CE-SEC1-EXP1988-N82

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL. - Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 82. Actor: Carlos Galindo Pinilla.

Antecedentes: El doctor Carlos Galindo Pinilla, obrando en su propio nombre demandó en acción pública la nulidad del artículo 1º del Acuerdo número 29 de 1979 (diciembre 19) expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca - CVC - , pero sólo en cuanto incluye en la Zona de Influencia del Proyecto de Regulación del Río Cauca, los municipios de Roldanillo, La Unión y Toro, que integran el Distrito de Riego RUT. La demanda fue presentada el 5 de octubre de 1982 y tramitada conforme a las disposiciones legales vigentes, admitida, notificada a la CVC, e impugnada por esta. Abierto el proceso a pruebas por el término correspondiente y vencido éste, las partes y el Ministerio Público alegaron de conclusión, y cuando el asunto estaba para fallo, sobrevinieron los acontecimientos trágicos de 6 y 7 de noviembre de 1985, sucesos durante los cuales desapareció el expediente por incendio. Reconstruido éste por petición del actor, fueron practicadas algunas pruebas y corrido traslado para alegar. En cumplimiento del auto correspondiente, nuevamente las partes y el Ministerio Público consignaron sus criterios y conclusiones, en el mismo sentido en que lo habían hecho con

anterioridad. Ahora es tiempo de que el Consejo de Estado se pronuncie para dar por terminado este proceso.

El acto acusado: Acuerdo número 29 de 1979 (diciembre 19) de la CVC, que en lo pertinente dice: "ACUERDO NUMERO 29 DE 1979 "(Diciembre 19 de 1979) "Por el cual se aprueba la Zona de Influencia de las obras del Proyecto de, Regulación del Río Cauca, Primera Parte, para los fines del cobro de la contribución de Valorización. "El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, en uso de sus atribuciones legales y en especial de la función conferida por el numeral 2º del artículo 12 del Acuerdo 8º de 1978, aprobado por el Decreto ejecutivo 1020 de 1978 (Estatuto de Valorización de la CVC) y, "CONSIDERANDO: "Que por el Acuerdo 21 de noviembre de 1978 se ordenó la ejecución de las obras del Proyecto de Regulación del Río Cauca. "Que por el Acuerdo 17 de junio de 1979 se ordenó la distribución, liquidación y cobro de la Contribución de Valorización por la construcción de la Presa en el sitio de Salvajina, corregimiento de Suárez, Municipio de Buenos Aires, Departamento del Cauca, y obras preliminares del citado proyecto, relacionadas en los ordinales a) y b) del numeral 2º del artículo 2º del mencionado Acuerdo 21 de 1978. "Que previos los correspondientes estudios del área que ha de beneficiarse con

la construcción de estas obras, adelantadas por la Subdirección Técnica de la CVC, la Oficina de Valorización de la Corporación elaboró el plano de la Zona de Influencia de las obras, a escala 1:20.000, que comprende un área de beneficio de 138.000 hectáreas aproximadamente entre los proyectos de diques marginales al río Cauca y la línea limite de esta zona, localizada en parte de los Municipios de... Roldanillo, La Unión, Toro... en el Departamento del Valle del Cauca, desde el punto ,denominado la Balsa, Departamento del Cauca, hasta el río La Vieja en el Municipio de Cartago por la margen derecha y hasta el río Cañaveral en el Municipio de Anserma nuevo por la margen izquierda, identificado como Plano de la Zona de Influencia Obras Proyecto de Regulación del Río Cauca, Primera Parte. "Que en su sesión del día 6 de diciembre de 1979, el Comité Asesor de Valorización recomendó al Consejo Directivo de la Corporación la determinación de la Zona de Influencia de estas obras, de conformidad con el plano a que se refiere el considerando anterior. "Que al tenor del numeral 2º del artículo 12 del Acuerdo 8º de 1978, Decreto ejecutivo 1020 de 1978, corresponde al Consejo Directivo de la Corporación aprobar la Zona de Influencia de cada obra. "ACUERDA: "Artículo primero. Apruébase como Zona de Influencia de las Obras del Proyecto de Regulación del Río Cauca, Primera Parte, a que se refiere el segundo de los considerandos anteriores, para los efectos de la distribución, liquidación y

