CE-SEC1-EXP1988-N735

SENTENCIA. - ACCION DE NULIDAD. ACCION DE

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Efectos.

En ambas los efectos de la nulidad son erga omnes. En la de restablecimiento la declaración o condena del juzgador tiene sólo efectos interpartes. ORDENANZA. PROYECTO. Contenido. La ley ordena que todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. CONFIRMASE LA NULIDAD del artículo 20 de la Ordenanza número 07 de 1985 de la Asamblea del Departamento de Santander. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., treinta y uno de octubre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Expediente número 735. Actor: José Manuel Guaracao González. El ciudadano José Manuel Guaracao González formuló demanda de nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander contra la Ordenanza número 07 de 25 de octubre de 1985 expedida por la Asamblea de ese departamento en virtud de la cual, en su artículo 1º., se otorgaron facultades al Contralor seccional para dictar unas resoluciones con el fin de modificar la planta de personal. Por el artículo 2o. , se derogaron las Ordenanzas números 01 y 08 de 1984. El Consejo de Estado conoce de este proceso en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Santander contra la sentencia de primera instancia que en su parte resolutiva declaró la nulidad

del citado artículo 29 de la Ordenanza número 07 de 1985.

La demanda: En el libelo inicial se solicita la nulidad del acto demandado fundamentalmente porque considera el actor que la ordenanza en comento se dictó con desconocimiento del reglamento de la Asamblea (Ordenanza número 40 de 1984), particularmente en relación con el artículo 142 el cual dispone que "no podrá admitirse en el caso del debate artículos nuevos que no guarden armonía con la materia concreta de que trata el proyecto" y cita también como violados los artículos 192 de la Constitución Nacional y la Ley 4! de 1913.

Al efecto se extiende en los antecedentes de la Ordenanza 07 discurriendo en la parte culminante de la acusación en estos términos: "La ponencia para segundo debate al proyecto de Ordenanza número 12 de 1985 (hoy Ordenanza 07 de 1985) fue propuesta por los Diputados Jaime Rodríguez Ballesteros, Olegario Beltrán Pinzón y Rafael Serrano Prada, con fundamento en la sugerencia hecha por el Contralor General del Departamento, para que se adoptara una ordenanza por medio de la cual se le permitiera corregir los errores existentes en la 'Administración de personal, sistema de nomenclatura, remuneración y clasificación de cargos'. Se hizo énfasis en la necesidad de tenerse un reglamento interno de la Contraloría Departamental, que aclarara los 'vacíos, incoherencias' y diera 'claridad' a las funciones de esa entidad. Además se resaltó el hecho de que los contralores departamentales deben tener, total independencia del ejecutivo para determinar la 'organización interna de tales organismos' (ver fotocopia

expedida por al Secretaría General de la Asamblea de Santander). "El Diputado Rafael Serrano Prada, posteriormente a las anteriores actuaciones presenta una proposición: 'Artículo nuevo. Quedan derogadas las Ordenanzas 01 y 08 de 1984' (Ver fotocopia expedida por la Secretaría General de la Asamblea de Santander). El cual según el Diputado, debe complementar el proyecto de Ordenanza número 12 de 1985 (hoy Ordenanza 07 de 1985). "Es en este preciso momento cuando se viola la Ordenanza 40 de 1983 (noviembre), en su artículo 142, el cual dispone 'no podrán admitirse en el curso del debate artículos nuevos que no guarden armonía con la materia concreta de que trata el proyecto"'. Afirma la demanda al relacionar los temas de las Ordenanzas 01 y 08 de 1984, que el artículo 29 de la 07 cuya nulidad se pretende, no guarda armonía con la materia concreta de que tratan aquéllas, por lo cual se incurrió en la violación del artículo 142 del reglamento interno de la Asamblea y por ende de los artículos 111 y 120 del Código Político y Municipal y 192 de la Constitución Nacional.

La sentencia de instancia: El Tribunal, luego de advertir que el artículo 2o. de la Ordenanza número 07 de 1985 ya había sido declarado nulo en otro proceso de restablecimiento adelantado ante la misma entidad, entra al estudio de fondo de la demanda por cuanto estima que la acción instaurada en aquel proceso tiene efectos interpartes únicamente, mientras que en el caso sub lite, siendo de simple nulidad, sus efectos serán erga omnes.

Al respecto la sentencia repite las consideraciones tenidas en el cuenta entonces para anular dicho artículo 2o. , citando en su apoyo el artículo 6(, de la Ley 29 de 1969. Aduce que sin mayor esfuerzo y de la simple confrontación de la disposición transcrita con el trámite que le fue dado al proyecto de ordenanza, en el que sufrió modificación sustancial en el curso de los debates reglamentarios, se deduce que su desconocimiento fue claro y manifiesto.

