CE-SEC1-EXP1988-N767

CONTRALORIA MUNICIPAL. - GESTION FISCAL. Vigilancia.

La vigilancia de la gestión fiscal y financiera de los Municipios y sus entes adscritos, por ley, corresponde a las mismas entidades territoriales, a través de sus contralorías. CONFIRMASE EL DECRETO DE NULIDAD del Libro V, Título I, Régimen Fiscal Municipal, Capítulo único, artículos 713 a 849 de la Ordenanza número 025 de 23 de enero de 1987. Con la reforma a la sentencia que la decreta, de que "la Contraloría Departamental continuará con la vigilancia de la gestión fiscal de aquellos municipios que no hayan creado las Contralorías Municipales. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. - Bogotá, D. E., doce de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 767. Asuntos departamentales. Actor:

José Jesús Laverde Ospina. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Luis Orlando Albán contra la sentencia de septiembre 16 de 1987 dictada en este asunto por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Antecedentes: En libelo presentado el 24 de marzo de 1987, demandó el ciudadano José Jesús Laverde Ospina, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo la declaratoria de nulidad de los artículos 713 a 849 del Código Fiscal del Departamento del Quindío (Ordenanza 025 de enero 23 de 1987), denunciando, como normas violadas, el artículo 52 de la

Ley 11 de 1986, los artículos 183, 187 y 197 de la Constitución Nacional, los artículos 92 y 94 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 17 de la Ley 3! de 1986. Impulsado el proceso y agotada su tramitación, puso el Tribunal fin a la primera instancia con su sentencia de 16 de septiembre de 1987, mediante la cual resolvió: "Artículo primero. Con excepción de los artículos 721, 814, 817, parágrafo 2o. , 819, 826 y 852, que no tuvieron vigencia, declárase la nulidad del Libro V, Título I, Régimen Fiscal Municipal, Capítulo Unico, artículos 713 a 849, de la Ordenanza número 025 de 23 de enero de 1987". Al hallar infringidas las normas citadas por el actor, compendió así el a quo las razones de su decisión: "De lo transcrito de los artículos 183 y 197 de la Constitución Nacional y 92 y 94 del Decreto 1333 de 1986 fluye con facilidad que toda norma relacionada con la administración del municipio debe provenir del Concejo y que, concretamente, sólo este organismo puede disponer lo conducente en todo lo relacionado con los bienes y rentas del ente seccional indicado lo cual excluye la injerencia de otros organismos en ese punto. "De otro lado, el artículo 187 de la Constitución señala las atribuciones de las Asambleas y allí no aparece la de tomar medidas concernientes al manejo de los asuntos municipales. Lo cual es apenas lógico y normal, si se considera que municipio y departamento son entes territoriales diferentes, con

independencia en el manejo de sus bienes y rentas, conforme se desprende del artículo 183 de la Constitución Nacional, transcrito, en armonía con el artículo 182, ibídem. "Resumiendo tenemos que no hay duda alguna de que el Concejo tiene facultad para dictar normas relacionadas con el régimen fiscal y que, por el contrario, a la Asamblea Departamental no le conceden tal atribución ni la Constitución ni la ley. De lo cual, surge la consecuencia lógica de que los artículos 713 a 849 de la Ordenanza 025 de enero 23 de 1987, demandados, deben ser declarados nulos. Con excepción de los que fueron objetados por el señor Gobernador, pues en relación con los mismos la ordenanza no adquirió vigencia, por falta de sanción que es requisito necesario para que la misma llegue a existir, conforme lo prescribe el artículo 81 del Código de Régimen Departamental". Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, como ya se anotó, el ciudadano Luis Orlando Albán, sustentando así los motivos de disconformidad: "1. A la Asamblea le corresponde organizar la Contraloría Departamental (numeral 8, art. 187 de la C. N.). "2. A la Contraloría Departamental le está asignada la vigilancia de la gestión fiscal del Departamento (inciso segundo, art. 190 de la C. N.). "3. A la Contraloría Departamental también le está asignada la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios (inciso segundo del art. 190 de la C. N.). "4. La Contraloría Departamental, sólo puede cumplir con su misión

