existe liquidación de impuesto. Como normas violadas señala el actor el artículo 59 de la Constitución Nacional y los artículos 19, ordinales A y B, 45 y 54 del Decreto - ley 075 de 1976, y el artículo 24 del Decreto 2666 de 1984, con relación a los cuales expone ampliamente el concepto de la violación con variada cita jurisprudencial. Previa solicitud a la Contraloría General de la República para el envío de copia idónea del acto acusado, se admitid la demanda el 30 de octubre de

1987. En el mismo proveído se negó la suspensión provisional que de modo expreso y en escrito separado se había solicitarlo por el demandante.

Contra esta última determinación el actor interpuso el recurso de súplica, el cual fue decidido por medio de auto de 18 de marzo del año que avanza confirmando la negativa de la suspensión provisional. Dentro del término de fijación en lista el señor Contralor General de la República se constituyó como parte en el juicio por medio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de incapacidad por parte del demandante y la de falta fe capacidad jurídica de la demandada "ya que la Contraloría General de la República carece de personería jurídica para demandar y / o ser demandada". Y al surtirse los traslados para alegar tanto el demandante como el apoderado de la Contraloría General de la República hicieron uso de tal

derecho glosando el primero las excepciones que propone el segundo, y éste reiterándolas, pues en su sentir sólo a la entidad que tenga el interés compete el derecho a entablar la acción y el demandante está actuando a nombre propio, y en cuanto a la incapacidad jurídica. de la demandada, ".. por cuanto la Contraloría General de la República es una entidad carente de personería ". El señor Agente del Ministerio Público en su concepto de fondo dice. que a las autoridades aduaneras se les fijan precisas funciones en los artículos 1o. , 45 y 54 del Decreto 75 de 1976 que se resumen en recibir y revisar documentos correspondientes al recibo de naves y aeronaves; controlar el descargue, recibo almacenaje y entrega de mercancías de importación y exportación; recibir, custodiar y entregar mercancías de importación para nacionalizar y recibir, custodiar y entregar mercancías de exportación. A la Contraloría por su parte, agrega, le corresponde en relación con los bienes objeto de tráfico internacional, ejercer el control numérico de la liquidación de conformidad con las normas sobre la materia (art. 24 del Decreto 2666 de 26 de octubre de 1984), con el Propósito de adelantar la fiscalización en relación con el régimen de almacenamiento de mercancías dentro de las distintas modalidades en que se da el mismo (depósitos temporales, de aduanas, etc..). Y considera el señor Fiscal que las actividades de esas dos entidades no son excluyentes por cuanto mal podía la Contraloría ejercer un control efectivo sobre mercancías en tránsito si no se le permitiera adelantar varias de las acciones consagradas en el capítulo demandado. Expresa por último que, sin embargo, en el mismo se

contemplaron una serie de actividades que de ninguna manera tienen relación con la citada actividad, como son los trámites consagrados en los numerales 2.1, literales d y e; 2.2., literal b y 2.3, literales d y e que indudablemente constituyen actividades administrativas propiamente dichas.

Consideraciones de la Sala: Por medio de la Resolución número 011943 de 20 de marzo de 1987 la Contraloría General de la República adoptó el Manual de Control Fiscal Específico número 065 para la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Capítulo VII de dicho Manual que hace referencia al "Almacenamiento de Mercancías" ha sido demandado por el

señor Rafael Rodríguez Calle, pues en su sentir, es violatoria de los artículos 59 de la Constitución Nacional en concordancia con los artículos 1o. , ordinales A y B, 45 y 54 del Decreto - ley 075 de 1976 y el artículo 24 del Decreto 2666 de 1934. En cuanto a la primera norma explica que la Contraloría so pretexto de dictar un manual para ejercer el control fiscal, ha resuelto ejercer las funciones de las autoridades aduaneras en todo lo concerniente con el almacenamiento de mercancías. Que conforme a los artículos 1o. , 45 y 54 del Decreto - ley número 075 de 1976 todo lo relacionado con la recepción y revisión de documentos correspondientes al recibo de naves y aeronaves, control al descargue, recibo almacenaje y entrega de mercancías de importación y exportación; recibo, custodia y entrega de mercancías para nacionalizar y recibo, custodia y entrega de

