CE-SEC1-EXP1988-N862

ACTO ADMINISTRATIVO-Concepto / ACUERDO DE LA CASA DE NARIÑONaturaleza de este acto / ACTO DE GOBIERNO / ACTO POLITICO /

SUSPENSION PROVISIONAL EN PREVENCION DE ACTOS DE TRAMITE Y

ACTOS PREPARATORIOS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA SALA DE DECISION Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., doce (12) de mayo de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación numero: 862

Actor: VICTOR VELASQUEZ REYES Demandado: ACUERDO DE LA CASA DE NARIÑO Contra el auto proferido por el honorable Consejero Guillermo Benavides Melo el 4 de abril del año en curso y en cuanto por él se dispuso inadmitir la demanda contra el Acuerdo de la Casa de Nariño, interpuso el recurso de súplica el señor Fiscal Primero de la Corporación.

Fundamenta su petición el señor Fiscal, luego de reseñar los medios de control jurisdiccional consagrados en el Código Contencioso Administrativo, complementados por las normas que determinan en el mismo la competencia de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado y las reglas de procedencia de la suspensión provisional consignadas en los artículos 152, 153 y 154 del mismo Código, así como después de destacar la función de la Fiscalía como Agente del Ministerio Público al tenor de lo dispuesto en el artículo 127 ibídem, expresa con relación al caso a estudio, lo siguiente: "Que la suspensión

provisional en prevención, no es más que otra modalidad de la 'suspensión provisional' (ya tradicionalmente aplicada), 'que procederá también', en los dos casos del artículo 153; que este tipo de peticiones de suspensión provisional, en prevención o no, 'se resuelve por el sustanciador en el mismo auto en que la demanda se admite' (art. 143), y no en el que se inadmite, porque en este último evento no hay oportunidad procesal para hacerlo y porque no hay proceso; 'que una suspensión provisional es provisional desde el auto admisorio de la demanda que traba la litis, hasta cuando ésta se desate por el fallo... “ (las rayas son de la Fiscalía). Y concluye el señor Fiscal repitiendo que la suspensión provisional (ordinaria o en prevención), "es una medida cautelar" que tiene que estar ligada a un proceso principal y en su duración es meramente provisional o temporal. Y en cuanto al acto demandado, estima innecesaria la discusión de si es o no político, puesto que por definición del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo la competencia es de los Jueces Administrativos para conocer de las demandas que contra ellos se promuevan. Contra el auto de que se trata interpuso el recurso de súplica igualmente el demandante Víctor Velásquez Reyes, respecto de la parte que inadmite la demanda, en breve escrito que obra a folio 119, afirmando escuetamente que "en el presente caso, ha debido admitirse la demanda porque, no existe ninguna contradicción entre la petición inicial y la suspensión deprecada, ya que es una medida cautelar, precisamente en el mantenimiento del orden jurídico y en sub

júdice del marco constitucional"; agrega que al tenor del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la suspensión provisional "excepcionalmente procede en acciones de nulidad de actos de trámite". Así mismo, un grupo de ciudadanos, interviniendo en carácter de impugnadores, interpusieron también el recurso de súplica, más en lo que respecta a la suspensión del acto acusado , así: 1º Los abogados José Joaquín Bernal Arévalo, Alejandro Vélez Múnera, Mauricio Torres Cuervo y José Joaquín Bernal Ardila. Dice en primer término este inicial grupo de recurrentes, quienes suscriben conjuntamente su pedimento, que s principales en prevención a pesar de la existencia de unas acciones de nulidad, desconociendo que tal medida, aunque es cautelar no es accesoria. Que a pesar de ello en el auto suplicado se trocó la demanda para darle una interpretación totalmente diferente a su contenido. Que, de otro lado, no se acompañó el acto acusado, sin haber constancia de que la expedición le hubiera sido negada al interesado. Que además. las fotocopias enviadas por la Presidencia de la República carecen de autenticidad por cuanto no están firmadas por quien se dice el autor de ellas, ni ratificadas o autenticadas por el Secretario de la Presidencia, por lo cual se está ante "actos inexistentes", y "en el fondo mismo no existe acto administrativo alguno", lo que impedía no sólo la admisión de la demanda sino la suspensión misma. Que por otra parte, el acto acusado no ha sido publicado en el Diario Oficial, por lo que, al tenor de la Ley 57 de 1985, "no puede -producir

