CE-SEC1-EXP1988-N920

MUNICIPIO. - Creación. Las Asambleas y los Gobernadores, como cualquier otra autoridad estatal en sus actuaciones administrativas, están sometidas a las normas legales que regulan sus funciones y en este caso, la creación de un municipio es un acto reglado y no absoluto, por tanto debió observarse el requerimiento de la Ley 14 de 1969. CONFIRMO LA SENTENCIA de instancia que declaró la NULIDAD DE LA ORDENAUZA 15 de noviembre 30 de 1984 de la Asamblea del Departamento del Quindío por medio de la cual se creó el Municipio de Barcelona. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 920. Asuntos

departamentales. Actor: José Jesús Laverde Ospina. Obrando en su propio nombre, el señor José Jesús Laverde Ospina demandó ante el Tribunal Administrativo del Quindío la nulidad de la Ordenanza número 15 expedida por la Asamblea de ese Departamento el 30 de noviembre de 1984, "por medio de la cual se crea el Municipio de Barcelona y se dictan otras disposiciones". Los hechos de la demanda pueden resumirse así:

1. La Ordenanza que crea el Municipio de Barcelona fue aprobada por la Asamblea Departamental del Quindío el 30 de noviembre de 1984 y remitida al señor Gobernador del Departamento para su sanción legal y promulgación, quien la objetó mediante auto de 5 de diciembre del mismo año por

considerarla violatoria del artículo 187, numeral 49 de la Constitución.

2. Al ser enviada nuevamente a la Asamblea la Ordenanza en mención, dicha corporación declaró infundadas las objeciones y la regresó nuevamente para su sanción y promulgación al señor Gobernador, pero este funcionario con oficio de 22 de enero de 1986 remitió al Tribunal Administrativo el acto mencionado, entidad que a su turno dispuso devolver la Ordenanza con todos los documentos acompañados, manifestándole al señor Gobernador que carecía de competencia para decidir sobre ella.

3. Por medio de auto de 10 de diciembre de 1984 el señor Presidente de la Asamblea Departamental procedió a impartirle sanción legal a la ordenanza y ordenar su publicación en el

Diario del Quindío

4. La Ley 14 de 1969 en su artículo 1o. señala todas las condiciones necesarias para que una porción de territorio de un Departamento pueda ser erigida en municipio.

5. Los artículos 149, 151 y 152 de la Ley 4a. de 1913 indican el trámite a surtirse ante el Gobernador en los casos de creación de municipios y el paso previo que debe darse en la Asamblea

Departamental.

6. Los preceptos anteriores en ningún momento se cumplieron, no existiendo constancia de que el señor Gobernador hubiera enviado expediente alguno a la Asamblea para la creación del Municipio de Barcelona, existiendo por el contrario prueba de que fue un acto motu proprio de aquélla.

7. El hecho de que la Ordenanza haya sido sancionada y hecho publicar por el señor Presidente de la Asamblea, no le

quita los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad a dicho acto administrativo. Como disposiciones violadas por la Ordenanza acusada se señalaron en la demanda los artículos 29 y 187, numeral 49 de la Constitución Nacional; artículos 149, 151 y 152 de la Ley 49 de 1913, y artículo 19, numerales 19, 29, 49 y 60 de la Ley 14 de 1969. Sobre el concepto de la violación expresa el demandante, que la Asamblea del Departamento no cumplió los ordenamientos constitucionales al haber impartido aprobación a la Ordenanza acusada sin haber llenado los requisitos de ley, pues la Ley 14 de 1969 en su artículo 1o. que transcribe con sus numerales, es muy clara al señalar los requisitos que se deben tener en cuenta para la creación de un municipio, razón por la cual la Gobernación del Departamento se vio obligada a objetaría. Transcribe igualmente sentencia de la honorable Corte en la cual sostiene acorde con criterio del Consejo de Estado, que la facultad de erigir distritos es esencialmente reglada y no discrecional o arbitraria por parte de las Asambleas. En el caso de autos, comenta el actor, está demasiado claro que no se llenó uno de los requisitos tal como lo certifican el señor Gobernador del Departamento y su asesor jurídico, funcionarios que en forma diáfana dicen que no se llenaron los requisitos exigidos por el artículo 1o. de la Ley 14 de 1969, afirmaciones que no fueron demeritadas. Por último expresa el demandante, que el 2 de diciembre de 1966 el Jefe del Departamento Nacional de

Estadística certificó que en el Corregimiento de Barcelona que sirvió de base para la creación del municipio en el momento de la creación sólo tenía una población aproximada de 10.000 habitantes discriminados así: 2.836 en el casco urbano y 7.249 en la zona rural, cifra que en ningún momento llena las exigencias del numeral 1o. del artículo 1o. de la Ley 14 de 1969. En el mismo escrito de demanda fue solicitada la suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado, por haberse estimado que con la expedición de éste se habían violado manifiestamente las disposiciones reguladores de la creación de nuevos municipios. Admitida la demanda por auto de 18 de noviembre de 1987, no se accedió por el Tribunal a suspender el acto acusado, y recurrido en apelación dicho proveído, la Sala mediante providencia de 29 de enero del año en curso lo revocó y suspendió provisionalmente la ordenanza por la cual se crea el Municipio de Barcelona en el Departamento del Quindío. Rituado el juicio con observancia de las formalidades procesales de rigor el Tribunal Administrativo del Quindío le puso fin a la controversia mediante sentencia pronunciada el 14 de marzo de 1988, en cuya parte resolutiva declaró la nulidad de la Ordenanza de noviembre 30 de 1984 de la Asamblea Departamental, por medio de la cual se creó el Municipio de Barcelona y se dictaron disposiciones para su organización. Contra esta sentencia el impugnador del proceso Jesús, Antonio Roa interpuso oportunamente el recurso de apelación que le fue concedido para ante esta Corporación.

