CE-SEC1-EXP1988-N840

SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD. - COSA JUZGADA.

Efectos. La decisión de exequibilidad produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados. Invocadas como violadas normas distintas a las inicialmente confrontadas, se impone el análisis de fondo de la disposición enjuiciada frente a esta nueva normatividad.

CONCEJO MUNICIPAL. Competencia. ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS MUNICIPALES. Creación.

Si los Concejos municipales pueden crear entes descentralizados para la prestación de un servicio, aquéllos no están renunciando a sus atribuciones, sino que están asignando unas funciones a una institución que es obra suya, que le sigue sometida; y esa vinculación no desaparece por más que se le haya pretendido dar al establecimiento la estructura de persona privada, porque éste pertenece a la persona de derecho público que lo creó, la que puede no solamente modificar su reglamentación, sino prescindir de ella para asumir directamente la prestación del servicio que se le había confiado. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 840. Actor: Hospital Manuel

Uribe Angel de Envigado. El señor Fiscal del Tribunal Administrativo de Antioquia y el apoderado del Hospital Manuel Uribe Angel del Municipio de Envigado interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de 20 de noviembre de 1987 de dicho Tribunal en la cual se

declara probada la excepción de cosa juzgada. La demanda solicita la nulidad del Acuerdo número 016 de 3 de febrero de mil novecientos ochenta y cinco emitido por el Concejo Municipal de Envigado y que, en consecuencia el Acuerdo número 018 de 17 de junio de 1943 emanado del mismo Concejo y por medio de aquel derogado, continúe vigente. Pide en subsidio que se declare la nulidad de los artículos segundo y tercero del Acuerdo número 16 de mil novecientos ochenta y cinco del Concejo de Envigado.

I. Los hechos de la demanda se sintetizan así:

1. El Municipio de Envigado creó, mediante el Acuerdo número 18 de 17 de junio de 1943, el Hospital Manuel Uribe Angel "ente moral que sería investido de la correspondiente personería jurídica de derecho privado, dotado de patrimonio propio, administración y personería propia".

2. Habiendo funcionado de facto durante varios años, obtuvo su personería jurídica por Resolución número 090 de 15 de junio de 1964 de la Gobernación de Antioquia.

3. Desde entonces quedó sujeto a sus propios estatutos, sometido a la vigilancia de la Superintendencia de instituciones de utilidad común, sin que su personería se haya extinguido, ni la persona disuelta ni liquidada.

4. Según los estatutos, la dirección y la administración del hospital están a cargo de la junta directiva, del consejo técnico y del médico director. 5. “En los primeros días del año en curso, el Concejo del Municipio de Envigado dio en desconocer las normas jurídicas vigentes sobre la materia, y en acto impropio de sus

competencias, expidió el Acuerdo número 016 de 3 de febrero de 1985 por medio del cual se deroga el Acuerdo número 018 de junio 17 de 1943" que dio origen al Hospital Manuel Uribe Angel, y diciendo hacer uso de atribuciones legales, dispuso que el patrimonio de la institución pasara a formar parte del presupuesto del Municipio de Envigado creando para e¡ efecto un fondo de destinación especial y una junta para la administración y disposición de tal fondo. 6. "En esta forma, por medio de un acuerdo municipal, se pretende extinguir la persona jurídica anotada y disponer la apropiación de los bienes que conforman su patrimonio, para el Municipio de Enbigado (sic) ". Señala el actor como violadas las siguientes normas: De la Constitución Nacional, los artículos 44, 30, 120 - 19, 197 - 4 del Código Civil; los artículos 633, 638, 641, 650, 649, 652 y 669 en concordancia con el 873 así como el artículo 169, numerales 11 y 19 del Código de Régimen Político y Municipal. El Tribunal a quo admitió la demanda y en el transcurso del proceso el demandante apeló el auto admisorio que denegaba la suspensión provisional del acto acusado, providencia que fue confirmada por el superior. Posteriormente, la apoderada judicial del Municipio de Envigado, en escrito enviado el 21 de julio de 1986 manifiesta que el Gobernador del Departamento de Antioquia había enviado al Tribunal Administrativo "el Acuerdo municipal número 016 del Concejo de Envigado, para que deduciera (sic) sobre su exequibilidad". Habiendo este Tribunal