efectos ni considerarse como existente". Para terminar el capítulo de lo que los recurrentes denominan aspectos meramente formales, agregan que la demanda contiene una indebida acumulación de acciones, "por tratarse en un caso del llamado Acuerdo de la Casa de Nariño (acción de nulidad) y en el otro de designaciones para una comisión (acción electoral)", y en tales condiciones lo procedente "era haber negado, rechazado y archivado el expediente". Pasando luego al capítulo que denominan “ naturaleza del acto acusado", anotan los recurrentes, que cuando de gobernantes se trata (englobando en esta acepción tanto al Congreso como al Presidente), "su vastos poderes, reglados en abstracto pero generalmente discrecionales, hacen relación al ejercicio de la soberanía nacional, a la delegación o representación popular de la Nación en forma inmediata y del pueblo en forma mediata". Que en tales condiciones, "la Administración está sujeta a las restricciones que la Constitución y la ley le determinan, no así los gobernantes, cuando obran corno tales, porque sus actos no tienen límites o jurisdicción". Dicen luego los memorialistas, que a la luz del llamado Instituto de Suspensión Provisional en prevención, es presupuesto indispensable que el acto de que se trata será realmente de trámite o preparatorio, más en lo que respecta al caso de autos "los pretendidos actos acusados no son ni actos, ni menos de trámite para el acto final que pretendía el demandante" pues “ basta la lectura de él y un análisis menos profundo del que hizo el Magistrado sustanciador, para llegar a la conclusión de que en el caso en estudio ni existe acto jurídico administrativo ni de Gobierno", sino "un proyecto de

programa, una manifestación política que no tiene carácter de acto administrativo y que por consiguiente no es demandable ante lo contencioso administrativo". Agrega que por equivocación se propuso la nueva figura de suspensión a prevención, prevista en el artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto "si ya el acto definitivo que pretende el demandante fue dictado, motivo por el cual reclama su anulación, lo procedente fue lo que pidió, es decir el ejercicio de la acción principal de nulidad y la accesoria de suspensión provisional". Que en tales circunstancias, "el despacho de la suspensión debía ser consonante con la negativa de la demanda, es decir, que también hubiera debido negarse; porque no puede existir una suspensión accesoria que no dependa de la acción principal. Mas si se trata de acomodar la demanda en forma distinta y así estimarla como de suspensión de actos preparatorios, no por el hecho de haberse inadmitido la demanda quedaba expedito el camino, para decretar la medida, porque entonces se habría tornado esa acción accesoria en incidente autónomo e independiente, no consagrado en el Código Contencioso Administrativo, violándose así el artículo 154, inciso lº del mismo Código que determina, sin distinguir sus modalidades, que la suspensión provisional "se resuelve por el sustanciador en el mismo auto, en que se admite la demanda". Que en tales condiciones "se llegaría al absurdo de que en asunto de tanta importancia y complejidad, sin parte en el Pretendido proceso, desde la iniciación se dictara sentencia por un Magistrado", sin más recurso que el de la súplica. Dice finalmente este primer grupo de recurrentes

