CE-SEC1-EXP1988-N696

CORPORACIONES PUBLICAS.- COMISIONES

PERMANENTES. COMISIONES ACCIDENTALES.

Corresponde a las Corporaciones públicas -y entre ellas al Concejo Municipal - la integración de las comisiones permanentes, sin que sea factible la delegación de tal acto en cabeza del Presidente del Concejo. Respecto de las comisiones accidentales o internas, su designación y conformación, si así lo establecen los reglamentos, puede dejarse al prudente criterio del Presidente del Concejo. DECLARASE LA NULIDAD del literal d) del artículo 36 del Acuerdo número 45 de fecha 29 de noviembre de 1973 del Concejo Municipal de Manizales, en cuanto incluye entre las funciones del Presidente, la de nombrar las Comisiones Permanentes. El ordinal d) del artículo 36 quedará así: "Nombrar las Comisiones Accidentales". Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., diecinueve de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Expediente número 696. Actor: Antonio Botero Escobar. Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el actor contra el fallo de 29 de mayo de 1987 proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, en virtud del cual no accedió a decretar la nulidad del artículo 36 del Acuerdo número 45 de 29 de noviembre de 1973 del Concejo de Manizales, contentivo del reglamento de dicha corporación municipal.

I. La demanda: En ejercicio de la acción pública del artículo 84 del Código

Contencioso Administrativo, el ciudadano Antonio Botero Escobar, demandó la nulidad del artículo 36 del reglamento del Concejo Municipal de Manizales por medio del cual se le dio al Presidente de esa corporación la facultad de nombrar las comisiones permanentes y accidentales que le corresponde elegir. El demandante expone para sustentar la nulidad solicitada, entre otros, los siguientes argumentos: Que las comisiones permanentes cumplen funciones preparatorias y deliberativas fundamentales de todas las corporaciones públicas, citando como ejemplo el de la Comisión de Presupuesto que juega papel preponderante en el estudio del cálculo de rentas y gastos del Municipio. Que los Concejos son corporaciones públicas de elección popular cuyo carácter democrático impone no solamente su composición y estructura sino la forma de expresión de sus actos. Que cuando se trate de elegir un número plural de personas, la Constitución exige que tal acto se cumpla por el sistema de cuociente electoral de conformidad a los artículos 172 y 83 de la Carta. Que las normas sobre quórum y mayorías decisorias rigen tanto para el Congreso como para las Asambleas y Concejos Municipales. Que la constitución de la comisiones es un acto del Concejo y en ningún caso puede ser acto del Presidente del Concejo, siendo su elección por el sistema de cuociente electoral, respetando el derecho de las minorías. Como normas violadas señala la demanda los artículos 72, 83, 172 y 196 de la Constitución Nacional.

II. La sentencia del Tribunal de instancia: El Tribunal para denegar la pretensión de la demanda,

formula las siguientes consideraciones:

Que el artículo 72 de la Constitución Nacional es claro en su contenido y alcance en cuanto se refiere a las comisiones de cada Cámara, siendo imposible extender su texto a otras corporaciones diferentes, anotando además que el actor no expresa conforme al artículo 137 del Código Contencioso Administrativo el concepto de la violación de tal precepto. Que, respecto al artículo 83 de la Carta, consideró que el actor tampoco adujo en su demanda el concepto de la violación de norma superior al acto acusado, para lo cual hace el siguiente análisis: "Y para la Sala no encarna enjuiciamiento jurídico del acto administrativo cuestionado en relación con la norma superior citada, lo que el suplicante expone en el libelo: " ' ... Cuando se trata de elegir un número plural de personas, la Constitución Nacional extrema la garantía del debate democrático y exige, en todo caso, que la elección se cumpla por el sistema del cuociente y respetando (sic) la participación de las minorías en los cuerpos elegidos (art. 172 y 83 de la Carta)'. "Ello es una verdad de texto, pero no un concepto de violación, con lo que se quiere significar que lo precisado por el nulidiscente, en el párrafo reproducido, en manera alguna permite advertir o considerar que ese precepto constitucional ha sido vulnerado por el acuerdo acusado. Empero, si por amplísima interpretación, el presupuesto en comento fuese, por lo expresado, susceptible de admisión procesal, tampoco el mandato superior padecería quebranto alguno, porque en él se norma un condicionamiento, cual es la mitad más uno de los