cobro de las contribuciones de valorización, la determinada en el Plano de la Zona de Influencia elaborado por la Oficina de Valorización de la Corporación a escala 1:20.000, que comprende un área de beneficio de 138.000 hectáreas aproximadamente entre los Proyectos de Diques marginales al río Cauca y la línea límite de esta zona, localizada en parte de los Municipios de Buenos Aires, Santander de Quilichao y Puerto Tejada en el Departamento del Cauca y de ... Roldanillo, La Unión, Toro... en el Departamento del Valle del Cauca, según el plano original que en esta fecha se firma por el Presidente y Secretario del Consejo Directivo, el Director Ejecutivo y el Jefe de la Oficina de Valorización de la Corporación y el Presidente del Comité Asesor de Valorización. "Artículo segundo. El Plano en mención es parte integrante del presente Acuerdo". No obstante lo anterior, y según ya se dijo, la demanda se contrae a la petición de nulidad del artículo primero y en cuanto se refiere · los municipios de Roldanillo, La Unión y Toro, en el Departamento del Valle.

La demanda: Considera el actor violadas distintas disposiciones contenidas en la Ley 135 de 1961 y su Decreto reglamentario 3337 del mismo año, la Ley 25 de 1921, el Decreto - ley 164 de 1976, el Decreto 1020 de 1978, así como los principios generales de equidad e igualdad ante las cargas públicas, los cuales de alguna manera se encuentran consignados en la legislación nacional. Para precisar los conceptos de violación y después de enumerar y explicar los presuntos hechos que sirven de base a la demanda, esta se extiende en razonamientos que pueden

resumiese en los siguientes puntos:

1. El acto administrativo por medio del cual la CVC delimitó la zona de influencia de las obras supuestamente construidas por ella y que es materia de la acción, es un acto general, impersonal y abstracto, por cuanto hace parte de una primera etapa del proceso de valorización, etapa que tiene ese carácter, por contraposición a una segunda integrada por la distribución y cobro de la contribución, y que se expresa a través de actos particulares y concretos. En efecto, "la primera etapa, en cuanto a través de ella se señalan los parámetros cardinales que han de regir la imposición, es lo que se denomina establecimiento de la contribución y, como quiera que implica una serie de decisiones abstractas y de especial trascendencia sobre un conglomerado aún indeterminado de sujetos, los estatutos de valorización reservan la competencia para expedir los actos correspondientes a órganos superiores a la Administración Pública, cuando no a Corporaciones de origen popular, como ocurre en las esferas municipal y departamental. En cambio, los actos de la segunda fase, en cuanto son actos de ejecución, de contenido eminentemente técnico y que vienen a configurar una operación administrativa de distribución y de liquidación, deben ser dictados o expedidos por órganos administrativos subordinados" (fl. 6).

Teniendo en cuenta el anterior planteamiento, la demanda señala cómo los actos de la primera etapa, si bien en sí mismos no afectan ni causan daño o agravio a derechos concretos, sí tienen virtualidad para producir efectos en derecho por cuanto generan competencias para que autoridades inferiores desencadenen y cumplan la segunda etapa, virtualidad de producir efectos jurídicos que los sustrae de la calificación de simples