"que el decreto convocatoria del plebiscito de 1957, que indica como violado por los actos acusados el demandante, desapareció por su ejercicio y cumplimiento, sin que de él se pueda hoy hablar, sino del plebiscito mismo". 2º Los ciudadanos (algunos de ellos igualmente abogados) Ciro Alfonso Gómez, Lina Cuello y otros, Javier Fernando Cifuentes, César Castro Garcés, Gonzalo Cuervo y Jorge Dussán. Este segundo grupo de recurrentes expone argumentos en su mayor parte comunes y en parte contenidas en el anterior escrito, a saber: a) Que el acto demandado no tiene el carácter de administrativo, pues es sólo una concertación entre los partidos políticos y además ni el plebiscito ni el referéndum a través del cual se pretende la reforma de la Constitución pueden considerarse como actos administrativos; b) Que constituye una contradicción el que habiéndose inadmitido la demanda, no hubiese corrido igual suerte la suspensión provisional deprecada; c) Que es erróneo sostener, como lo hace la providencia suplicada, que el artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, creó una acción nueva o incidente autónomo; d) Que la providencia de que se trata quebranta el artículo 55 de la Carta, por cuanto trata de impedir que tanto el Ejecutivo como el Congreso ejerzan las funciones propias de sus respectivos poderes; e) Que la convocatoria al pueblo colombiano a un referéndum no está prohibida por la ley ni por la Constitución, ni la consulta popular como tal, puede considerarse inconstitucional; que en lo que respecta al artículo 218 de la Carta,

"las cosas se deshacen como se hacen: Si una consulta al constituyente primario le dio vida, otra lo puede fenecer"; que "el Congreso es solamente un poder constituyente secundario y solamente el pueblo... es constituyente primario cuyo poder no está limitado ni por la Constitución ni por la creación de poderes o mecanismos constituidos" (los apartes transcritos en este literal están contenidos en el escrito signado por el recurrente Dussán). 3º El doctor Guillermo Hernández Rodríguez. Solicita este profesional la revocatoria total de la providencia recurrida. Para el efecto empieza por hacer el distingo entre los actos políticos o de Gobierno para concluir, con citas de autores extranjeros, afirmando que el auto recurrido viola el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo porque el acto de la Casa de Nariño no es ni un acto administrativo ni un acto de Gobierno "porque forma mancorna inseparable con un particular", y como no es administrativo no entra en la competencia del Consejo. Con fundamento en análisis que hace en torno al constituyente primario y sus teorías en Francia y Alemania y la separación de los poderes, concluye sosteniendo la inaplicabilidad de la suspensión provisional en prevención en el auto que recurre, suspensión que tampoco es viable dentro del contexto de la legislación actual. Asevera igualmente el memorialista, que el acto cuya suspensión provisional en prevención se ha decretado no está encaminado a producir un 'acto definitivo inconstitucional o ilegal", pues ya se ha visto que en la doctrina y jurisprudencia, el referéndum y plebiscito, "son movilizaciones del

constituyente primario que producen actos que como el bautismo cristiano, purifican todos los pecados originales si los hubiere" y agrega: "No puede presumiese en un auto de suspensión provisional que el constituyente primario va a votar negativamente el referéndum. Nada autoriza a proceder con semejante presunción subyacente" y por el contrario un referéndum provocado por dos partidos que movilizan un inmenso electorado en Colombia, no es posible que se derrote en una consulta popular; fuera de eso, aquí se trata de producir un acto que se va a incorporar en el orden constitucional del país con el consentimiento del pueblo como constituyente primario. Surtido el correspondiente trámite del recurso de súplica, procede la Sala de Decisión a resolverlo, para lo cual hace las siguientes, Consideraciones: En la providencia recurrida el honorable Magistrado ponente inadmitió la demanda propuesta contra el denominado "Acuerdo de la Casa de Nariño", suscrito el 20 de febrero del año que avanza entre el señor Presidente de la República Virgilio Barco y el señor Expresidente Misael Pastrana Borrero; se declaró inhibido para conocer del oficio de 23 del mismo mes dirigido por el Jefe del Estado al doctor Rodrigo Marín Bernal, miembro de la Dirección Nacional del Partido Social Conservador, y se suspendió provisionalmente en prevención el "Acuerdo de la Casa de Nariño". A tales conclusiones llegó después de un amplio, serio y ponderado estudio que hizo en torno del problema que se le planteó en la demanda. Ya se hizo la síntesis de las razones aducidas por el señor Fiscal, el demandante y las personas reconocidas como partes impugnadoras en las

diligencias. Y la Sala ha estudiado con detenimiento todas esas argumentaciones, adoptando para definir el recurso y disipar las preocupaciones y dudas que se han planteado, el siguiente método que responde en forma global a las distintas inquietudes que se han planteado.

