CE-SEC1-EXP1988-N795

MUNICIPIO. Creación. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL. -

Facultades. No habiendo sido satisfechos los requisitos concurrentes que exigen las disposiciones legales (art. 187, Const. Nal., numeral 4o. ), debe declararse la nulidad de la ordenanza que creó el municipio. CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION. - Control jurisdiccional. Cuando la ley exige que una dependencia del Estado deba dar un concepto favorable que obliga a quien ha de tomar una decisión apoyado en él, está pidiendo todo un juicio. Este denominado concepto no es demandable porque no tiene aplicación de modo general, ni es definitivo, ni integra un acto de trámite que hiciera imposible continuar la actuación. DECLARASE LA NULIDAD de la Ordenanza número 83 de diciembre 5 de 1985 de la Asamblea Departamental del Tolima. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., doce de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 795. Actor: Alberto Toro

Nieto. Alcalde del Líbano. Se resuelve el recurso de apelación propuesto por el actor contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

1. Antecedentes: El Alcalde del Municipio del Líbano, Departamento del Tolima, demandó en acción pública la nulidad de dos actos administrativos: la Ordenanza 83 de 1985 (diciembre 5), mediante la cual fue creado el municipio de Murillo según las

prescripciones del artículo 6o. de la Ley 14 de 1969, y el concepto favorable a la creación de tal municipio, emitido por el Departamento Nacional de Planeación. Tramitado el proceso después de haberse negado la suspensión provisional, el Tribunal, de acuerdo con su colaborador fiscal, negó las pretensiones de la demanda y declaró no probada la objeción propuesta por el actor contra el dictamen pericial, fundada en error grave.

2. La demanda: La funda el demandante en violación de los artículos 19, ordinal 49 y 6o. de la Ley 14 de 1969, por cuanto el corregimiento de Murillo no alcanza una población mínima de 3.000 habitantes ni reúne los requisitos que el artículo 69 de la ley citada admite para que excepcionalmente pueda crearse un municipio. Las razones expuestas en la demanda, fueron ratificadas y ampliadas en el alegato de conclusión.

3. El concepto Fiscal: El señor Agente del Ministerio Público después de examinar la forma como aparecen supuestamente acreditados los requisitos necesarios para dar aplicación correcta a la ley, concluye manifestando que tales requisitos no fueron satisfechos y, en consecuencia, solicita que la sentencia sea revocada.

4. Consideraciones del Consejo de Estado: El numeral 4 del artículo 187 de la Constitución Política como competencia ele las asambleas, crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley. Como posiblemente el corregimiento de Murillo no reunía los

ordinarios para ser elevado a la categoría de municipio, la Asamblea fundamentó el acto acusado en el numeral 1o. del artículo 69 de la ley que dispone: "Sin el lleno de los requisitos a que se refiere el artículo 19 de la presente ley, las asambleas podrán erigir en municipios aquellos territorios que carezcan de medios adecuados de comunicación con la cabecera del distrito o distritos de los cuales forma parte, si el desarrollo de la colonización o la explotación de los recursos naturales así lo aconsejan, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación". Ninguno de los tres requisitos concurrentes fue satisfecho en este caso, como pasa a verse: a) Que se trate de territorios que carezcan de medios adecuados de comunicación con la cabecera del distrito o distritos de los cuales forma parte. La verdad procesal es que la certificación número 8934 de 1987 (marzo 26), documento público que figura al folio 9 del cuaderno de objeción al dictamen, suscrita por el Director de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y dirigida al Secretario del Tribunal de instancia expresa claramente: "En atención a su solicitud hecha con el oficio de la referencia, cordialmente me permito certificar lo siguiente:

1. Las carreteras incorporadas a la red vial nacional, cumplen con las especificaciones técnicas mínimas exigidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