Habiéndose tramitado el juicio en esta instancia correctamente y obtenido el concepto del señor Agente del Ministerio Público, ha llegado la oportunidad de preferirse la decisión final y a ello se procede mediante las consideraciones que siguen: El apelante al sustentar su recurso critica el fallo del Tribunal y la posición asumida por el demandante quien, en su opinión, se limitó a enunciar normas jurídicas sin dar el concepto de la violación de ellas. En relación con el fondo del problema sostiene que las Asambleas son autónomas y soberanas no sometidas al control del DANE, y que al no poderse obtener la certificación sobre población, optó por aportar la certificación del mismo Departamento Administrativo fechada el 19 de noviembre de 1984 según la cual, por decisión del Gobierno central (fl. 160, cuaderno número l), el XV Censo Nacional de Población y IV de Vivienda se realizarán en octubre de 1985 y que sólo con posterioridad a esa fecha podrá disponerse de información oficial actualizada sobre el número de habitantes y viviendas del Corregimiento de Barcelona y del Municipio de Calarcá. Considera el apelante que esta certificación es una prueba que dentro de la sana crítica se adecua al numeral 1o. , artículo 1o. de la Ley 14 de 1969 y que, por eso, al hablar el Tribunal de que tenga por lo menos 20.000 habitantes está señalando un límite de población mínimo, dando como veraz una prueba inexistente, ineficaz, impertinente que nada tiene que ver con la Ordenanza acusada. Que dentro de la hermenéutica jurídica el número de

habitantes ha de ser de aproximación al mínimo de 20.000, "pero no a un número mínimo; ya que por lo menos no significa exactitud, sino que esta locución es optativa, o sea de aproximación mayor o menor a los 20.000 habitantes". Argumenta también el recurrente que debe haber concordancia entre la Ley 14 de 1969 y la 30 del mismo año, que al hablar de la composición y funcionamiento de los Concejos, aclara la anterior y al efecto transcribe el artículo 1o. de ésta última. De conformidad con lo preceptuado por el ordinal 4o. del artículo 187 de la Constitución Nacional, a las Asambleas Departamentales corresponde: "Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley". En desarrollo de la norma constitucional transcrita la Ley 14 de 1969 en su artículo primero, señaló las condiciones necesarias para que una porción de territorio pudiera ser erigida en Municipio, disposición que el actor indica como violada en sus numerales 1o., 2o. , 49 y 69. Y estatuye esta ley lo siguiente en su artículo primero: "Para que una porción de territorio de un Departamento pueda ser erigida en Municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones: " 1o. Que tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el Municipio o Municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. " 2o. Que en los tres últimos años fiscales haya aportado en

rentas y contribuciones al Municipio o Municipios de los cuales se segrega una suma no inferior a ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) anuales y que, además, estos distritos queden cada uno con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos ($ 200.000.00) anuales, sin computar en dichas sumas las transferencias que reciban de la Nación y del Departamento, todo de conformidad con las certificaciones motivadas que expida la respectiva Contraloría Departamental. “…….. “4o. Que en el poblado destinado a cabecera residan no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística; que existan allí mismo locales adecuados para el funcionamiento de oficinas públicas, casa municipal, cárcel, centro de salud, y escuela, como mínimo, o que cuente con recursos suficientes para construirlos o que su establecimiento esté previsto en los programas nacionales, regionales o departamentales. “……….. " 6o. Que los organismos departamentales de planeación conceptúen sobre la conveniencia económica y social de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad fiscal, sus posibilidades económicas y su identificación como área territorial de desarrollo". El demandante para impetrar la declaratoria de nulidad de la Ordenanza de 30 de noviembre de 1984 "por medio de la cual se crea el Municipio de Barcelona y se dictan disposiciones para su organización", afirmó en su demanda que la Asamblea Departamental del Quindío al crear dicho municipio no había dado cumplimiento a las disposiciones transcritas, por no haberse tenido en cuenta la base de población fijada por el legislador para el nuevo municipio.