votos de los asistentes, para las decisiones que tomen en las Cámaras y Comisiones, las normas sobre quórum y mayorías decisorias rigen para los Concejos, pero, se enfatiza con relación a las decisiones que éstas tomen, hipótesis bien diferente a la modalidad o sistema como ellas surjan o se formen que es, en el fondo, lo que el accionante discute, al cuestionar la facultad del Presidente del Cabildo para nombrarlas. Al texto en comento no se le puede deducir un contingente efectuar de causas o eventos que expresamente no consagra, esto es, el mandato regula, como ya se ha dicho, la manera o modo de tomar las decisiones por los cuerpos que menciona que no ' ... elegir un número plural de personas…’” Por último, cabe aludir 7,1 comentario del a quo acerca del cargo, de haberse quebrantado el artículo 172 de la Constitución Nacional. Dice el Tribunal en esta parte, que el caso sub júdice no puede encajarse por desconocimiento del sistema electoral por cuanto no existe acto de elección en el nombramiento de las comisiones de que habla el artículo 26 del Acuerdo demandado. Afirma, además, que para que tal transgresión se presentara, sería necesario que dicho acuerdo hubiera consagrado la forma eleccionaria "es decir - agrega -, por votos, para establecer entonces, en una determinada situación, si se respetó ese sistema consagrado por la norma, pero, como ya se ha dicho, no obedeciendo la formación de las comisiones a ese tipo específico de elección, mal puede hablarse del quebranto jurídico de la norma fundamental que sí consagra ese específico sistema".

III. Consideraciones de la Sala: No obstante que el a quo encontró deficiente la demanda en sus fundamentos de derecho, al igual que lo hace el fallo de instancia, la Sala entra a resolver la cuestión de fondo, pues tratándose en el caso presente del ejercicio de una acción que la ley otorga a todo ciudadano, no se puede pretender que ese ciudadano obre con observancia de todo el tecnicismo jurídico que la ley sí exige cuando se trata del ejercicio de otro tipo de acciones para las cuales, por lo mismo, se requiere la intervención de un profesional del derecho en representación del demandante. Además en el caso que ocupa la atención de la Sala, en el contexto general del libelo se indican por el actor las disposiciones de rango superior consideradas como violadas por el acto acusado y se expresa en un lenguaje llano sencillo, el concepto de la violación, en forma tal, que permite hacer las confrontaciones normativas para llegar a una decisión de la controversia.

El caso en estudio se concreta a definir si el artículo 36 del Reglamento Interno del Concejo de Manizales (Acuerdo número 45 de 1973) violó o no la Constitución o la ley, en cuanto en el literal d) estableció como una de las funciones del Presidente de la corporación edilicia la de "nombrar las comisiones permanentes o accidentales". La demanda expresa como normas transgredidas por el acto acusado los artículos 72, 83, 172 y 196 de la Constitución Nacional para lo cual hace una elaborada disquisición en orden a demostrar que el quebrantamiento consiste fundamentalmente en el desconocimiento del sistema del cuociente electoral que se dice aplicable en. todas las corporaciones públicas cuando se