actos preparatorios o de trámite. Para explicar la diferencia entre una y otra etapa, dice el actor: "La relación que existe entre los actos o normas relativos al establecimiento de la contribución de valorización y de los actos atinentes a la distribución y liquidación del gravamen, es la misma que media entre la ley o los reglamentos y los actos administrativos de su aplicación o ejecución concreta. Así como la ley o el reglamento son actos generales de voluntad del cuerpo legislativo y de la suprema autoridad administrativa, con su autonomía, su entidad y su dinámica propias, los actos administrativos de ejecución concreta también tienen su propia entidad e individualidad, no obstante la subordinación jurídica en relación con los primeros. De análoga manera las disposiciones que establecen la contribución de valorización y los actos de distribución y liquidación de la misma tienen cada uno en su orden, entidad jurídica propia". Por ello la ley ha consagrado dos medios diferentes de tutela de la legalidad: Una objetiva y otra de los derechos subjetivos. De lo anterior concluye que el acto o actos que constituyen el ,"establecimiento, de una contribución de valorización" (entre los cuales incorpora la fijación de la zona de influencia que apenas precisa el "ámbito territorial") son demandables en acción pública de nulidad, mientras que los de distribución y cobro de la contribución lo son a través de la de restablecimiento del derecho (plena jurisdicción al tiempo de la demanda). Por eso afirma: "En el caso de esta demanda, el objeto de la pretensión de simple nulidad es uno de los actos de establecimiento de la contribución de valorización, cuyo contenido es general, por su propia naturaleza, según quedó demostrado anteriormente. Se

ataca la delimitación de la 'zona de influencia', esto es, uno de los elementos o factores del establecimiento de la contribución, el que determina el ámbito territorial de vigencia o aplicación del correspondiente conjunto normativo especial; en otras palabras, el objeto de la pretensión radica en uno de los elementos esenciales de ese mismo conjunto de reglas generales: El ámbito espacial de su aplicación. "Se afirma en la demanda que la inclusión dentro de la zona de influencia del territorio correspondiente a tres municipios está viciada de nulidad. Dentro de ese territorio existe un número indeterminado y muy grande de propiedades inmuebles, algunas de las cuales podrían resultar eventualmente gravadas y otras que no lo serían. Nada de esto puede determinarse 'a priori', ni interesa a los fines de esta demanda" (fl. 10). Adelantándose a posibles planteamientos distintos al suyo, examina de nuevo el proceso de valorización en sus etapas y explica cómo el acto de delimitación del área de influencia no es en manera alguna preparatorio de la operación administrativa de liquidación y distribución. Y remata este primer punto así: "Las consideraciones precedentes tienen por objeto destacar que en esta demanda no se propone un contencioso de impuestos, sino que se formula una pretensión de simple nulidad contra un acto de contenido general, anterior a la operación administrativa de distribución y liquidación de la contribución, acto que tiene una entidad jurídica propia. La circunstancia de ser acto condicionante de la operación administrativa subsiguiente no le priva de su autonomía jurídica, que no solamente es formal, sino material, de la misma manera que el reglamento tiene

una entidad distinta a la de la ley y a la de los actos posteriores de ejecución concreta, a pesar de la subordinación sucesiva que media entre ellos. Se trata en este caso de actos separables, como los denomina la jurisprudencia francesa para distinguirlos del acto complejo o conjunto de actos inseparables que forman una unidad, para efectos de la pretensión contenciosa administrativa, como ocurre con la operación de liquidación de impuestos" (fl. 12).

2. El distrito de riego dentro del cual se hallan los municipios afectados por el Acuerdo materia de la demanda, fue construido por el Incora, ampliado y administrado por el Himat, sin que la CVC a través de sus actividades haya llevado a cabo obras en la zona, capaces de generar beneficios prediales que causan valorización.

3. En consecuencia, las obras que haya podido ejecutar, ejecute o prospecte construir en lugares distintos, como es el caso de la Presa "Salvajina", situada a gran distancia del distrito RUT, no benefician a los predios comprendidos por éste.

4. Pretender cobrar valorización en las condiciones anteriores constituye una injusticia y una actividad ¡legal que viola las disposiciones citadas anteriormente y contradice los principios de equidad y de igualdad ante las cargas públicas.