1. La suspensión provisional en prevención.

Se comienza por este tema de la suspensión provisional en prevención por ser el punto neurálgico, central de la controversia que distrae la atención tanto del señor Fiscal como de los impugnadores, y que en sentir de la Sala explica la razón de la inadmisión de la demanda que se dispuso en el numeral primero de la parte resolutiva del auto suplicado. Y para su dilucidación, fuera de las atinadas razones que se expresan en el mismo y que ésta Sala prohíja, no sobra transcribir aquí como motivación de este proveído lo dicho en la providencia de 23 de marzo del año en curso en asunto del cual fue ponente el Consejero que redacta la presente. "El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que la suspensión provisional procederá también: "l. Contra actos preparatorios o de trámite cuando se dirijan a producir un acto definitivo inconstitucional o ilegal que no sería susceptible de ningún recurso. "2. Contra los actos de ejecución cuando el definitivo no haya sido notificado legalmente, cuando los recursos interpuestos contra él no hayan sido resueltos ni siquiera en forma presunta o cuando las autoridades hayan impedido que se recurra. En este caso el proceso y la suspensión terminarán cuando se cumpla con los requisitos omitidos. "La suspensión impedirá completar o ejecutar los actos definitivos.

"Este artículo vino a establecer en el medio jurídico colombiano una nueva modalidad de suspensión provisional para actos preparatorios o de trámite, denominándola suspensión provisional en prevención, es una modalidad de suspensión que suscita dudas en cuanto a su constitucionalidad, siendo así que a términos del artículo 193 de la Constitución la suspensión provisional sólo cabe contra actos administrativos definitivos, no contra los de trámite. Sin embargo, ya la honorable Corte Suprema de Justicia al hacer la revisión del artículo 153 del Código Contencioso Administrativo por vía de la acción, la encontró exequible como consta en la sentencia número 82 de agosto 16 de 1984. Además vistos los términos de la redacción misma del artículo 153, bien puede afirmarse que allí no se consagra en verdad una medida cautelar, una auténtica suspensión provisional supeditada a una petición principal de nulidad de un acto administrativo, sino petición principal sui géneris de suspensión provisional en prevención de un acto preparatorio o de trámite, petición cuya finalidad exclusiva es evitar que se expida el acto principal. Es una petición que en puridad de verdad pocos puntos de convergencia guarda con la suspensión provisional de tipo general regulada en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, relevándose por el contrario su clara autonomía como institución hoy específica del Derecho Contencioso Administrativo Colombiano, con elementos que difieren de los elementos tradicionales de ese instituto excepcional que tiene carácter cautelar. "En efecto, fuera de lo antes dicho, hay que tener en cuenta lo siguiente: "a) Que la suspensión provisional según el claro texto del artículo 193 de la