eligen dos o más individuos para integrar las comisiones permanentes o accidentales que les corresponde nombrar en el desarrollo de sus atribuciones constitucionales. Se arguye que la designación de los integrantes de las comisiones no la puede hacer el Presidente del Concejo por ser ello una función específica e indelegable del Concejo como corporación que debe cumplir las directrices democráticas de la Carta, como lo ordena en las disposiciones que invoca. No es la primera vez que el Consejo de Estado tiene la oportunidad de pronunciarse sobre este importante asunto relacionado con la aplicación del cuociente electoral en las elecciones que han de llevarse a cabo en los Concejos Municipales. En sentencia de 14 de junio de 1984, la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia del doctor Jorge Valencia Arango, en un asunto similar, en el cual al revocar la decisión del Tribunal de primera instancia, decretó la nulidad de la elección de las comisiones permanentes del Cabildo Municipal de Bucaramanga elegidos con desconocimiento del sistema del cuociente, por medio de una proporción aprobada por mayoría. que delegaba en su Presidente la integración de tales comisiones. Este fallo aparece publicado en los Anales del Consejo de Estado, Primer Semestre de 1984, números 481-482, páginas 817 a 842. En el proceso que ocupa ahora la atención de la Sala se presenta similar aunque no idéntica situación, esto es, que, ciertamente, el Concejo Municipal de Bucaramanga en el evento de la sentencia en comento, mediante proposición aprobada por la mayoría absoluta delegó en el Presidente del Cabildo la elección de algunas comisiones permanentes entre ellas, la

principal, la de Presupuesto y Hacienda. En el sub lite, en cambio, en el literal d) del artículo 36 del acuerdo demandado, establece la norma general consistente en la facultad del Presidente de "nombrar las comisiones permanentes y accidentales". Difieren, pues, en que aquí se le dio esa facultad en el propio reglamento edilicio, mientras que en el caso que se trae a colación, se le otorgó solamente para designar las comisiones, en la ocasión particular en que el cabildo sesionaba y en virtud de la proposición de la mayoría. Por manera que este antecedente sirve sobre todo para significar que no andaba mal encaminada la demanda al indicar que el Acuerdo o reglamento del Concejo de Manizales en la parte acusada, sí pudo quebrantar el sentido y alcance del artículo 172 de la Constitución Nacional en cuanto que al conferirle al Presidente del Concejo la facultad de nombrar las comisiones permanentes que le correspondía elegir para la marcha de sus importantes actividades administrativas, estaba cercenando la propia del Concejo, como Corporación, que no podían ceder o delegar en la forma general como lo hizo, sin faltar a la imperativa aplicación constitucional y legal del sistema del cuociente electoral, en orden a elegir tales comisiones integradas por más de dos miembros cada una. Para la Sala son suficientes las siguientes consideraciones en orden a estimar fundados los cargos de la demanda, a saber: a) Bajo ningún pretexto se puede aceptar la fórmula o medio de delegación de funciones empleado por el reglamento del Concejo de Manizales al darle al Presidente de la Corporación una función que le corresponde exclusivamente a

éste y que cuando se trata de elegir dos o más personas no puede hacerse sino por el sistema del cuociente electoral como claramente lo establece el artículo 172 de la Constitución Nacional, de aplicación extensiva a todas las corporaciones de elección popular, Congreso, Asambleas y Concejos. Es claro el tenor del artículo 172 sin que pueda incurriese en erradas interpretaciones como la del Tribunal en el fallo que se revisa, según el cual el sistema del cuociente allí establecido no sirve para los actos del Concejo. Dice su texto: "A fin de asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema del cuociente electoral. "El cuociente será el número que resulte de dividir el total de votos válidos por el de puestos por proveer. "Si se tratare de la elección de sólo dos individuos, el cuociente será la cifra que resulte de dividir el total de votos válidos por el número de puestos por proveer más uno. "La adjudicación de puestos a cada lista se hará en proporción a las veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicarán a los residuos en orden descendente". Esta norma invariablemente se ha venido aplicando en todas las corporaciones de elección popular sin distingos, entra otras cosas porque el constituyente quiso sin lugar a dudas proporcionar una fórmula tendiente a conseguir la mejor representación proporcional de los partidos en los cuerpos de elección popular "o en una corporación pública", como lo es el Concejo Municipal, célula vital en el engranaje de la organización