La impugnación: La Corporación Autónoma Regional del Cauca - CVC - , a través de apoderado, considera en su impugnación de la demanda que el Acuerdo 29 de 1979 no puede ser objeto de demanda alguna ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo por cuanto es apenas un acto de trámite expedido por la entidad pública para hacer posible los actos definitivos de distribución y liquidación de la contribución.

Además, encuentra jurídicamente inadmisible que después de tres años de expedido el Acuerdo 29 de 1979, y cuando la Corporación ya ha vencido todas las etapas para hacer efectivo el cobro del gravamen, sin agotar la vía gubernativa, se pretenda la nulidad del acto que fijó la zona de influencia de las obras, a través de una acción improcedente, como lo ha señalado la jurisprudencia. En el alegato de conclusión, la CVC ratifica los anteriores puntos de vista, y concluye: "De conformidad con lo analizado, la fijación de la zona de influencia de las obras efectuadas por el Consejo Directivo de la CVC mediante el Acuerdo 29 de 1979, que se acusa de nulidad parcial, es simplemente la primera etapa del trámite administrativo para la distribución de las contribuciones de valorización por una obra de interés público. Pero esta determinación de la zona de influencia no constituye ningún gravamen fiscal sobre los terrenos en ella comprendidos y sus alcances se limitan a determinar una base territorial presumiblemente beneficiada por la obra, para que los dueños de los predios allí comprendidos sean citados para la elección de la Junta de Propietarios que ha de representarlos en las diferentes etapas de estudio del presupuesto y de la distribución de las contribuciones. No tiene, por tanto, el Acuerdo de fijación de zona de influencia de una obra el carácter de acto administrativo o de acto de trámite que ponga fin a la actuación administrativa, pues su finalidad no es otra que servir de medio instrumental para que la administración llegue posteriormente y después de agotar otras etapas intermedias, al acto final y definitivo, que es, como ya se ha dicho, en el presente

caso, la Resolución OV - 001 de 26 de marzo de 1982 del Director Ejecutivo y el Jefe de la Oficina de Valorización de la CVC, que distribuyó y asignó las contribuciones de valorización por las Obras del Proyecto de Regulación del Río Cauca, Primera Parte" (fl. 277). Se refiere también la CVC a la historia del Distrito de Adecuación de Tierras, a la influencia que las obras emprendidas para la regulación del río Cauca tienen en el área objeto del Acuerdo atacado, a los costos de las mismas y a las experiencias que en materia de protección de las tierras cobijadas por el Proyecto, han sido comprobadas.

El concepto Fiscal: 1 El señor Agente del Ministerio Público solicita que el Consejo pronuncie decisión inhibitorio, porque considera que el acto acusado no es materia de acción pública de nulidad. Para llegar a esa conclusión sostiene y sustenta tres zonas fundamentales: a) La demanda está viciada de ineptitud porque el Acuerdo 29 de 1979 es un mero acto de trámite, porque "del mismo encabezado del acto demandado que reza 'por el cual se aprueba la Zona de Influencia de las obras del Proyecto de Regulación. del Río Cauca, Primera Parte, para los fines del cobro de la contribución de valorización' (se subraya), se colige que el mismo es el comienzo de una serie de pasos que, en conjunto, conforman un acto administrativo complejo pero determinado: El cobro de la contribución de valorización como consecuencia de las obras que la CVC va adelantar para regular el río Cauca" (fl. 376);