fallado la validez del acto el 28 de febrero de 1986, la memorialista para sustentar la petición que más adelante hace, dice que "de lo expuesto, me permito adjuntar fotocopia de la desición (sic) del Tribunal Administrativo de Antioquia". La peticionaria solicita "que se declare la nulidad de todo lo actuado ya que nos encontramos ante la presencia de la causal señalada en el numeral 39 del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil", que dice: "Nulidades procesales: 3. Cuando el Juez procede contra providencia ejecutoriada del Superior..." La petición, atacada por el apoderado del demandante "por partir de una elemental confusión de situaciones jurídicas", fue desechada por el Tribunal. Finalmente, ese Despacho concluyó la instancia mediante fallo de 20 de noviembre de 1987 cuya parte resolutiva dispuso, sin hacer alusión a las peticiones de la demanda, declarar probada la excepción de cosa juzgada. En el Consejo la instancia ha sido tramitada con sujeción al ordenamiento legal, siendo el momento oportuno para entrar a decidir el recurso. Para ello, la Sala hace las siguientes: Consideraciones: En la providencia que ha sido objeto de apelación el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada en el proceso la excepción de cosa juzgada. Y llega a esa conclusión con fundamento en que la misma corporación en providencia de 28 de febrero de 1986 declaró exequible el acuerdo cuestionado y esa declaratoria supone la validez la Disposición demandada, careciendo por consiguiente de competencia para pronunciarse ahora sobre la validez o invalidez del mismo

acuerdo. Los apelantes que son el señor Fiscal Primero del Tribunal Administrativo de Antioquia y el demandante al sustentar el recurso se expresan, resumiendo, así: El primero de los citados insiste en que no se reúnen en el proceso los requisitos del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil para establecer la identidad exacta de objeto y causa puesto que acción presente no es la misma facultad ejercida por el Gobernador sino 'La del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y fuera de eso, la demanda contiene elementos no resueltos en el fallo; que además las partes no son las mismas pues en este proceso ejerce la acción la persona directamente perjudicada con el acuerdo al paso que el Gobernador al hacer uso de la regla constitucional no sufre perjuicio económico, administrativo o funcional. Dice luego que al obtener el hospital su personería jurídica el establecimiento público creado por el Acuerdo de 1943 y el mismo hospital se fundieron en una sola persona y que por lo mismo al convertirse los estatutos en ley de esa persona jurídica, se volvieron también obligatorios, "con fuerza de ley", para la institución, para el sistema nacional de salud y para el Concejo de Envigado. Que aceptando en gracia de discusión que el Concejo de Envigado podía derogar el acuerdo de fundación del hospital, la persona jurídica adscrita al Sistema Nacional de Salud, con sus bienes sobrevive y, consecuencialmente, se violan los estatutos, las normas del Sistema Nacional de Salud y se expropian sin fórmula de juicio bienes titulados legalmente a una persona jurídica distinta del Municipio. Y termina el señor Fiscal

insistiendo en su tesis de que el Concejo Municipal de Envigado al Disponer de los bienes de una persona jurídica, violó el Decreto 056 de 1975 sobre la organización de la Salud. Y el demandante al glosar la decisión del Tribunal comenta el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil y dice que el Tribunal luego de reconocer Que las partes no son obviamente las mismas, viene a argumentar que la "muy sui géneris acción que ejercita el Gobernador del Departamento" hace innegable que la demanda de dicho funcionario es una especie entre las de nulidad que puede instaurar cualquier persona de acuerdo con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y cuya decisión o fallo tiene efectos erga omnes según el artículo 332 y el 175 del mencionado Código. Que el Tribunal tiene por reformados los artículos 84, 128, 132 y 206 del Código en mención en el sentido de excluir de la acción de nulidad y de la doble instancia, los actos municipales que en ejercicio del trámite de revisión son sometidos a su decisión, al dar por sentado que esa revisión de los acuerdos municipales constituye sentencia que produce efectos erga omnes en única instancia, "de forma que cualquier acción de nulidad propuesta sobre bases similares por terceras personas, sucumbe ante la excepción perentoria anotada". Dice así mismo el demandante que interpretado por el Tribunal que lo del Gobernador es una demanda y que éste constituye parte, es explicable que venga a decir que lo propuesto por el mencionado funcionario 'es una especie entre las de nulidad que puede instaurar cualquier persona', lo que sería entonces una especie de juicio ordinario con trámite breve y

