CE-SEC1-EXP1988-N732

POLICIA LOCAL. - La limitación del ejercicio de un derecho, es legal. Derecho de propiedad. Artículo 30 de la Constitución Nacional. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veinticinco de junio de mil novecientos ochenta y ocho.

Referencia: Expediente número 732. Asuntos Departamentales. Actor:

Ultradifusión Limitada. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de julio 11 de 1987 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía en el presente proceso sobre nulidad del numeral 39 del artículo 419 del Decreto 1637 de 26 de agosto de 1983 originario de la Gobernación de Antioquía.

Antecedentes: En libelo presentado el 28 de abril de 1986, solicitó la sociedad "Ultradifusión Ltda.", a través de apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la declaratoria de nulidad de la disposición aludida, que se halla dentro del Decreto 1637, por el cual se expide el Código de Policía para el Departamento de Antioquía y que reza: "Se prohibe la instalación de vallas comerciales publicitarias en los siguientes lugares: ... 3. Sobre las terrazas, techos y marquesinas de cualquier edificación ubicada en el área urbana".

Sostiene el actor que la referida disposición es contraria a la Constitución Nacional y a diversos artículos de los Decretos 3133 de 1968 y 1355 de 1970. Impulsado el proceso y agotada su tramitación, puso el Tribunal del conocimiento fin a la primera instancia mediante su sentencia de julio 11 de 1987,

negando las súplicas de la demanda, decisión que fundamentó en las consideraciones que se transcriben: "La Asamblea Departamental de Antioquía mediante Ordenanza 25 de 1982 revistió al Gobernador del Departamento de precisas facultades extraordinarias por un lapso de ocho meses contados a partir de 27 de diciembre de 1982 para expedir con asesoría de la comisión de Código y Régimen Político, un nuevo Código de Policía y sobre materias no reglamentadas por normas superiores y fue as! como en el término previsto y en agosto 26 de 1983 se dictó el Decreto 1637 de 1983 en donde en su artículo 419 se estipuló lo siguiente: . .. "'Se prohibe así la instalación de vallas comerciales o / publicitarias en diferentes lugares, pero sólo el numeral 3º es el que se señala como infringido...' "No habrá que hacer mayores disquisiciones y de entrada, para admitirse que la Asamblea Departamental tenía capacidad de reglamentación. "Al efecto: "La Constitución Nacional en su artículo 187 dispuso que corresponde a estas por medio de ordenanzas una serie de funciones donde una de ellas taxativamente indicada en el numeral 9º ..., es la de reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal y por eso es de destacarse la introducción que se le dio al decreto ordenanzas en sus considerandos, donde se recalcaba que las facultades extraordinarias otorgadas al gobernante eran específicamente sobre materias no reglamentadas por superiores. "El Decreto 1355 de 1970 y desarrollando facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968 contiene el Código Nacional de Policía que rige para todo el

país y allí en su artículo 8º y en el capítulo dedicado a los reglamentos, dispuso que el Gobierno nacional podría reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias sobre las cuales no se haya ocupado la ley, las Asambleas Departamentales en lo que no haya sido objeto de la ley o reglamento nacional y los Concejos de lo no reglamentado por la ley, el decreto nacional u ordenanza, configurando así una verdadera escala reguladora y donde el Decreto - ley del año de 1970 es fundamental observarse, por cuanto siendo ley y norma superior, estipula limitantes válidos para los reglamentos locales. "Su artículo 122 dispuso que la policía no puede intervenir para limitar el ejercicio del derecho de propiedad sino por vía de seguridad, salubridad y estéticas públicas, en un capítulo referenciado a tal derecho, que el accionante encuentra vulnerado totalmente. "Este dictado sin embargo auspicia el contenido de la prohibición impuesta en el artículo 419 del Código de Policía para el Departamento de Antioquía y es de admitirse qué factores de seguridad y estética públicas fueron los previstos por el gobernante para determinar la no instalación de vallas comerciales o publicitarias en las terrazas, techos y marquesinas de edificaciones ubicadas en el área urbana... "Es cierto que el Código Nacional de Policía en el capítulo dedicado a la libertad del comercio e industria, garantizado además por el artículo 32 de la Constitución Nacional, estipula que la publicidad con fines comerciales podrá ser limitada por reglamento con el fin de que por este medio no sean sorprendidos en su buena fe los compradores y consumidores, pero está mal llegar a concluir como lo hace el

