CE-SEC1-EXP1988-N813

MUNICIPIOS. - Creación. Condiciones. Ley 14 de 1969, artículo lº. población mínima exigida (suspensión Provisional de la Ordenanza de 30 de noviembre de 1984, expedida por la Asamblea Departamental del Quindío). Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintinueve de enero de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 813. Apelación interlocutorios. Actor:

José Jesús Laverde Ospina. Mediante providencia de 18 de noviembre de 1987 el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la demanda de nulidad propuesta por el señor José Jesús Laverde Ospina contra la Ordenanza expedida por la Asamblea de ese Departamento el 30 de noviembre de 1984, "por medio de la cual se crea el Municipio de Barcelona y se dictan disposiciones para su organización". En la misma providencia se negó la suspensión provisional del acto en cuestión. Contra la providencia antes mencionada y en lo concerniente a la suspensión provisional, el demandante interpuso el recurso de apelación, recurso que le fue concedido por el Tribunal en el efecto diferido y que, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 155 del Código Contencioso Administrativo procede la Sala a resolver de plano. Para ello, hace las siguientes consideraciones: El señor José Jesús Laverde Ospina demandó la nulidad de la Ordenanza por la cual la Asamblea Departamental del Quindío creó el Municipio de Barcelona y se

dictaron disposiciones para su organización. En la misma demanda impetró la suspensión provisional del acto en mención indicando para el efecto como normas ostensiblemente violadas, los artículos 2º y 187 de la Constitución Nacional y el artículo 19 de la Ley 14 de 1969 con relación a las cuales expreso el concepto de la violación para los fines de la suspensión provisional. El Tribunal Administrativo del Quindío en la providencia apelada negó la suspensión provisional en consideración a que en su sentir no se apreciaba el ostensible quebrantamiento de las normas indicadas como violadas. Además, en cuanto al quebrantamiento de los numerales lº a 6º del artículo 1º de la Ley 14 de 1969, estimó el Tribunal que no puede darse por suficientemente acreditada la ostensible violación partiendo de la mera "afirmación gratuita que hace el demandante, al sostener que no se acercaron las certificaciones al respecto, pues solamente se podrá hacer un enjuiciamiento serio y concienzudo sobre el particular, una vez se cuente con todos los elementos de prueba que sea posible allegar a las diligencias". Al efecto cita y transcribe providencia de esta Corporación, donde se analiza el tema de la prueba en los eventos de la suspensión provisional, en el sentido de que en esos casos mal pueden ventilarse cuestiones de hecho antes de surtirse el debate probatorio. Como antes se dijo, se ha demandado la nulidad de la Ordenanza que expidió la Asamblea Departamental del Quindío el 30 de noviembre de 1984, "por medio de la cual se crea el Municipio de Barcelona y se dictan disposiciones para su

organización". El demandante considera que ese acto es ostensiblemente violatorio de normas superiores como los artículos 2º y 187 de la Constitución y en particular el artículo lº de la Ley 14 de 1969 que señala los requisitos a cumplir para la creación de los Municipios por parte de las Asambleas Departamentales. Considera el actor que esos requisitos fueron pretermitidos, tanto que la Gobernación del Departamento se vio obligada a objetar la Ordenanza en mención. El requisito relativo al número de habitantes de que habla el numeral lº no se cumplió tal como lo afirma el propio gobernador y lo certifica el Departamento Administrativo Nacional de Estadística; el del numeral segundo tampoco se cumplió puesto que no se aportó la certificación motivada del órgano competente, e igualmente no se cumplieron las exigencias de los numerales 4º y 6º, puesto que no existe ni la certificación ni el concepto a que ellos se refieren. Dice el actor que de acuerdo con jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado, que enumera, la Asamblea Departamental del Quindío tenía la imperiosa obligación de obrar con estricto respeto a la Constitución (art. 187) y a la Ley 14 de 1969, al erigir como municipio al Corregimiento de Barcelona, estando demasiado claro que no se llenaron en su totalidad los requisitos de ley dentro del expediente que se formó para ese fin, hasta el punto de que el mismo Gobernador del Departamento en documento público por él suscrito y su asesor jurídico, tuvieron que certificar que no se llenaron los requisitos exigidos por el artículo 19 y sus numerales pertinentes de la Ley 14 de 1969, no habiendo sido en ningún momento demeritadas las

afirmaciones de tales funcionarios. Conforme el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede suspender los efectos de un acto, cuando la acción es de nulidad como la presente, siempre que haya manifiesta violación de una norma superior, "que se pueda percibir a través de una sencilla comparación o del examen de las pruebas aportadas". Es cierto que la jurisprudencia del Consejo de Estado, como lo recuerda el Tribunal del Quindío, había sostenido casi que de modo invariable que no era posible suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo a través del análisis de medios probatorios, puesto que estos solamente podían ser objeto de examen en la sentencia, luego de surtirse el debate probatorio del proceso, pero las nuevas orientaciones del Código Contencioso Administrativo consignadas en el artículo 152 antes transcrito consagran la posibilidad de suspender de modo provisional un acto administrativo con fundamento en el estudio de pruebas aportadas, pero, como ya se ha clarificado jurisprudencialmente, sobre la base de que esas pruebas tengan un carácter documental y estén relacionadas de modo estrecho con el mismo proceso de expedición del acto acusado. Planteada por el actor la petición de suspensión provisional sobre las bases anotadas, al afirmar la pretermisión de requisitos legales en la expedición de la ordenanza acusada conforme documentos. obrantes en el expediente, procede la Sala al examen de las violaciones que se le atribuyen. El artículo 187 de la Constitución Nacional dice que corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: "4º Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar

límites entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley". En desarrollo de la norma constitucional antes transcrita, la Ley 14 de 1969 en su artículo lº dispuso lo siguiente: "Para que una porción de territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones: “ 1º? Que tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. "2º Que en los tres últimos años fiscales haya aportado en rentas y contribuciones al municipio o municipios de los cuales se segrega una suma no inferior a ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) anuales y que, además, estos distritos queden cada uno con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos ($200.000.00) anuales, sin computaron dichas sumas las transferencias que reciban de la Nación y del Departamento, todo de conformidad con las certificaciones motivadas que expida la respectiva contraloría departamental. "3º Que a juicio de los organismos departamentales de planeación, tenga capacidad para organizar un presupuesto anual no inferior a doscientos mil pesos ($200.000.00), sin computar las transferencias que recibe de la Nación y del Departamento. "4º Que en el poblado destinado a cabecera residan no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística; que existan allí mismo locales adecuados para el funcionamiento de oficinas públicas, casa municipal, cárcel, centro de salud y escuela, como mínimo, o

que cuente con recursos suficientes para construirlos o que su establecimiento esté previsto en los programas nacionales, regionales o departamentales. "5º Que la creación sea solicitada por no menos de cuatro mil ciudadanos domiciliados dentro de los límites que se piden para el nuevo municipio, y que las firmas de los solicitantes estén autenticadas por el Juez del municipio o municipios de los cuales se segrega el que se pretende crear. "6º Que los organismos departamentales de planeación conceptúen sobre la conveniencia económica y social de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad fiscal, sus posibilidades económicas y su identificación como área territorial de desarrollo". Pues bien, basta leer la constancia del folio 19 del informativo, expedida por el señor Jefe Regional del Banco de Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Regional Centrooccidente), para evidenciar que el primero de los requisitos exigidos por el artículo primero de la Ley 14 de 1969 no se cumplió, pues, se repite, dice la norma en mención que para que una porción de territorio de un Departamento pueda ser erigida en Municipio, "se necesita que concurran las siguientes condiciones: "1º Que tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (se subraya). Dice la constancia referida, lo siguiente: "El suscrito Jefe del Banco de Datos de la Regional Centrooccidental del Dane, hace constar: "Que de acuerdo a los resultados definitivas del XV Censo Nacional de Población y IV de Vivienda realizado en 1985, el número de habitantes

empadronados en el corregimiento de Barcelona del municipio de Calarcá (Quindío) fue: "En el centro poblado 5.098 "En el resto del corregimiento incluyendo población dispersa 1.688 Total de habitantes 6.786 - "Fuente: DANE, tabulado Base geográfica Censo 85 Cartografía centro poblado de Barcelona y Mapa rural de Calarcá sector I, secciones 3, 4 y 5. "Dado en Armenia a los 28 días del mes de octubre de 1987. A solicitud de la doctora Olma Inés Beltrán Ospina, Alcaldesa de Calarcá. Por manera que es clara y ostensible la violación por parte del acto acusado de la norma citada de la Ley 14 de 1969, pues la población mínima exigida por la disposición en modo alguno se atempera a ella, siendo así que no tenía esa cifra la porción territorial que pretendía fuera erigida en municipio, circunstancia que se patentiza a través de la prueba documental citada y transcrita antes, que se relaciona íntima y directamente con el proceso de expedición de la Ordenanza impugnada a términos del artículo 187 de la Carta (numeral 4º). Esta disposición faculta a las Asambleas para crear municipios, pero eso si, "llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley", que en la actualidad es la Ley 14 de 1969. Además, la posibilidad de suspender provisionalmente la ordenanza sobre la base del análisis probatorio documental, es viable aquí como atrás se explicó según el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, medida que se justifica, puesto

que de no obrarse así, se haría en cierta forma engañosa la institución de la medida excepcional de la suspensión, a pesar de aparecer demostrado de modo fehaciente, como en el caso de autos, los hechos que sirvieron de fundamento al demandante para impetrarla. Y lo hasta aquí dicho es suficiente y releva a la Sala del análisis de las demás, normas citadas como violadas, puesto que la Ley 14 de 1969 en su artículo lº exige que los requisitos allí consignados para la creación del municipio sean concurrentes, esto es, que se junten para los fines previstos en la norma. No sobra anotar como circunstancia relevante en el expediente, la objeción que por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad formuló el señor Gobernador del Departamento al acto enjuiciado, así como el posterior cuestionamiento del mismo que hizo ante el Tribunal Administrativo del Quindío. Las razones anteriores indican que la providencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en cuanto negó la suspensión provisional de la Ordenanza por la cual se creó el Municipio de Barcelona, debe ser revocada para en su lugar disponerse esa medida cautelar. Y en tal virtud el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resuelve: Revócase la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 18 de noviembre de 1987 en cuanto negó la suspensión provisional del acto acusado y, en su lugar, suspéndese provisionalmente la Ordenanza expedida por la Asamblea Departamental del Departamento del Quindío el 30 de noviembre de

1984, "por la cual se crea el Municipio de Barcelona y se dictan disposiciones para su organización". Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 29 de enero de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.