fiscalizadora (departamental y municipal) de conformidad con un reglamento, manual o código que obviamente habrá de ser expedido por la Asamblea Departamental por medio de una ordenanza. "5. Presupuestariamente (2% del monto departamental) está a cargo del Departamento, lo cual significa, según mi parecer, que el servicio de la vigilancia de la gestión fiscal está a cargo del Departamento, lo que concuerda, según mi parecer, con la facultad consagrada a las Asambleas en el numeral 1o. del artículo 187 de la constitución Nacional".

Concepto Fiscal: Sostiene el señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo que "si se revisa detalladamente el contenido del Libro V, Título Il artículos 713 a 849 del acto demandado, anulados en la primera instancia, se refieren genéricamente a la 'organización, recaudación, inversión y control de los Municipios y sus entidades descentralizadas' (art. 713), lo cual es del resorte exclusivo de lo Concejos Municipales como acertadamente lo sostuvo el a quo. . . " Dice finalmente el colaborador fiscal: "En otras palabras, y así entiende este Despacho el régimen de control municipal, la competencia para fijar las pautas del control fiscal municipal le corresponde indudablemente a los Concejos Municipales (art. 197 de la C. N.); excepcionalmente, y sólo para aquellos municipios que no cuentan con una Contraloría propia, el control fiscal lo pueden ejercer las Contralorías Departamentales (art. 190 de la C. N.), para lo cual debe dictar la Asamblea el estatuto correspondiente. "Y es que mal puede aceptarse que coexistan dos regímenes para regular

una misma materia, a saber: Uno dictado por las asambleas y otro por los correspondientes concejos municipales, lo que crearía una gran confusión normativa. "Así las cosas y teniendo en cuenta que las disposiciones anuladas no son excepcionales sino, por el contrario constituyen el régimen general para los municipios del Quindío, este Despacho encuentra plenamente ajustado a la legalidad el fallo recurrido y, en consecuencia, sugiere que se niegue la prosperidad del recurso".

Consideraciones de la Sala: El asunto materia de esta apelación ha sido analizado en forma por demás clara, tanto por el fallador a quo como por el señor Fiscal Primero de la Corporación y poco o nada es lo que hay que agregar a lo allí dicho respecto de la ilegalidad del acto acusado. Se tiene en efecto: 1º. Los artículos 713 y siguientes, materia de demanda, contienen, como lo dice el primero, "los preceptos que regulan la organización, recaudación, inversión y control de la hacienda de los municipios v sus entidades descentralizadas y la formación, ejecución y fiscalización de sus presupuestos". 2º. El inciso segundo del artículo 190 de la Carta, dispone: "La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a contralorías municipales" (subraya el Despacho). " 3o. Ahora bien, de conformidad con el ordinal 1o. del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, son atribuciones de los concejos: "Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito". Y el artículo

94 ibídem dispone que "la administración de los intereses del municipio está a cargo del Concejo". Y complementando las anteriores normas, dispone el artículo 52 de la Ley 11 de 1986 que los Contralores Municipales, además de las atribuciones que les señalen las leyes y los acuerdos, tendrán las siguientes: "1ª. Vigilar la gestión fiscal y financiera de la administración municipal y de sus entidades descentralizadas y la manera de rendir cuentas a los responsables del manejo de fondos o bienes municipales; 2ª. Exigir informes a los empleados públicos municipales sobre su gestión fiscal, y 3ª. Revisar y fenecer las cuentas de los ingresos y gastos públicos a fin de determinar si son hechos de acuerdo con las disposiciones vigentes". Al tenor de los preceptos de que dan razón los anteriores numerales, ha de concluirse sin hesitación alguna que la vigilancia de la gestión fiscal y financiera de los municipios y sus entes adscritos, por expresa disposición legal, corresponde a las mismos entidades territoriales, a través de sus respectivas contralorías. En efecto, conforme el inciso segundo del artículo 190 de la Constitución citado, "la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a contralorías municipales". El Código de Régimen Político y Municipal (Decreto 1333 de 1986) en su artículo 304 repitió la norma constitucional, agregando en su artículo 305 que "los concejos de los municipios cuyo presupuesto anual sea superior a cincuenta millones de pesos