mercancías de exportación, son funciones administrativas aduaneras; sin embargo la Contraloría en el manual acusado dispone cosas como verificar que la mercancía que entra en los depósitos sea la misma que se encuentra relacionada en la guía aérea o conocimiento de embarque, sobordo y planilla de carga en cuanto a embalaje y estado de la misma, no pudiéndose pretender que porque en algunos casos las mercancías den lugar al pago de impuestos de importación en una etapa del proceso aduanero que pueda darse o no y que es posterior al almacenamiento de la mercancía, que éste almacenamiento deba ser coadministrado por la Contraloría General de la República reemplazando en esto a la Dirección General de Aduanas. Dice el demandante así mismo que para controlar las mercancías objeto de comercio exterior, la Dirección de Aduanas cuenta con el Resguardo de la Aduana, con una Subdirección de Investigaciones y Control que cumple funciones de policía judicial, existiendo igualmente toda una Jurisdicción Penal Aduanera y en los Puertos la Policía Portuaria, argumentando que pretender controlar todos los actos de comercio exterior siendo solamente el de liquidación de impuestos el que implica gestión fiscal, equivale a desnaturalizar la esencia del control fiscal que ha definido la Carta; por ello, considera, que el Capítulo VII del Manual de Control Fiscal es una absurda duplicación y sustitución por parte de la Contraloría de las funciones que corresponden a las autoridades aduaneras. Y concluye el demandante citando una serie de sentencias de esta Corporación donde se han definido los alcances de la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República. Como atrás se dijo, el señor Contralor General de la República se

constituyó como parte en este proceso y por medio de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de "incapacidad" por parte del demandante, ya que por tratarse de una acción de restablecimiento del derecho, sólo a la entidad que tenga el interés compete el derecho a entablar la acción. Igualmente propuso la excepción de "incapacidad jurídica de la demandada", por cuanto la Contraloría General de la República "es una entidad carente de personería ". En relación con la primera excepción expresa la Sala, que basta leer la demanda propuesta por el señor Rafael Rodríguez Calle para apreciar que él no está proponiendo otra acción que la de nulidad en interés del predominio del orden jurídico y no otra y esa es una la acción que la ley otorga a toda persona. Y no está pidiendo el restablecimiento de Derecho alguno, ni tampoco puede hablarse de estar frente a un restablecimiento automático de un derecho para alguien ni se 'trata de precaver un perjuicio eventual o aún no causado, sino que está buscando el actor apenas una sentencia anulatoria que tiene el simple alcance de declarativo. Y en cuanto a la segunda excepción, basta recordarle al impugnador que conforme el inciso segundo del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo. "En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Jefe del Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador o Contralor (se subraya), según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho". Consecuencialmente, carecen cae

todo fundamento las excepciones propuestas por el impugnador. Y entrando al fondo del problema planteado se tiene lo siguiente: La Contraloría General de la República como antes se dijo, adoptó por metro de la Resolución número 011943 el Manual de Control Fiscal específico para la Dirección General de Aduanas, cuyo capítulo VII que trata del "Almacenamiento de Mercancías" acusado, al hablar dei ámbito de su aplicación dice que "el control fiscal en el almacenamiento, el manejo y custodia de las mercancías objeto de comercio exterior en los depósitos temporales, de aduanas, zonas francas y de provisiones de abordo para consumo y para llevar, lo ejercerá la Auditoría Fiscal ante la respectiva Administración de Aduanas, en cuanto a la entrada, existencia y salida de la mercancía señalando los siguientes procedimientos de control fiscal de las mismas: "Entradas “ a) Verifique que la mercancía que entra a los depósitos sea la misma que se encuentra relacionada en la guía aérea o conocimiento de embarque, sobordo y planilla de carga en cuanto a embalaje y estado de las mismas; "b) Constate que las mercancías con señales de avería, saqueo o deterioro sean recibidas con las observaciones del caso y se coloque en sitio aparte para su examen y comprobación inmediata; “c) Presencie el inventario de la mercancía correspondiente a los equipajes retenidos en puertos y aeropuerto y vise el acta respectiva; "d) Con base en los documentos que soportan la entrada de las demás mercancías verifique los registros en el libro radicador y vise los respectivos asientos;