b) Aún aceptando que el acto es demandable, hay también ineptitud sustantivo de la demanda, porque formando aquél parte de una cadena, era necesario demandar también todos y cada uno de los actos que integran el acto complejo, para que no queden vigentes los otros posteriores al único que fue 'acusado (fl. 377);'y c) El análisis cuidadoso del Acuerdo 29 de 1979 indica que la delimitación de la zona de influencia no crea situación jurídica concreta y se limita a concretar geográficamente el Proyecto para hacer posibles los demás actos posteriores que dan origen a la obligación pecuniaria de los propietarios (fl. 378). Consideraciones del Consejo de Estado Lo primero que conviene advertir es que esta Corporación ha hecho un examen cuidadoso de los planteamientos formulados por las partes y por el Ministerio Público, y no duda en consignar su reconocimiento por aportes tan valiosos como los que constituyen tale razonamientos de las normas legales que aquí aparece. En términos generales, cualquier proceso administrativo que haga posible el establecimiento, distribución, liquidación y cobro de la contribución de valorización una vez creada por la ley, se sujeta a la las siguientes etapas: 1ª autorización legal para que las autoridades administrativas de diferente orden que ejecuten obras de interés público local o regional puedan cobrar a los propietarios de bienes inmuebles el beneficio que estos reciben como consecuencia directa o indirecta de la construcción de tales obras. 2º Expedición por parte de la entidad administrativa correspondiente o por la ley del estatuto general y básico en cuyas normas se precise cómo ha de proceder el

organismo para establecer, liquidar, distribuir y cobrar las contribuciones; y 3º Aplicación concreta de ese estatuto a una obra determinada. En el caso de la Corporación Autónoma Regional del Cauca - cvc - , su Consejo Directivo expidió el Acuerdo número 89 de abril 4 de 1978 "por el cual se adopta el reglamento general sobre establecimiento, liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización por obras que ejecute la Corporación", Acuerdo aprobado por el Decreto ejecutivo 1020 de 1978, y cuyo fundamento se halla en la Ley 25 de 1921 que estableció en aquella época el llamado "impuesto" directo de valorización corno una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas. Pero también sirven de fundamento a ese Acto administrativo la Ley 25 de 1959 que autorizó a los establecimientos públicos para hacer efectivo el llamado "impuesto" de valorización en casos como los ya mencionados en la legislación de 1921, y el Decreto legislativo 1604 de 1966, que hizo extensivo el 'impuesto" de valorización ya establecido desde 1921 a todas las obras de interés público que Ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquier otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble. Vale la pena anotar cómo, en esta ocasión, con mejor técnica, el gravamen

comenzó a denominarse "contribución de valorización" en cambio de “impuesto". El Reglamento General mencionado señala las siguientes etapas a las cuales debe someterse la CVC en el establecimiento, liquidación y cobro de la contribución, etapas que precisa el Capítulo V (arts. 42 y 43), así: "Artículo 42. El trámite para la distribución de las contribuciones de valorización a causa de la construcción de una obra de interés público a cargo de la Corporación, estará integrado por las siguientes etapas administrativas: "1ª Decisiones del Consejo Directivo de la Corporación en que se ordene el cobro de la contribución de valorización por una obra y se fija su zona de influencia. "2º Citación a los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones y elección de la junta de propietarios. "3º Elaboración del proyecto de presupuesto o del cuadro de costos de la obra, según el caso, y del proyecto de distribución de las contribuciones por parte de la Oficina de Valorización de la Corporación y estudio de estos proyectos por el Comité Asesor de Valorización. "4º Traslado a la junta de propietarios de la obra, de los proyectos de que trata el punto anterior, con la información, documentación y estudios en que ellos se fundamentan. Este traslado se surtirá en la Oficina de la Corporación que se haya destinado para las reuniones de la junta de propietarios, por el término de dos (2) meses, notificando al presidente de la junta la fecha de iniciación y vencimiento del mismo en comunicación dirigida a dicha oficina. "Igualmente se avisará por dos periódicos de circulación regional a los