interesado (fl. 29) para hallar que ésta es su única limitación que se le puede dar a la publicidad, porque un reglamento de policía debe recoger un sinnúmero de prohibiciones que consultan igualmente innumerables actividades humanas, que es dable encauzar dentro de una sociedad. "El enfoque que motiva a la sociedad Ultradifusión Limitada parte además de una premisa falsa, esto es, que se ha consagrado una prohibición total a la instalación de vallas comerciales o publicitarias, algo que no es válido porque múltiples lugares no contemplados en las nueve numerales del artículo 419 pueden ser utilizados". Contra el fallo de primer grado interpuso el actor el recurso de apelación, sustentándolo ante el a quo. Dice en síntesis el recurrente que la norma acusada viola el artículo 32 de la Constitución Nacional que consagra el derecho de propiedad, por cuanto está "prohibiendo uno de sus atributos como es el dispositivo o sea el derecho de toda persona a arrendar su propiedad, de la misma manera que prohibe también el uso y goce"; que sí se quebranta el artículo 110 del Código Nacional de Policía, ya que el acto acusado contiene una prohibición absoluta, atentatoria del derecho de libre comercio e industria; que no es cierto que la finalidad de la norma tuvo origen en la conservación de la estética y la seguridad pública; que el reglamento de policía no puede prohibir absolutamente el derecho de propiedad, que fue lo que hizo la disposición demandada al estatuir la prohibición absoluta de instalación de las vallas en edificaciones privadas.

Concepto Fiscal: Dice el señor, Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo que

"comparte las juiciosas apreciaciones consignadas en el fallo recurrido sobre la materia y es también del parecer que deben negarse las peticiones del libelo demandatorio", por cuanto "no es exactamente que se hubiera prohibido totalmente la instalación de vallas publicitarias o comerciales, lo que hizo la norma acusada, fue prohibir que estas se instalaran en todas partes y que su proliferación fuera tal que resultaba imposible su control. Por ejemplo, en el artículo cuestionado se prohibió tal instalación en los templos, museos, zonas de uso público, como parques, plazas verdes, deportivas, etc., por tanto no encuentra la Fiscalía que al quererse reglamentar sobre la materia de las vallas o avisos publicitarios, se esté coartando la libertad de trabajo, o impidiendo que éste cumpla su función social, por el contrario, se está garantizando y ordenando el ejercicio de la actividad comercial dentro de unas normas legales que permitan su correcto funcionamiento". Añade el colaborador Fiscal que "no todos los lugares son aptos para colocar vallas o avisos publicitarios, así que es lógico que la Administración esté en la obligación de reglamentar lo concerniente a esas vallas y de ver dónde son los mejores sitios que no riñan con el buen gusto y la estética".

Alegato de las partes: Presentó alegato de conclusión en esta instancia únicamente el Gobernador del Departamento de Antioquía, en representación del ente territorial, mediante apoderado, haciendo un extracto de las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el curso del proceso y de las motivaciones del fallo apelado, de lo cual concluye que el fallo del Tribunal debe ser confirmado, "ya que el Gobernador

de Antioquía, actuando en calidad de autoridad administrativa, con plena competencia y en cumplimiento de sus funciones, procedió a reglamentar una norma superior que en ningún momento contraviene principios constitucionales ni de ninguna índole".

Consideraciones de la Sala: Poco es lo que hay que añadir a los conceptos emitidos por el fallador a quo y por el colaborador Fiscal, cuyo enfoque y conclusiones finales comparte esta Sala en su integridad. Baste con decir que el derecho de propiedad que repetidamente invoca el actor no es en manera alguna absoluto. El mismo canon constitucional que lo consagra (art. 30) estatuye perentorias limitaciones a su disfrute por motivos de interés público o social y en razón de la función social en él implícita. Y el artículo 122 del Decreto 1355 de 1970 admite la limitación del ejercicio del derecho de propiedad, por obra de la intervención de las autoridades de policía, en aras de la "seguridad, salubridad y estética públicas". Así las cosas, la prohibición de instalar vallas publicitarias sobre las terrazas, techos y marquesinas de edificaciones ubicadas en el área urbana, obedece a obvios motivos de seguridad ciudadana y de estética pública, como hasta la saciedad lo han demostrado con sus argumentaciones tanto la parte demandada, como el Tribunal del conocimiento y el

Ministerio Público. Es por otra parte equivocado sostener, como lo hace el apelante, que al tenor del artículo 110 del Código Nacional de Policía, la publicidad comercial solamente puede ser limitada con el fin de que "no sean sorprendidos en su buena fe los compradores o consumidores". Tal no es el sentido de la norma. Este artículo no

hace más que prescribir sobre un factor limitante de la publicidad, sin vedar implícita o explícitamente otros. Ni la finalidad perseguida por el ordinal acusado fue la prevista en la norma en cuestión. Por último, no se entiende cómo pueda tener carácter de absoluta la prohibición de instalar vallas en ciertos lugares, clara y taxativamente especificados en el acto acusado. Absoluta sería la prohibición total del empleo de vallas publicitarias, cosa que en parte alguna pretende el Decreto parcialmente demandado, el cual, debe recalcarse una vez más, no hace otra cosa que reglamentar, o si se quiere, limitar, el ejercicio de un derecho, en obedecimiento a diáfanas normas constitucionales y legales. Refutados como han sido los motivos de disconformidad expuestos por el recurrente, ha de concluirse que la sentencia apelada amerita ser confirmada en su integridad. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase en todas sus partes la sentencia de julio 11 de 1987 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía dentro del presente proceso ordinario promovido por la sociedad Ultradifusión Limitada. Cópiese, notifíquese y devuélvase. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 24 de junio de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.