"e) Verifique y vise la certificación de la entrada de las mercancías objeto de exportación. "Existencias “a) Practique por lo menos usa vez al mes pruebas selectivas de las mercancías en existencia; de esta diligencia levante un acta que debe ser firmada junto con el Almacenista responsable, si llegare a encontrar diferencia deje constancia en ella y exija explicación al responsable, comunique al Auditor para que se indague las causas y en el caso de un hecho ilícito , formule la denuncia penal correspondiente e informe al Administrador. De igual manera, dentro de la actuación establezca la permanencia de la mercancía con el fin de determinar la declaratoria de abandono dentro de los términos establecidos por la Legislación Aduanera, para cada caso; preparando y enviando al Auditor una relación detallada que contemple como mínimo los siguientes aspectos: 1. Localización de la bodega. 2. Localización de la mercancía en bodega. 3. Fecha de ingreso de la mercancía y número de guía. 4. Características de la mercancía.

5. Causas que dan lugar al abandono de acuerdo a la legislación; "b) Con base en la copia del informe anterior, verifique en la prueba selectiva siguiente, confrontando contra la copia de la relación que debe enviar el Almacenista al respectivo Administrador de la Aduana, el cumplimiento por parte de éste o la mora en la expedición del Acto Administrativo declarando el abandono y comunique tal situación al Auditor; “c) El revisor destacado presenciará el reempaque de la mercancía, de esta actuación levantará un acta que debe ser firmada por el responsable

del depósito, el funcionario fiscalizador y el declarante o su agente si intervinieron. "Salidas "a) Compruebe que la mercancía entregada sea la contemplada en cuanto a cantidad de embalaje en los documentos que autorizan el levante debidamente tramitados tanto administrativamente como fiscalmente; "b) Constate que el levante sea autorizado por funcionario administrativo competente; cuando éste sea autorizado por el Aforador éste debe ser visado por el funcionario fiscalizador asignado para intervenir en el reconocimiento y aforo; "c) Cuando se trate de exportación definitiva presencie el embarque de la mercancía y verifique que en la declaración se anote fecha de la exportación, cantidad, clase de la mercancía embarcada, medio de transporte su identificación y saldo pendiente de embarque; "d) Constate que los documentos que amparan la importación o exportación estén completos y debidamente legalizados; "e) En la salida de mercancía por declaración de abandono verifique la existencia de los siguientes documentos: "1. Resolución administrativa motivada, relacionando detalladamente la mercancía objeto de abandono y su destino. "2. Acta de inventario; "f) Verifique en la salida de mercancía por decomiso administrativo, que exista acto del administrador declarándolas de propiedad de la Nación; "g) De establecer la autenticidad y veracidad de la información vise el acta de entrega; "h) Verifique que en el libro radicador se haga el respectivo asiento". Se señala también en el capítulo acusado del Manual una serie de normas y procedimientos complementarios para legalizar la apertura de los libros auxiliares, exigir la constitución de pólizas de manejo, aclarando que si

en el recibo o entrega de la mercancía existiera diferencia saltante o sobrante, el revisor se abstendrá de revisar los respectivos comprobantes; que si el Administrador de la Aduana determina por medio de auto la destrucción de la mercancía, el funcionario fiscalizador deberá presenciar el acto firmando conjuntamente el acta y que el revisor que presencie la llegada de mercancía deberá exigir a la empresa transportadora una copia del sobordo efectuando con ella un cruce con la documentación y la mercancía en el momento de la entrada a las bodegas. El artículo 59 de la Constitución Nacional confía a la Contraloría General de la República "la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración". "La Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización". Y conforme el artículo 60 el Contralor lleva el libro de la deuda pública del Estado, prescribe los métodos de la contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondo o bienes nacionales; exige informes a los empleados públicos nacionales, departamentales o municipales, sobre su gestión fiscal; revisa y fenece las cuentas de los responsables del erario; provee los empleados de su dependencia y las demás funciones que señale la ley. Fijadas dentro del marco constitucional anterior las funciones del señor Contralor General de la República corresponde estudiar si dentro de la órbita de esas competencias pueden ubicarse las determinadas en el Manual de Control Fiscal Específico número 065 para la Dirección General de Aduanas, particularmente en lo relativo al almacenamiento de