Constitución Nacional, sólo puede recaer sobre actos de la administración como consecuencia directa de la actividad jurídica de ésta y según las reglas que rigen esa medida provisoria, al paso que la suspensión provisional en prevención sólo recae sobre actos preparatorios o de trámite, o sobre los actos de ejecución; 'b) La suspensión provisional de que habla el articulo 152 del Código Contencioso Administrativo es una acción accesoria que no puede impetrarse de la jurisdicción contencioso administrativa en forma libre, independiente o autónoma, y cuando ella se solicita su planteamiento debe hacerse dentro del ejercicio de las acciones legalmente pertinentes y en las oportunidades que taxativamente ha fijado a ley. Sin la existencia de una demanda desaparece la base, el sustentáculo que hace viable el pedimento de la suspensión. La suspensión provisional en prevención en cambio, se solicita en forma libre, independiente o autónoma, no estando subordinada a ningún otro planteamiento, ni requiere simultaneidad con una demanda, o que pueda impetrarse con posterioridad a la presentación de una demanda, por cuanto ciertamente que ese evento no se manifiesta en la suspensión en prevención; "c) La suspensión provisional, tal como está reglada en nuestro sistema, es un recurso de emergencia eminentemente transitorio, característica que por su finalidad misma no reviste la suspensión provisional en prevención, que sólo pretende evitar la producción de un acto definitivo que se juzga inconstitucional o ilegal y no susceptible de ningún recurso" (Expediente número 830). Conforme lo anterior, no se requiere de un mayor esfuerzo intelectual para

entender la razón de la inadmisión de la demanda dispuesta en el auto suplicado, pues siendo una petición principal sui géneris, libre, independiente o autónoma, que no está subordinada a ningún otro planteamiento, y no siendo por lo mismo menester que esa petición sea simultánea con una demanda, carece de todos sentido el auto admisorio de ella por lo mismo que la idea del proceso está totalmente descartada a términos del numeral primero del artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, lo cual, dicho sea de paso, impone la necesidad de que en la providencia que resuelva sobre la suspensión provisional en prevención se haga el estudio de fondo de las violaciones señaladas y se analicen las pruebas allegadas para el efecto, todo lo cual no puede hacerse cuando de la suspensión provisional del artículo 152 se trata.

2. Aspecto de forma.

Se estima por algunos de los impugnadores que el acto cuestionado no puede producir efectos ni considerarse como existente por la forma como se adujo a las diligencias. Pero en sentir de la Sala esta es una glosa infundada, pues la copia del acto impugnado fue expedida por el señor Secretario General de la Presidencia de la República quien lo refrendó con los correspondientes sellos de su Oficina. Son copias hábiles dentro del informativo conformado para el estudio y decisión de la suspensión provisional en prevención, con los fines y alcances que le atribuye el artículo 153 del Código Contencioso Administrativo (art. 254, numeral 1º del C. de P. C.). Además, como acto preparatorio según lo entiende la Sala, no requiere de publicación oficial.

3. Actos de trámite.

Es bien sabido que al lado de los actos administrativos que son los que proveen sobre materias de esa índole y que son conocidos como actos definitivos, existen los actos que sirven de medio adecuado para que aquellos sean pronunciados y son los denominados actos de trámite, que en ocasiones deciden de manera directa o indirecta el fondo de los asuntos o actuaciones, asumiendo en tales casos el carácter de definitivos, acusarles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según las voces del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Por manera que los actos de trámite impulsan las resoluciones definitivas; y son actos preparatorios igualmente los que integran un procedimiento administrativo, para una decisión final. Además en reciente providencia de esta Sala se hizo con toda nitidez la distinción entre actos de trámite y actos preparatorios, así: "El acto de trámite como su nombre lo indica tiene lugar dentro del marco de un procedimiento o actuación administrativa, siendo en su contenido una decisión que tiene por objeto y por efecto únicamente el impulso del citado procedimiento o actuación, con miras a la culminación del mismo, que habrá de plasmarse en el acto definitivo que le ponga término decidiendo sobre el fondo del asunto sobre que versa. "El acto de trámite no incide en la decisión misma que haya de tomarse, mira a aspectos de puro procedimiento, pero es necesario su expedición habida cuenta en cada caso concreto del procedimiento previsto por la ley para llegar a aquélla. "De su lado, el acto preparatorio, por el contrario, y como SU nombre lo indica,

va prefijando el contenido de la decisión de mérito que proceda tomar, esto es, prepara el acto definitivo que ponga término a la actuación. "La necesidad o no de expedición de actos preparatorios dentro de una actuación lo predetermina la ley que regule la materia y ello lógicamente incide en la simplicidad o complejidad de los distintos procedimientos que informan las actuaciones de la Administración Pública" (Expediente número 830, Ponente doctor Simón Rodríguez Rodríguez).