El concepto Fiscal: El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo solicita a la Sala inhibirse para fallar de fondo "por el fenómeno de la sustracción de materia, pues mal puede resolverse sobre la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo que ya no existe".

Consideraciones de la Sala: No cabe duda que en el caso sub júdice, según lo expresa la propia sentencia que se revisa, se presenta la situación de un acto administrativo - el artículo 2o. de la Ordenanza número 07 de 1985 de la Asamblea de Santander - , cuya nulidad ya había sido declarada mediante sentencia anterior del mismo Tribunal Administrativo. Sólo que allí se trataba de una acción de restablecimiento, mientras que en el caso en estudio se contempla, de simple nulidad. El a quo estima que por ser la primera sentencia con efectos limitados a las partes, procede declarar de nuevo la nulidad en el segundo caso con efectos erga omnes.

Sin embargo, haciendo una breve averiguación interna se pudo establecer que dicha sentencia del Tribunal fue objeto del recurso de apelación ante la Sección Segunda de esta Corporación, recurso que aún no ha sido resuelto,

por lo cual, al no estar revestida de la autoridad de cosa juzgada dicha decisión, carece del valor suficiente para que la Sala se inhiba del pronunciamiento de mérito por sustracción de materia, como lo solicita el colaborador Fiscal. Más bien, corresponde entrar a resolver el recurso, como así se hará enseguida. El Tribunal en su providencia estima, en primer término, que no obstante la existencia del fallo dictado por esa misma entidad "dentro del proceso número 4776, promovido por Oscar Puentes Villamizar, declaró la nulidad. del artículo 2o. de la Ordenanza número 07 de 1985, norma acusada también en este diligenciamiento, no es posible afirmar que por sustracción de materia deba inhibirse para resolver de fondo en esta oportunidad, por cuanto la acción instaurada en aquel proceso fue la de restablecimiento del derecho y por ende el fallo tiene efectos interpartes únicamente, mientras que en esta demanda se simple anulación, los efectos de la sentencia serán erga omnes". Sobre el particular la Sala encuentra que el Juzgador de instancia se equivocó en su apreciación relacionada con el efecto de las sentencias que se profieran en acciones de simple nulidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo o de restablecimiento del derecho del 85 ibídem. En ambas acciones, se pretende la nulidad de los actos administrativos determinados en la primera de estas normas y los efectos de la declaración jurisdiccional de nulidad son erga omnes, igualmente. La diferencia estriba en lo que hace a sus efectos, en que en las de restablecimiento, además de esa nulidad, se pretende que se "restablezca el derecho o se repare el daño" y en

esta parte, la declaración o condena del juzgador tiene efectos solamente entre las partes que intervinieron en la controversia. La cuestión es de tanta claridad que no se requiere de mayores disquisiciones para entenderlo. Basta con leer el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo que a la letra dice: "La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá la fuerza de cosa juzgada" "erga omnes" y agrega en el segundo inciso: "La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada". Es así como la ley no establece los distintos efectos de la declaración de nulidad que encontró el Tribunal en relación con el premencionado artículo 2o. de la Ordenanza 07, siendo por consiguiente errada su aseveración en esta parte de los motivos del fallo en estudio. Por lo que hace a los fundamentos de la decisión que se revisa, el a quo razona de la siguiente manera: "Pues el acervo probatorio indica que el artículo 2o. de la Ordenanza número 07 de 1985, emitida por la Asamblea de Santander, fue expedida en forma irregular, ya que el proyecto inicial solamente contempla el otorgamiento de facultades pro témpore al Contralor para modificar la planta de personal de la dependencia a su cargo, conforme lo indica el Acta número 5 de la sesión correspondiente al 9 de octubre de 1985. Ya en la sesión celebrada por la Asamblea el 10 de octubre del año citado (Acta número 6), aparece en el curso del debate la proposición del Diputado Rafael Serrano Prada para introducir un artículo nuevo mediante el cual se