mercancías en cuanto al manejo y custodia de las que son objeto del comercio exterior en los depósitos temporales y en cuanto a las entradas ', existencias y salidas de las mismas. Nuestra carta política como hemos visto, confía a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, atribución que ese ente estatal ejercita de modo autónomo e independiente, aunque para ciertos casos esté limitado por el numeral 3o. del artículo 102. Por manera que por mandato constitucional le corresponde la ejecución de las leyes sobre supervigilancia de los asuntos fiscales en forma tal, que si un estatuto de esa naturaleza para su debida aplicación requiere de cierta reglamentación para el cumplimiento del control fiscal como ocurre en el caso de autos en la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia oficial encargada especialmente de efectuar el control de las mercancías que entran y salen del país, esto es, que regula el comercio exterior para que los ingresos fiscales recaudados por concepto de gravámenes aduaneros constituyan parte fundamental de la economía nacional, es apenas lógico que la Contraloría en uso de esas facultades constitucionales como también de las que le otorga la Ley 20 de 1975, establezca una reglamentación específica para el ejercicio del control fiscal en el sector aduanero. Son conocidos los complicados procedimientos aduaneros agudizados en lo que hace al almacenamiento de mercancías con la operancia en la práctica de las figuras de depósito temporal y de aduana creados en el nuevo estatuto aduanero (arts. 54 y ss.) y las deficiencias en los métodos de

revisión de cuentas, de reconocimiento y aforo de mercancías que ciertamente no dan el grado de protección económico que es de desearse, determinantes en muchos casos de inexplicables demoras en el corte de las cuentas aduaneras. Los complicados y enrevesados métodos de declaración de mercancías, que dificultan en grado sumo el correcto aforo de las mismas y el manejo mismo de los derechos de importación con sus aumentos y recargos, que se traduce todo en deficientes cálculos contables perturbadores de la misma revisión de las cuentas, explican y justifican la necesidad de una minuciosa y específica intervención de la Contraloría General de la República para un serio ejercicio del control fiscal en tan vasto y complicado sector como es el aduanero. Es cierto que el artículo 24 del Decreto 2666 de 1984, norma señalada como violada por el actor, prescribe al hablar de la intervención de la Contraloría, que la actuación de ella, " ... dentro del proceso de despacho de las mercancías se limitará al control numérico de la liquidación, de conformidad con las normas sobre la materia". Pero debe recordarse que en la Ley 20 de 1975, "por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones", que sirvió de fundamento al Manual de Control Fiscal Específico 065 para la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se preceptúa lo siguiente en algunas de sus disposiciones: "Artículo 2o. El Contralor General de la República ejercerá sobre las

entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación, la vigilancia y el control fiscal que le garanticen al Estado su conservación y adecuado rendimiento. "Artículo 3o. La Contraloría General de la República aplicará sobre las dependencias incluidas en el Presupuesto Nacional, los sistemas de control fiscal que ha venido empleando dentro cae sus etapas integradas de 'control previo', 'control perceptivo' y 'control posterior'. "El control de estas dependencias administrativas será ejercido por los Auditores fiscales o por funcionarios designados por el Contralor, directamente sobre caja, inventarias, comprobantes, libros, máquinas de contabilidad y sistemas de computación electrónica que se estén utilizando". "Artículo 7o. La Auditoría verificará la intervención o examen de cuentas, sobre los respectivos libros de contabilidad, comprobantes y registros con el objeto de constatar la forma como se está cumpliendo la gestión fiscal, y expedirá el certificado o fenecimiento sobre la legalidad y autenticidad de las operaciones financieras y de los movimientos de almacén. "Artículo 30. Los métodos de contabilidad destinados a' registro de las operaciones derivadas de la gestión fiscal, las de reconocimientos de rentas e ingresos incorporados en el presupuesto y la de los gastos públicos autorizados, captarán el origen, formación, utilización y resultados del Tesoro Nacional, como parte integrante de la Hacienda Nacional y, además, conservarán para tal efecto, la separación con los destinados al registro de los bienes fiscales. "Artículo 59. El Contralor General de la República amonestará o llamará Ja atención de cualquier funcionario administrativo cuando por apreciación