($ 50.000.000.00), sin incluir el valor de los recursos del crédito ni las transferencias que reciban de la Nación y del departamento, podrán crear y organizar contralorías que tengan a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la respectiva administración. El valor aquí señalado se reajustará. anual y acumulativa en un porcentaje igual al de la variación del índice nacional promedio de' precios al consumidor que elabora el Departamento Administrativo Nacional de Estadística. En los municipios en los cuales no hubiere contraloría, la vigilancia de su gestión fiscal corresponde a la contraloría departamental". Fuera de lo antes dicho, los ordenamientos anteriores a la reforma constitucional de 1968, como el numeral 10 del artículo 169 de la Ley 4a de 1913, el 39 del artículo 7o. de la Ley 72 de 1926, y el artículo primero de la Ley 89 de 1936 que facultaban a los Concejos Municipales para crear organismos fiscalizadores de los bienes municipales, no son contrarios ni a la letra ni al espíritu del artículo 190 de la Constitución. Por el contrario, en este inciso se dice expresamente que la vigilancia de la gestión de los municipios pueden hacerla también éstos cuando así lo determine la ley ordinaria. Para la Sala la expresión "salvo lo que la ley determine respecto a Contralorías Municipales" empleada en el inciso segundo de' artículo 190 mencionado, se defiere tanto a las leyes que con anterioridad hayan sido dictadas en relación con esta materia, como a las que en el futuro se expidieran. Es decir, a juicio de la Sala, el mencionado inciso segundo no

derogó las disposiciones que facultaban a los concejos para supervigilar y fenecer las cuentas del municipio y garantizar el manejo de los bienes de dicha entidad. Por consiguiente la sentencia del Tribunal, en cuanto declaró la nulidad del Código Fiscal en lo relativo a la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios del Departamento del Quindío, no puede generalizarse con desconocimiento de lo que para el particular han dispuesto las Leyes 4o. de 1913, 72 de 1926, 89 de 1936, 11 de 1986 y el Decreto - ley 1333 de 1986 en su artículo 305, y por ello debe modificar, - ,@' puesto que las Contralorías Departamentales ejercen la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios que no se encuentren en las circunstancias de las leyes anotadas. Además, no sobra anotar que en el artículo 718 del acto acusado se dice que: "Fiscalización de la Hacienda. Corresponde a la Contraloría General del Departamento la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración Municipal, y las entidades descentralizadas de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Nacional, leyes, ordenanzas y acuerdos". Por manera que a los Concejos Municipales incumbe todo lo atinente a la administración del respectivo municipio. Consecuencialmente la previsión del inciso segundo del artículo 190 de la Carta, se repite, en cuanto a la vigilancia por parte de las Contralorías Departamentales de la gestión fiscal de los municipios, sólo puede operar allí, donde por cualquier motivo, no hubiere tenido cumplimiento práctico el funcionamiento de las contralorías municipales. Como corolario de todo lo anterior, los artículos 713 y siguiente de la

Ordenanza número 25 de 23 de enero de 1987 (Código Fiscal del Departamento del Quindío), al estatuir por vía general sobre la administración de los bienes municipales y sobre su forma de control, ha invadido una órbita de competencia ajena a sus funciones, infringiendo por ende las normas superiores de estirpe constitucional y legal que gobiernan la materia. Y en razón de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley y de acuerdo en parte con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación, Falla: Confírmase la sentencia apelada dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 16 de septiembre de 1987, pero con la reforma de que la Contraloría Departamental continuará con la vigilancia de la gestión fiscal de aquellos municipios que no hayan creado las Contralorías Municipales, en las condiciones expresadas en las normas que sobre el particular se han expedido, tal como se explicó en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 12 de agosto de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.