propietarios en general, para que puedan acudir ante la junta de propietarios, informarse sobre el proyecto de distribución y presentar por escrito sus objeciones u observaciones individuales. "Durante el término de traslado de que trata este numeral, se efectuarán las reuniones que fueren necesarias de la junta de propietarios, con asistencia del Jefe de la Oficina de Valorización y de los funcionarios de su dependencia que éste designare, para el estudio de los proyectos y el análisis de las objeciones u observaciones que se propusieron y de las peticiones que al efecto se formularan. “5º Vencido el término de traslado de los proyectos a que este artículo se refiere, las objeciones y observaciones escritas que hubieren presentado tanto la junta de propietarios como los propietarios individualmente, pasarán al estudio del Comité Asesor de Valorización, el cual se pronunciará sobre ellas previo su análisis detallado con el Jefe de la Oficina de Valorización. "6º El proyecto de presupuesto o el cuadro de costos de la obra pasará al estudio del Consejo Directivo de la Corporación, por conducto del Director Ejecutivo, con la documentación en que se fundamente, las objeciones u observaciones que hubieren propuesto la junta de propietarios o los propietarios individualmente y el concepto del Comité Asesor de Valorización y el Consejo Directivo procederá a impartir aprobación al presupuesto o al cuadro de costos, según el caso con las modificaciones que estimare convenientes, y a definir el monto total que ha de distribuirse en contribuciones de valorización por la obra. "7º Con base en el monto total aprobado por el Consejo Directivo para la

distribución y previo el estudio de las objeciones u observaciones presentadas por la junta de propietarios o por los propietarios individualmente al proyecto de distribución, y del concepto del Comité Asesor de Valorización, el Director Ejecutivo de la Corporación y el Jefe de la Oficina de Valorización expedirán la resolución distribuidora de las contribuciones de valorización por la obra o conjunto de obras de que se trate, debidamente motivada. De esta resolución formarán parte integrante el cuadro de distribución con los nombres de los propietarios, dirección e identificación de los inmuebles, área gravada de cada uno de ellos y contribuciones que les correspondan. También se considerarán parte integrante de la distribución, como fundamentos y antecedentes técnicos de la misma, los cálculos y factores empleados, la memoria explicativa de los estudios dé beneficio y las conclusiones sobre las objeciones u observaciones propuestas y sobre el concepto del Comité Asesor de Valorización". "Artículo 43. En la resolución distribuidora de las contribuciones se determinarán los plazos que para su pago haya fijado previamente el Consejo Directivo de la Corporación, los intereses de financiación y de mora que han de cobrarse y los recursos de que goza el contribuyente contra el acto administrativo de imposición, con los requisitos para su ejercicio". En desarrollo de las normas contenidas en los textos citados, la Corporación procedió, en el caso que es materia de la controversia, a expedir los siguientes actos: - a) Acuerdo número 21 de 1978 (noviembre 15) por el cual ordenó la ejecución de las obras y actuaciones comprendidas dentro del Proyecto de Regulación del

Río Cauca, entre las cuales señaló la adquisición de inmuebles, la construcción de diversas obras en el sitio denominado "Salvajina" ubicado en el municipio de Buenos Aires, Departamento del Cauca, así como otras obras para ser ubicadas en la denominada "planicie"; b) Acuerdo número 17 de 1979 (junio 27) por medio del cual se ordenó la ejecución de las obras mencionadas en el Acuerdo 21 de 1978 por el sistema de valorización y se determinó como primera parte del Proyecto de Regulación del Río Cauca, la integrada por algunas de las obras que ordenó el primer Acuerdo; c) Acuerdo número 29 de 1979 (diciembre 19), materia de este proceso y "por el cual se aprueba la Zona de Influencia de las obras del Proyecto de Regulación del Río Cauca, Primera Parte, para los fines del cobro de la contribución de Valorización"; d) Acuerdo número 30 de 1979, por el cual se reglamentó la constitución y elección de la Junta de Propietarios que prevén los artículos 20 a 34 (Capítulo III) del Reglamento General, para la intervención en la etapa de elaboración del presupuesto de las obras y del proyecto de distribución de las contribuciones, lo mismo que para la vigilancia de la inversión de los fondos; e) Acuerdo número 17 de 1981, por medio del cual la Corporación dio respuesta a las observaciones y objeciones formuladas por la Junta de Propietarios al presupuesto de las obras, aprobó éste y fijó el monto distribuible en contribuciones de valorización; y f) Resolución número OV - 001 de 1982 (marzo 26) expedida por el Director