4. Acuerdo de la Casa de Nariño.

Como bien se recuerda en el auto recurrido, el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo define el acto administrativo sujeto a control jurisdiccional, como la conducta o abstención capaz de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia. "Las llamadas operaciones administrativas y vías de hecho se considerarán en adelante y para todos los efectos, actos administrativos", y que como si no fuera suficiente, el Código comprende de manera expresa, entre otros actos administrativos sujetos a control jurisdiccional, los denominados actos "políticos" o de "Gobierno", y los conceptos y circulares que la Administración quiera aplicar de modo general, así como algunos actos de certificación y registro. Sea de ello lo que fuere, se dice en el auto, "lo cierto es que ante la disposición mencionada, si un acto expedido por una autoridad administrativa, y en algunos casos expedido por otras autoridades y hasta por particulares (criterio material), para una finalidad administrativa, contiene los elementos o factores del artículo 83 del Código, ese acto será administrativo. Es posible que teóricamente existan

otros criterios de identificación, pero en el derecho colombiano, son los mencionados los que resultan necesarios y bastantes para entender que existe el acto administrativo". Ahora bien, sigue diciendo el auto recurrido, "el denominado Acuerdo de la Casa de Nariño" contiene la expresión de una conducta del Presidente de la República, conducta asumida por él en su condición de suprema autoridad administrativa y de Jefe del Estado, tan capaz de producir efectos jurídicos que los está produciendo (como adelante se verá), y en cuya formulación y realización influyó directa e inmediatamente la voluntad del primer mandatario de la República. Así las cosas, este acto administrativo no deja de serlo por el hecho de llevar la firma de un ciudadano sin investidura oficial, porque lo que le confiere el carácter anotado sigue estando allí presente y ninguno de los atributos o factores para que lo sea, desaparece por el hecho de la inclusión de la voluntad particular, como si fuera un contrato, o como si el cumplimiento de lo consignado en él estuviera necesariamente condicionado a la voluntad del firmante particular.

Y más adelante dice: "Se ha pretendido decir que en el Acuerdo de la Casa de Nariño, los firmantes obraron como representantes o jefes de partidos políticos capaces de comprometer a algunos de ellos, porque en el Acuerdo expresan que los partidos Liberal y Social Conservador se comprometen a votar afirmativamente, en el Congreso, la convocatoria del pueblo colombiano a un referéndum. "No parece que este compromiso pueda ser vinculante, en primer lugar, porque de conformidad con la Ley 58 de 1985, los partidos inscribirán ante la Corte

Electoral (hoy, Consejo Nacional Electoral) los nombres de las personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido elegidas o designadas para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno y de administración (art. 5º). ...Y no aparece por parte alguna que el Presidente de la República y el Expresidente Misael Pastrana Borrero ostenten la personaría de los partidos Liberal y Social Conservador. Si el Congreso Nacional en su sabiduría resolvió disponer la organización y funcionamiento de los partidos políticos, incluyendo normas como la citada, a ella deben someterse por igual, partidos, funcionarios, organismos y gobernados. Esa es la virtud de la ley: Ser general y obligatoria mientras no resulte derogada o declarada contraria al ordenamiento jurídico". Al explicar el Magistrado sustanciador en su auto como ninguno de los compromisos suscritos en el Acuerdo de la Casa de Nariño incluye como tal a persona distinta al Presidente de la República expresa: "Sólo el Presidente de la República pudo comprometerse en la creación de una Comisión Preparatoria del Proceso de Reajuste Institucional, y por eso él la creó, como aparece del documento de 23 de febrero del presente año dirigido a uno de los miembros de la Dirección Nacional (sic) del partido Social Conservador. Sólo el Gobierno está en capacidad de convocar al Congreso Nacional a sesiones extraordinarias para que se ocupe durante el tiempo que sólo el Gobierno señale, de las materias que sólo el Gobierno puede incluir en la agenda legislativa. Sólo el Gobierno (o el Presidente como dice mal el texto del Acuerdo), puede integrar las ternas de entre