sumario, sin posibilidad para los que intervienen de formular alegatos y con decisión apresurada. Dice luego el apelante, que el Hospital Uribe Angel no es un establecimiento público sino una persona jurídica de derecho privado creada con aportes dispuestos por el Concejo Municipal de Envigado, mas no a manera de brazo de la administración, sino como una auténtica institución de asistencia social por lo cual no está al alcance de la competencia del Concejo extinguirlo para adueñarse de su patrimonio como el acuerdo acusado pretende, concluyendo que al "sustituir el procedimiento ordinario de la acción de nulidad, con las oportunidades de acción y defensa, por la breve y sumaria revisión del acuerdo remitido por el Gobernador para examen de validez, es cercenar trámites que están erigidos en garantía para las partes y reducir hasta la más estrecha interpretación el ámbito de la acción de nulidad en estos casos". El señor Agente del Ministerio Público en su concepto de fondo también considera equivocado el raciocinio del Tribunal, pues no se trataba de aplicar el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil siendo que entre éste y el artículo 121 del Código de Régimen Político y Municipal existe una gran diferencia ya que mientras el primero habla de los requisitos para que se dé la figura (el mismo objeto, la misma causa e identidad jurídica de partes), el estatuto municipal se refiere a los "efectos".. es decir, que no puede volver a ser debatida la misma materia y ante el mismo Tribunal; no se pueden volver a estudiar los preceptos constitucionales o legales que el Gobernador Citó como violados porque el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986

le atribuyó al fallo expedido con motivo de la objeción del Gobernador el efecto de cosa juzgada y no porque se haya configurado la cosa juzgada de que habla el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil. El estatuto que se debía aplicar, agrega, es el Decreto 1333 de 1986, pero de todas maneras el Tribunal no estudió individualmente los cargos formulados por el actor, debiendo hacerlo, por lo que por este aspecto procede la revocatoria de la providencia recurrida y el artículo 21 del estatuto en mención, dice, no permite volver a estudiar y fallar aquellos preceptos constitucionales o legales que el Gobernador citó como violados, pero varios de los que son fundamento de la acción pública instaurada por el demandante sí debieron ser estudiados al momento de proferir el fallo, lo que hace palpable claramente la gran omisión en que incurrió el Tribunal. Al entrar el señor Fiscal al análisis del problema de fondo opina que las pretensiones de la demanda deben ser negadas puesto que, "de las pruebas aportadas al proceso y que sirven de fundamento para que el citado Hospital sea considerado como un ente de derecho público obra copia del Acuerdo 18 de 1943 en el que se habla de que se funda un hospital 'con las especificaciones y servicios que fijará su junta Directiva', y aunque no se consagró la naturaleza jurídica de la misma sí se aprobó un auxilio nacional para su construcción de $ 3.000 y un aporte municipal de $ 1.500; además se proporcionó el lote que adquirió el Municipio a un particular y se dispuso que su Junta Directiva se iba a conformar de acuerdo con lo dispuesto para la

época, en el Decreto ejecutivo 111 de 1928; todos estos elementos reunidos en un sólo acto deben ser interpretados como una intención inequívoca, por parte del Municipio de Envigado, de crear un ente para prestar servicio público de asistencia hospitalaria que es uno de los renglones del servicio público que está a cargo del Estado por principio". Y sigue diciendo el señor Fiscal: " ... el hecho de que al Hospital de marras le haya sido reconocida personaría jurídica como ente del derecho privado no puede ser fundamento jurídico para considerar modificada la naturaleza que desde un comienzo se le dio, cual fue la de un establecimiento de asistencia social del Municipio de Envigado creado por iniciativa del Concejo Municipal, con aportes públicos (nacionales y municipales), sobre un bien inmueble de propiedad del municipio y con el exclusivo fin de prestar un servicio público como es la salud... Y menos se desvirtúa su naturaleza de persona de derecho público si se tiene en cuenta que al expedir sus estatutos mediante el Acuerdo 1 de 1964, su Junta Directiva lo definió como un establecimiento asistencias de tipo general para pacientes gratuitos y con enfermedades agudas, constituido por voluntad del Concejo, con personaría jurídica, patrimonio propio, fines definidos, etc.". Y concluye el señor Fiscal expresando que conforme el análisis que ha hecho quedan sin piso los cargos formulados, pues el acto acusado no estaría desconociendo garantías como la de la libre asociación, puesto que el acto creador fue el Acuerdo de 1943; y tampoco se estaría desconociendo la propiedad privada pues la Administración estaría disponiendo de