Ejecutivo y el Jefe de Valorización de la CVC, que en los considerandos recoge las etapas hasta entonces cumplidas, aprueba la distribución y asignación de las contribuciones de valorización, fija plazos para el pago de las mismas, señala la forma de hacerlo, establece descuentos por pago de contado, indica quiénes de los propietarios están exentos de la contribución, y precisa la forma de notificación de esta providencia, así como los recursos que contra ella proceden y los requisitos para interponerlos válidamente. Conviene anotar que esta Resolución número OV - 001 de 1982 ha sido muy útil como prueba válidamente aportada al proceso, para precisar las distintas etapas a que se refiere esta parte de la sentencia. Ahora bien, en la secuencia que anteriormente fue descrita qué papel juega, qué importancia tiene, de qué naturaleza es el Acuerdo 29 de 1979, acusado en este proceso? Considera la Sala que tiene razón el actor cuando afirma que el acto por medio del cual la CVC señaló la zona de influencia de las obras que constituyen la Primera Parte del Proyecto de Regulación del Río Cauca no es un simple acto preparatorio o de trámite, como lo sostienen, el Ministerio Público y la parte opositora. Para llegar a esa conclusión, vale la pena tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo que ahora se ratifica por considerarla válida, y según la cual ¡ese suele distinguir la actividad de la administración en actos administrativos en sentido estricto, o negocios jurídicos de derecho público y meros actos administrativos. Los actos administrativos, negocios jurídicos, son declaraciones de la voluntad de la autoridad

administrativa con la intención de producir efecto jurídico; se caracterizan pues, porque el órgano administrativo quiere el acto en sí y el efecto jurídico que de él emana. En los meros actos administrativos la voluntad del órgano se reduce al cumplimiento de determinada actividad sin ocuparse de los efectos que ella pueda producir, los cuales son únicamente los que el derecho establece" (Sección Cuarta, Auto, enero 20 de 1972. Anales, 1972, 1er. Semestre, Tomo 82, números 432433, pág. 273). Completa el criterio sobre acto de trámite o preparatorio, el tratadista Manuel María Diez, para quien el acto denominado mero acto administrativo" produce efectos pero sólo entre los funcionarios que integran la administración y es relevante dentro de la misma. Y precisa: "En las relaciones externas entre el órgano administrativo y el sujeto extraño a la administración que tiene un interés en el desenvolvimiento favorable del procedimiento administrativo, del que el parecer (se refiere al concepto u opinión interna que sirve para explicar esta clase de actos) constituye una etapa o un momento, su realización produce el efecto de mero hecho en cuanto que el sujeto extraño a la administración, en relación con el acto preparatorio, no tiene interés legítimo para recurrir" (El Acto Administrativo, 2º edición, Tipográfica Editora Argentina S. A., Buenos Aires, 1961, pág. 143). No cabe duda de que el acto por medio del cual la CVC delimita la zona de influencia de las obras, contiene una manifestación de voluntad con destino a la

producción de efectos jurídicos como que por medio de ella está indicando en relación con cuáles predios ha de ,predicarse la contribución de valorización, lo cual hace desaparecer la posibilidad de que esa manifestación de voluntad constituya un simple acto preparatorio o de trámite. Pero esa manifestación de voluntad no tiene por objeto crear una situación jurídica general, impersonal y abstracta, como lo sostiene el demandante. Y si bien es cierto que el proceso de valorización se desenvuelve en etapas, unas de las cuales son creadoras de situaciones generales, y otras de situaciones jurídicas particulares y concretas, no lo es menos que resulta equivocado situar la manifestación de voluntad administrativa que contiene el Acuerdo 29 de 1979 en el primer grupo. El Consejo considera cierta esta afirmación por lo que a continuación se expresa: El artículo 35 del Reglamento General de valorización de la CVC consigna una buena definición de lo que constituye la "zona de in fluencia", en los