las cuales las Cámaras Legislativas escogerán los cincuenta miembros que integren la Comisión de Reajuste Institucional. Y, como se anotó, ni el Gobierno, ni el Presidente, ni persona alguna puede válidamente comprometer a los miembros del Congreso de la República para que, como integrantes de un partido político, voten un proyecto de ley o de resolución en determinado sentido". Después de discurrir sobre otros aspectos del Acuerdo dice el 1 señor Magistrado sustanciador: "El Acuerdo de la Casa de Nariño, como acto administrativo, asume el carácter de preparatoria, en contraposición al acto administrativo de carácter definitivo. Es preparatorio y fundamento de todos los actos jurídicos de que allí se trata, y es el que precisamente ha comenzado a desencadenarlos en virtud de su cumplimiento preciso por el Presidente de la República..." Asiste razón al señor Magistrado ponente en su auto al hacer el análisis del Acuerdo de la Casa de Nariño. Y es que en verdad ese Acuerdo de suyo no produce ningún efecto jurídico respecto de los gobernados; no es un acto administrativo definitivo en sí mismo considerado, puesto que asume el carácter de preparatorio como allí se dice; apenas marca el paso inicial en el proceso que como del mismo se colige, debe culminar con el referéndum a celebrarse el 9 de octubre de 1988, teniendo por tal razón indudablemente un simple carácter de acto preparatorio. Este acto no pone fin a ninguna actuación sino que facilita con los subsiguientes desarrollos el referéndum. El no contiene una definición que por sí sola tenga la virtualidad de producir los efectos buscados con el tan

mencionado referéndum, al cual se someterá el resultado del trabajo de la Comisión de Reajuste Institucional para ser votado por los ciudadanos. Pero antes de ello debe agotarse todo el procedimiento, todos los trámites con los cuales dicen comprometerse quienes lo suscriben. Ese acto, se repite, tiene una connotación de simple acto preparatorio, una manifestación del señor Presidente de la República que no pone fin a ninguna actuación, sino que facilita, con los desarrollos posteriores, el logro de los propósitos acordados. Por manera, pues, que el Acuerdo de marras no es propiamente un acto administrativo definitivo que decide en el fondo un asunto o actuación administrativa, como tampoco uno de trámite que directa o indirectamente haga lo mismo, sino que es un simple acto preparatorio como ya se ha repetido, susceptible de suspensión provisional en prevención por dirigirse precisamente a producir un acto definitivo inconstitucional, como se analiza en la providencia suplicada, contra el cual no cabe obviamente ningún recurso. Ahora bien, en la doctrina, en la jurisprudencia y en el mismo derecho positivo se hacía antes la distinción entre actos administrativos y actos políticos o de gobierno para excluir a estos últimos del control jurisdiccional por los Tribunales Administrativos. Pero en el inciso segundo del artículo 82 del Decreto-ley 01 de 1984 expresamente se dijo que "esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, pero sólo por vicios de forma", condición que fue declarada inexequible por la honorable Corte

Suprema de Justicia. Pues bien, tal como está concebido el Acuerdo de la Casa de Nariño es indiscutible que tiene connotaciones políticas en la vida misma del país, no solamente por la jerarquía de quien lo suscribe como Presidente de la República, sino por estar suscrito también por un Expresidente, que si bien carece de jerarquía política a términos del artículo 5º de la Ley 58 de 1985, es evidente su importante influjo en el partido Conservador colombiano. Lo acabado de decir no desvirtúa la naturaleza de administrativo del acto preparatorio acusado sometido a control de esta jurisdicción.

5. La Reforma Constitucional.

Como es sabido, el Gobierno nacional