democrática de la República. No se entendería la exclusión del sistema del cuociente electoral para los Concejos en las elecciones de sus comisiones permanentes, y al mismo tiempo, en la escala de jerarquía, fuere aplicable tan sólo en los actos de igual naturaleza de las Asambleas y el Congreso Nacional, cuando es lo cierto que la Constitución no consagra esa excepción. Más bien impone el sistema para todas las corporaciones públicas como se ha expresado; b) No se puede perder de vista tampoco que el artículo 79 de la Ley 11 de 1986 o estatuto básico de la administración municipal, dispone de manera perentoria que en las elecciones "a que se refiere la presente ley se aplicará el sistema del cuociente electoral, conforme al artículo 172 de la Constitución Política". Es así como, ni aún aceptando la tesis del Tribunal, podría dársele validez para el caso, en tanto la ley básica de la organización municipal remite expresamente al artículo 172 de la Constitución Nacional en el evento de elecciones que se efectúen en los Concejos y en los que sea necesario cumplir su preceptiva; c) Y no está por demás que de modo ilustrativo se haga referencia también al artículo 67 de la Ley 11 de 1986 que dice: "Los Concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para, segundo y tercer debates a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido dei proyecto. Si dichas Comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones ad hoc que la Presidencia nombre para el efecto. "Todo Concejal deberá hacer parte de una Comisión y en

ningún caso podrá pertenecer a más de dos Comisiones Permanentes". Esta norma la repite el artículo 109 del Decreto 1333 de 1987; d) Pero ni siquiera frente al propio reglamento municipal cabe poner en duda lo que se viene sosteniendo, si se tiene en cuenta que en su artículo 148 repite el texto del artículo 172 de la Constitución Nacional. Huelga pues, decir que la disposición acusada en la parte referente a la atribución conferida al Presidente del Concejo para integrar las Comisiones permanentes, quebrantó la ley y la Constitución y contradice el reglamento del Concejo, por lo cual habrá de declararse la nulidad en lo pertinente; e) Otra cosa sucede, sin embargo, respecto a las Comisiones accidentales, que se dicen del orden interno o de trámite de los Concejos, y que dado su carácter transitorio para facilitar el trabajo de la corporación, las puede y debe integrar el Presidente por mandato de la misma, si se quiere. El Consejo de Estado ha tenido oportunidad de pronunciarse en distintos fallos sobre la diferencia que existe entre una comisión permanente y otra simplemente accidental o de orden interno del Concejo. La sentencia referenciada atrás de 14 de junio de 1984 invoca en su respaldo los fallos de la Sala Plena de 8 de junio de 1973, de 5 de febrero de 1974, de 2 de julio de 1979, de 2 de diciembre de 1981 y de 29 de abril de 1983, en los cuales, a propósito de la competencia, que se discutía entonces de la jurisdicción para conocer de estos casos, se distinguió en ellos entre comisiones permanentes y las de

régimen interno equivalentes a las accidentales. En la última, por ejemplo, se dijo: "Ha sido muy amplia la doctrina y la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación alrededor del tema de las Comisiones de las Corporaciones públicas. "Se distingue claramente entre comisiones internas y externas. Las primeras son aquellas que se limitan a realizar actos de trámite corriente en una corporación sin que puedan afectar cuestiones de fondo. Las segundas son de origen constitucional y tienen verdadera capacidad de afectar la propia actuación de la corporación y sus funciones constitucionales". Siendo por lo tanto asimilables o equivalentes las comisiones accidentales a las internas de que habla la parte que se transcribe de la sentencia motejada, su existencia depende exclusivamente de la voluntad del Concejo. Su designación y conformación si así lo establecen los reglamentos, puede dejarse al prudente criterio del Presidente. Debe accederse, en consecuencia, parcialmente, a la pretensión de la demanda, como así se determinará enseguida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1. Revocar la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas de que da cuenta el presente proceso.

2. Declarase la nulidad del literal d) del artículo 36 del Acuerdo número 45 de fecha 29 de noviembre de 1973 del Concejo Municipal de Manizales, en cuanto incluye entre las funciones del Presidente, la de nombrar las Comisiones

Permanentes.

3. El ordinal d) del artículo 36 quedará así: "Nombrar

las Comisiones Accidentales". Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de agosto de mil novecientos ochenta y ocho. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.