Planteada la presente controversia sobre las bases anotadas de conformidad con las normas que regulan la materia probatoria, es indiscutible que a la parte demandante le correspondía acreditar plenamente la inexistencia o carencia de los requisitos señalados por el legislador para la creación del Municipio de Barcelona en el Departamento del Quindío. Y es evidente que el actor para acreditar el incumplimiento de las formalidades exigidas por la ley para la creación de un municipio, acompañó constancia del Jefe del Banco de Datos de la Regional Centro occidente del DANE que está concebida así: "Que de acuerdo a los resultados definitivos del XV Censo Nacional de Población y IV de Vivienda realizado en 1985, el número de habitantes empadronados en el Corregimiento de Barcelona del Municipio de Calarcá (Quindío) fue: "En el centro poblado 5.098 "En el resto del corregimiento incluyendo población dispersa 1.688 "Total de habitantes 6.786 "Fuente: DANE, tabulados base geográfica Censo 85. Cartografía Centro Poblado de Barcelona y Mapa rural de Calarcá sector 1, secciones 3, 4 y 5". El Tribunal con base en estos elementos probatorios así como los obrantes en el cuaderno contentivo de los antecedentes de la creación del Municipio de Barcelona, estimó que la Asamblea Departamental del Quindío al crear el Municipio de Barcelona había violado las disposiciones mencionadas en el curso de esta providencia, y como consecuencia de ello declaró la nulidad de la Ordenanza de 30 de noviembre de 1984 por medio de la cual se creó el Municipio en referencia.

Estudiadas detenidamente las distintas constancias que arrojan los autos y considerada la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos y examinado el procedimiento prescrito por la ley para la formación de las ordenanzas relativas a la creación de municipios, estima la Sala que las pruebas aportadas por el demandante y las obrantes en el expediente, y sobre las cuales se apoya la sentencia del Tribunal, son suficientes para aceptar y declarar la nulidad de la norma enjuiciada. Siendo la Ordenanza acusada la culminación de un proceso administrativo constituido por una serie de actos encaminados al ejercicio de la atribución concedida a las Asambleas por el numeral 49 del artículo 187 de la Constitución Nacional y requiriéndose por consiguiente la formación del correspondiente expediente, éste se trajo al juicio. Y el examen atento de todas las piezas integrantes del mismo permite apreciar el no cumplimiento a plenitud de las formalidades prescritas por las normas que se dicen violadas. Y estima la Sala que la certificación expedida por el señor Jefe del Banco de Datos de la Regional Centro occidental del DANE a que atrás se hizo alusión, es elemento probatorio suficiente para acreditar el incumplimiento de los requisitos señalados por la ley para la creación de municipios. Y en el caso que hoy se contempla el Departamento Administrativo Nacional de Estadística a términos del numeral primero del artículo 1o. de la Ley 14 de 1969, podía válidamente certificar sobre el número de habitantes de la porción territorial a erigirse en municipio.

Ahora bien, al fallar el Tribunal Administrativo del Quindío, luego del pertinente análisis probatorio dijo: "Conforme a lo anotado, tenemos que al expedirse por la Asamblea Departamental la Ordenanza acusada, se violó el artículo 1o. , ordinal 1o. de la Ley 14 de 1969, al no haberse acreditado previamente a su expedición que la porción del territorio del Departamento del Quindío que se pensaba erigir en el Municipio de Barcelona, tenía para ese momento no menos de 20.000 habitantes; que el Municipio de Calarcá, del cual se pensaba segregar, quedaba con una población no inferior de 25.000 habitantes, y que en el poblado destinado a cabecera residían no menos de 3.000 personas, con certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística". Las apreciaciones del Tribunal encuentran acogida en las hechas por el señor Fiscal Primero del Consejo de Estado al emitir su concepto de fondo en el cual expresó que las Asambleas y los Gobernadores, como cualquier otra autoridad estatal en sus actuaciones administrativas, sí están sometidas a las normas legales que regulan sus funciones y en este caso, la creación de un Municipio es un acto reglado y no absoluto, "por tanto debió observar el requerimiento de la Ley 14 de 1969, lo cual está probado idóneamente que no se cumplió". Para la Sala las apreciaciones hechas por el Tribunal en la sentencia que se revisa y el concepto del señor Fiscal Colaborador, serían suficientes para decidir este recurso, y para poner de resalto la inconsistencia de los argumentos del apelante, que incurre en confusiones jurídicas, verbigracia al

pretender establecer un parangón o semejanza en guarismos, entre la Ley 14 de 1969 y la 30 del mismo año, reguladora de temas que en verdad no se compadecen con la preceptiva legal vigente para la creación de un municipio. Se anota también que en el expediente aparece plenamente establecido que el proyecto de ordenanza, una vez aprobado, pasó al señor Gobernador quien lo OBJETO por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad dando las siguientes razones: "El artículo 187, numeral 49 de la Constitución Nacional dice: Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: ... 4o. Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar los límites entre los Distritos, llenando estrictamente los requisitos de ley". "La Ley 14 de 1969, en su artículo 1o. , numerales 1o. y 4o. , exigen en desarrollo del texto constitucional citado, se allegue a la documentación, la certificación de población expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el cual no se adjuntó, violando el acto que se objeta". Las anteriores consideraciones demuestran que en este juicio aparece comprobada la violación de las normas reguladores de la creación de nuevos municipios y que, por ende, se impone la confirmación de la sentencia que es materia de revisión a virtud del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su colaborador Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 14 de marzo de 1988.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 25 de noviembre de 1988. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.