sus propios bienes, no de los particulares como lo sostiene el actor, ni todo el régimen de asociaciones del derecho civil, puesto que nunca se configuró una persona de este carácter. La Sala comparte los puntos de vista del señor Agente del Ministerio Público no siendo ello óbice para que agregue las siguientes argumentaciones: Conforme el numeral 89 del artículo 194 de la Constitución Nacional son atribuciones del Gobernador del Departamento, "revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez" (Acto legislativo número 1 de 1986, art. 4o. ). En desarrollo de la norma constitucional transcrita tanto la Ley 11 de 1986 como el Decreto - ley 1333 del mismo año fijaron las reglas a observar por el señor Gobernador cuando quiera que éste encontrara que el acuerdo que revisa es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza. El último de los estatutos citados en sus artículos 119, 120 y 121 señala el procedimiento a seguir en dichos casos prescribiendo el artículo 121 en relación con el escrito que debe enviar el Gobernador con los requisitos y documentos de que habla el artículo 120, lo siguiente: "1º. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez días (10) durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo

y solicitar la práctica de pruebas. " 2o. Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. " 3o. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de !a ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir, Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno" (Se subraya). El Tribunal Administrativo de Antioquia, como consta en autos, a petición del Gobernador de ese Departamento, quien obró en ejercicio de la atribución que le confería el artículo 194 antes citado, decidió el 25 de febrero de 1986 sobre la exequibilidad del Acuerdo número 016 excedido por el Concejo Municipal de Envigado el 31 de enero de 1985, acto éste que es el mismo que ha sido objeto de impugnación ante esta jurisdicción en acción de nulidad. El Tribunal determinó que el acuerdo en mención era exequible. Apoyado en la decisión de exequibilidad y con fundamento en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil no obstante hacer clara referencia en el fallo al artículo 121 del Código de Régimen Municipal, declara probada en el juicio la excepción de cosa juzgada por considerarse carente de competencia para pronunciarse sobre la validez o invalidez del Acuerdo número

016 del Concejo Municipal de Envigado declarado exequible desde el 28 de febrero de 1986 como se ha dicho. Pero tal como lo expresa el señor Agente del Ministerio Público, a tono con lo que dispone el artículo 121 del Decretoley 1333 de 1986, la decisión de exequibilidad produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, condición que no se da en el caso presente por cuanto las normas confrontadas en la providencia del Tribunal de fecha 28 de febrero, de 1986, fueron los artículos 44 y 197 de la Constitución Nacional; 169 y 171 de la Ley 4ª. de 1913 y el artículo 633 del Código Civil. Por manera que con relación a estas disposiciones la decisión de exequibilidad produce los efectos de la cosa juzgada y, por lo mismo, no procede recurso alguno contra ella. Pero como en la demanda instaurada por el Hospital Manuel Uribe Angel además de esas disposiciones se invocaron como violados los artículos 637, 638, 641, 650, 649, 652, 669 y 873 del Código Civil, se imponía en este juicio el análisis de fondo del Acuerdo enjuiciado frente a esta normatividad. Pero para ello es menester recordar que el artículo 197 de la Constitución en su numeral 49 dice que son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: "Crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales conforme a las normas que determine la ley". La jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado en