directa o por informe de los Auditores Fiscales, considere que una erogación de fondos o la destinación de propiedades inmobiliarias o mobiliarios del Estado, o la adquisición o enajenación de bienes tangibles o intangibles sea excesiva, ilegal o superflua". Por manera que cuando las disposiciones legales sobre el funcionamiento de la Contraloría General de la República se refieren a la vigilancia en el orden fiscal y en entes estatales que como las Aduanas regulan actividades económicas del comercio exterior, dicha vigilancia debe entenderse no solamente en lo que concierne a las operaciones contables o aritméticas, sino también en lo relativo a los gastos y las bajas de mercancías para que los unos y las otras no resulten afectados de ilegalidad; es decir, que esa vigilancia sea enderezada a que no se quebrante la ley. Para la Sala, analizados pormenorizadamente los procedimientos señalados en el Capítulo VII del Manual de Control Fiscal Específico número 065 para la Dirección General de Aduanas, en cuanto hace al almacenamiento de mercancías, no aparece la pretendida inconstitucionalidad o ilegalidad allegadas por el demandante, pues ciertamente lo que pretendió la Contraloría con el Manual en mención, fue precisamente dar cabal cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 59 de la Constitución, indicando que para la vigilancia de' la gestión fiscal de la Dirección General de Aduanas, la Contraloría debía adoptar sistemas apropiados a su naturaleza, al género de actividades a ella encomendadas, adecuando tal vigilancia a las modalidades específicas de ese sector público, de acuerdo con su organización, finalidad y funcionamiento, para la

mayor eficacia de su control y sin pretender crearle dificultades en el desarrollo de sus actividades como en la práctica debe suceder, según los pasos indicados en ej. Manual. De manera que el acto acusado lejos de entorpecer o recortar o inmiscuirse en las atribuciones administrativas de la Dirección General de Aduanas, no hace más que señalar pautas para el mejor cumplimiento de la labor fiscalizadora que compete a la Contraloría, adaptándose a la índole del mecanismo aduanero. De ahí el acierto que tuvo la Sala de Decisión cuando - .l confirmar la providencia que negó la suspensión provisional en proveído de 18 de marzo del año en curso, dijo en uno de sus apartes: ". . como en el presente caso se trata de establecer una fiscalización en relación con el régimen de almacenamiento de mercancías y dentro de las distintas modalidades de que cuenta el Capítulo Vil del Manual de Control Fiscal demandado (depósitos temporales, de aduanas, etc.), nada obstaría que la Contraloría precisamente como pasos previos para ejercer un control efectivo numérico de las liquidaciones a que hubiere lugar en cada caso, contemple los procedimientos de verificación de entradas, existencias y salidas de mercancías, cual lo previene el susodicho Capítulo Vil, y todo ello en desarrollo de su función fiscal sobre la administración".

Y más adelante expresó: "Que la actividad de almacenamiento, manejo y custodia de mercancías sea típicamente administrativa (arts. 45 y 54 del Decreto 075 de 1976) como lo afirma el actor no es óbice tampoco para que pudiera existir coetáneamente y por un ente distinto e independiente una intervención de

vigilancia fiscal, la de la Contraloría General de la República en virtud del artículo 59 de la Carta". De todo lo dicho anteriormente se desprende en sentir de la Sala, que no existe la inconstitucionalidad e ilegalidad alegadas, porque las normas acusadas no hicieron otra cosa que determinar las funciones de la Contraloría General de la República en relación con la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ' de conformidad con el ordenamiento constitucional y legal vigente. Y en razón de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, de acuerdo en parte con el concepto del señor Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1o. Se declaran no probadas las excepciones propuestas por la parte impugnadora. 2º. Niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 7 de diciembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.