2. Las carreteras incorporadas en la red vial nacional, son vías adecuadas de comunicación.

3. La carretera Líbano - Murillo, pertenece a la red vial

nacional, es una vía adecuada de comunicación y actualmente se encuentra en proceso de pavimentación. Bastaría esta certificación expedida por la repartición ministerial encargada de definir, formular, orientar y ejecutar la política nacional relacionada con la construcción, conservación y mantenimiento de la infraestructura del transporte terrestre, marítimo y fluvial del país, para concluir que el corregimiento de Murillo cuenta con medido adecuado de comunicación con su cabecera distrital. Más vale la pena agregar que, como complemento probatorio, en el acto que contiene la inspección judicial practicada con este fin específico, el funcionario que la llevó a cabo, consignó: "esta carretera que conduce del Líbano a Murillo, de 25 kilómetros y 200 metros, es fácilmente transitable" (fls. 188 y 189). b) Que el desarrollo de la colonización o la explotación de recursos naturales así lo aconsejen. En el proceso obra la certificación número 8745 de 1985 (noviembre 12) expedida por el Ministerio de Agricultura, documento también público, conforme a la cual entre las áreas de colonización del Tolima no figura ni el municipio del Líbano ni el Corregimiento de Murillo. Tampoco aparece prueba que de manera suficiente demuestre cómo en ese territorio se adelantan programas de explotación de recursos naturales conforme a las disposiciones que los autorizan y que hagan aconsejable la transformación del corregimiento en municipio. c) Que exista previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. A folio 6 del cuaderno principal obra fotocopia auténtica del

denominado concepto favorable del Departamento dicho, de julio 24 de 1985, cuyo texto es del siguiente tenor: "Con la presente se responde a la solicitud formulada por la gobernación a su cargo, en relación con la propuesta de creación del nuevo municipio de Murillo, actual corregimiento del municipio del Líbano. "El Departamento Nacional de Planeación teniendo en cuenta las disposiciones para la creación de nuevos municipios, establecidos en la Ley 14 de 1969, la justificación técnica y legal, sustentada por la Administración Departamental y la reiterada manifestación de los habitantes del mencionado corregimiento, de erigirse en municipio, permite conceptuar favorablemente consciente de la libertad que tener todos los pueblos de ser los únicos responsables de su propio desarrollo". Para la Sala este documento tampoco satisface otro de los requisitos obligatorios a que se ha hecho mención, porque en realidad es una manifestación inmotivada del Departamento Administrativo que dista mucho de ser un concepto jurídicamente válido. Cuando la ley exige que una dependencia del Estado deba dar un concepto favorable que, como en el presente caso, obliga a quien ha de tomar una decisión apoyado en él, está pidiendo todo un juicio, que es una ordenada manifestación del entendimiento que compara y juzga, debidamente fundamentada y sustentada en las pertinentes exigencias legales. En el presente caso la ley está ordenando al Departamento Nacional de Planeación una juiciosa elaboración de tesis que confluya a los requerimientos que para la creación de un municipio demanda la Ley 14 de 1969, con los argumentos racionales y lógicos que la situación demanda. Pero cuando el Departamento

dice que "se permite conceptuar favorablemente conscientes (sic) de la libertad que deben tener todos los pueblos de ser los únicos responsables de su propio destino", está afirmando un simple enunciado. Por otra parte, el concepto favorable debe ser del Departamento de Planeación y no estar elaborando por simples referencias sobre un documento no pedido y por ende ajeno a los parámetros que determina el artículo 69 de la ley, como es la referencia "justificación técnica y legal" emitida por una entidad que no es ni técnica ni especializada. Desde otro punto de vista y ya en relación con la demanda y la sentencia de primer grado, debe decirse que este denominado concepto, aun cuando realmente lo fuera, no es demandable porque no constituye uno de aquellos que la administración quiera aplicar de modo general (C. C. A., art. 84), ni es de carácter definitivo, como tampoco integra un acto de trámite que hubiera hecho imposible continuar la actuación administrativa de la Asamblea, toda vez que, por el contrario, al ser favorable a la creación del municipio, permitió al organismo administrativo competente, continuar y rematar su actuación a través de la Ordenanza. No habiendo sido satisfechos los requisitos concurrentes que exigen las disposiciones legales, según se ha precisado, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Revócase el punto segundo de la sentencia de 7 de octubre de 1987, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda. Segundo. Declárase la nulidad de la Ordenanza número 83

de 1985 (diciembre 5) mediante la cual la Asamblea Departamental del Tolima creó el Municipio de Murillo y dictó otras disposiciones. Tercero. Confirmase los puntos primero, tercero y cuarto de la sentencia apelada. Cuarto. Sin costas en la segunda instancia. Quinto. En firme esta sentencia, remítase copia auténtica de la misma a las siguientes autoridades: Ministro de Gobierno, Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, Gobernador del Tolima, Asamblea Departamental del Tolima, Alcalde del Líbano y Alcalde de Murillo. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Ausente; Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.