reiteradas ocasiones que si los Concejos Municipales pueden crear entes descentralizados para la prestación de un servicio, los dota de un patrimonio para que realice sus fines y los faculta para darse un reglamento que rija su funcionamiento, ciertamente que no está prescindiendo de sus atribuciones constitucionales o legales, sino que precisamente las está ejerciendo delegando en un ente de su propia creación algunas de sus funciones para hacer más expedita y eficiente la Administración; no está renunciando de sus atribuciones, sino que está asignando unas funciones a una institución que es obra suya, que le sigue sometida, porque es una dependencia de la Administración Pública, y que así como la pudo crear, la puede suprimir en cualquier momento. Y aquí radica precisamente la diferencia sustancial que existe entre el establecimiento público y el establecimiento de origen privado, verbigracia el establecimiento de utilidad común de origen privado, ya que mientras en éste el fundador queda extraño a la fundación y su voluntad solamente permanece en los fines de ella o en los estatutos que él mismo le hubiere dictado, en cambio los establecimientos públicos quedan siempre dependientes de su fundador, en este caso el Concejo Municipal de Envigado, que así como pudo crear el Hospital Manuel Uribe Angel, lo podía suprimir en cualquier momento. Y esa vinculación no desaparece por más que se la haya pretendido dar al establecimiento la estructura de persona privada, porque el establecimiento pertenece a la persona de derecho público que lo creó, la que puede no solamente modificar su reglamentación, sino prescindir de ella para asumir directamente la prestación del

servicio que se le había confiado. Lo cierto es que en nuestro régimen institucional los establecimientos públicos sólo pueden darse su propia administración, mas no su propio derecho. El Hospital Manuel Uribe Angel conforme el acuerdo que lo creó es un ente de carácter público, un establecimiento público hospitalario de asistencia social; no es una corporación o fundación como se sostiene en la demanda de carácter privado, puesto que no tuvo origen en personas particulares, circunstancia que descarta la invocación de la normatividad del Código Civil específicamente la agrupada en el Título XXXVI del Libro Primero v artículos 669 y 873 del Código Civil, como fundamento jurídico para impetrar la nulidad del Acuerdo número 016 de 1985 del Concejo Municipal de Envigado, máxime que el artículo 635 de la misma obra dice que "las sociedades industriales no están comprendidas en las disposiciones de este Título; sus derechos y obligaciones son reglados según su naturaleza, por otros títulos de este Código y por el Código de Comercio. "Tampoco se extienden las disposiciones de este título (arts. 633 a 652) a las corporaciones o fundaciones de derecho público, como los establecimientos que se costean con fondos del Tesoro Nacional". Ahora bien, los artículos 669 que define el dominio, y el 873 que se refiere a la extensión en que se concede el derecho de uso de habitación, juzga la Sala que, acorde con lo que aquí se ha dicho, su violación no se aprecia por parte alguna. Por último, en cuanto a los alcances de la exequibilidad, es cierto que ese término significa lo que se puede hacer, conseguir

o llevar a efecto, y por este aspecto dicho vocablo hace referencia en cuanto a los Acuerdos de los Concejos Municipales, a su procedencia constitucional o legal. Y así, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia contenida en la providencia de 28 de febrero de 1986, tiene esos alcances en cuanto a la normatividad confrontada en ella a términos del artículo 121 del Código de Régimen Político y Municipal (Decreto - ley 1333 de 1986), mas no con relación a las demás normas invocadas en la demanda, se repite, ajenas a ese escrutinio. Consecuente con lo anteriormente expuesto la Sala habrá de revocar la providencia recurrida para en su lugar declarar probada la excepción de cosa juzgada en relación con los artículos 44 y 197, numeral 4o. de la Constitución Nacional; 169 y 171 de la Ley 4a de 1913 y el artículo 633 del Código Civil confrontados en la providencia de 28 de febrero de 1986 del Tribunal Administrativo de Antioquia, normas también citadas como violadas en la demanda que dio origen al presente proceso. Y con relación a las demás normas de estirpe civil invocadas por el demandante, se negarán las peticiones del actor. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1o. Revócase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de noviembre de 1987.

2o. Declárase probada la excepción de cosa juzgada en relación con los artículos 44 y 197, numeral 49 de la Constitución Nacional; artículos 169, numeral 19 y 171 de la Ley 4ª. de 1913 y el artículo 633 del Código Civil. 3o. Niéganse las demás peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 25 de noviembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.