derogaban las Ordenanzas 01 y 08 de 1984, proposición que mereció el rechazo de varios diputados, quienes manifestaron desconocer el tema al cual se refería a la innovación del proyecto de ordenanza. No obstante lo anterior, el 22 de octubre siguiente (Acta número 10), la Asamblea aparece aprobando la ordenanza con un nuevo título en el cual se agregó la leyenda 'y se dictan otras disposiciones' y sin que se entrara en mayores detalles sobre la materia que regulaban las normas derogadas. "Pues bien: Como la derogatoria de las Ordenanzas 01 y 08 de 1984 significaba la supresión del cargo de Auditor ante la Contraloría, creado por la Asamblea como mecanismo de control de aquel organismo departamental, cuyo nombramiento y reglamentación sobre ejercicio de funciones era ajeno por completo a la Contraloría, preciso es concluir que el proyecto de ordenanza que inicialmente concedía facultades pro témpore al Jefe de la Contraloría, fue modificado ilegalmente, pues la reorganización de esta Oficina no implicaba cambios en el control que la Asamblea había establecido sobre la misma. "Con fundamento en lo anterior, basta confrontar el acto demandado con el artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 para comprobar su contradicción, pues la norma superior dispone que todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo, mientras que el artículo cuya anulación se solicita no concuerda con la materia inicialmente discutida ni el título inicialmente aprobado y con el cual fue aplicada la ordenanza" (Sentencia de 2 de julio de

1987, Proceso número 4776, demandante Oscar Puentes Villamizar, Magistrada ponente doctora Mariela Vega de Herrera). "Sólo resta agregar que lo dispuesto en el artículo 6o. de la Ley 29 de 1969, se halla igualmente estipulado en el artículo 142 de la Ordenanza número 40 de 1933, sobre Reglamento de la Asamblea Departamental de Santander, que a la letra dice: "No podrán admitirse en el curso del debate artículos nuevos que no guarden armonía con la materia concreta de que trata el proyecto. "Puesto en discusión el título de un proyecto podrá ser modificado, pero no será admisible la modificación consistente en agregarle las palabras 'y se dictan otras disposiciones, ni ninguna otra que permita la inclusión de asuntos relativos a materias distintas de que trata el proyecto'. "Sin mayor esfuerzo y de la simple confrontación de la disposición transcrita con el trámite que le fue dado al proyecto de ordenanza, en el que sufrió modificación sustancial en el curso de los debates reglamentarios, se deduce que su desconocimiento fue claro y manifiesto". La argumentación anterior del Tribunal fue la misma de la sentencia de su procedencia dictada anteriormente en un caso de restablecimiento del derecho y en el cual se demandaba el mismo acto administrativo de la Asamblea de Santander controvertido en el presente proceso, razonamiento que acoge esta Sala teniendo en cuenta estas breves consideraciones: Basta con leer detenidamente el contenido del acto acusado y confrontarlo con las Ordenanzas números 01 y 08 de 1984 (fls. 53 y 54) para darse cuenta que la primera en su contenido general se contrae a otorgar unas facultades al Contralor del Departamento "para dictar las resoluciones extraordinarias que

hagan posible modificar la planta de personal de la Contraloría Departamental". En cambio, la Ordenanza 01 citada tiene varias disposiciones que no guardan relación directa con la Ordenanza 07 demandada así: En el artículo 1o. reforma el artículo 399 de la Ordenanza número 44 de 1980 Código Fiscal, relacionado con la estabilidad del Contralor Auxiliar. Por el artículo 2o. , se crea el cargo de Auditor ante la Contraloría General de elección de la Asamblea o sea, no del Contralor y por ende fuera de las facultades que le otorga la Ordenanza 07. De la misma manera, la Ordenanza número 08 en sus artículos 1o. y 29 se refiere a la distribución política de los cargos de la Contraloría y el artículo 39 a las condiciones para proveer los empleos. El 4o. asigna las atribuciones del Contralor Auxiliar y el 6o. las del Auditor Interno, fácilmente se observa que las anteriores previsiones ordenanzales no guardan relación con la Ordenanza 07 tendiente según los considerandos de la misma a subsanar "vacíos e incoherencias, ausencias de equivalencias y otros errores en la planta de personal de la Contraloría" a través de unas facultades para dictar las resoluciones extraordinarias que hagan posible modificarla. Es ostensible que la creación o asignación de funciones de los cargos a que se contrae la Ordenanza 08 le corresponde de manera exclusiva a la Asamblea, no pudiendo por tanto ser objeto de las facultades otorgadas al Contralor en la Ordenanza número 07 de 1985, en los términos anteriormente anotados. Así las cosas, es indudable que en el caso sub lite se incurrió en el

quebrantamiento del artículo 69 de la Ley 29 de 1969, incorporado al reglamento de la Asamblea, que ha debido observarse, y el cual dispone perentoriamente: "Todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo". Párrafos atrás se ha visto cómo el artículo 2o. demandado, derogatorio de las Ordenanzas 01 y 08 de 1984, no guarda relación con el artículo 1o. ni con el título de la Ordenanza 07, de la cual hace parte, y siendo ello así, como resulta evidente, lo procedente será declarar su nulidad conforme a la norma antes transcrita. Son suficientes estas consideraciones para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaborador Fiscal, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos ochenta y ocho. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, No asistió; Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.