CE-SEC1-EXP1988-N922

CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES. Gastos totales, límite. La Ley 6ª de 1958 limitó los gastos totales de las Contralorías Departamentales al dos por ciento del respectivo presupuesto Departamental. CONFIRMASE LA SUSPENSION PROVISIONAL DE LA ORDENANZA número 06 de 30 de noviembre de 1978 de la Asamblea Departamental de Sucre. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintiséis de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 922. Demandante: José Luis Mendoza

Barrios. Solicitó el demandante al Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre que "se declare la nulidad del artículo primero de la Ordenanza número 06 de 1978 aprobada por la Asamblea Departamental de Sucre, concretamente en lo que se refiere a la contribución del dos por ciento (2%) sobre el monto total del presupuesto de la Lotería 'La Sabanera' de dicho Departamento". Y pidió, además, en la misma demanda, bajo el correspondiente capítulo, que "por ser manifiestamente violatorio el acto administrativo que se acuda de normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie... se decrete la suspensión provisional..." El a quo, mediante providencia de 29 de febrero del corriente año, resolvió lo siguiente: "Cuarto: Decrétase la suspensión provisional de la Ordenanza número 06 de 30 de noviembre de 1978, 'por medio de la cual se establecen unas contribuciones o aportes por concepto de fiscalización"'.

La decisión anterior determinó que el Contralor Departamental otorgara poder al doctor Jaime Percy Paternina "para que lleve mi representación y la de la Contraloría Departamental de Sucre" dentro del presente proceso. El apoderado, así designado, apeló de la mencionada decisión, y lo hizo "en nombre y representación del doctor Ciro Hernández Osorio y de la Contraloría General del Departamento de Sucre". En consecuencia, corresponde a esta Corporación resolver de plano el aludido recurso, no sin antes observar que se procede a estudiar dicha apelación en consideración a que fue interpuesta a nombre del interpuesta a nombre del ciudadano Ciro Hernández Osorio (en acción de nulidad), mas no interpuesta a nombre del Contralor Departamental, ni de la Contraloría que representa, exclusivamente; pues es bien conocido que ésta carece de capacidad para ser parte y para comparecer al proceso por no ser persona jurídica. La representación judicial del Departamento la ostenta el señor Gobernador a términos del artículo 194, atribución 4a de la Carta. A)Alega el ciudadano Percy Paternina que "las Asambleas Departamentales sí tienen competencia para imponer impuestos y contribuciones a través de ordenanza y en este caso concreto ésta fue expedida por la Corporación Edilicia (sic) de Sucre en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y sin que su artículo 1o. infrinja las prescripciones jurídicas citadas por el actor y por tanto éste debe seguir surtiendo la totalidad de sus efectos".

Y al efecto arguye lo siguiente: a) Dispone el artículo 60 del Código de Régimen Departamental que son funciones de las Asambleas establecer y organizar los impuestos que se

necesitan para atender los gastos de la Administración Pública y arreglar lo relativo a la organización, recaudación, manejo e inversión de las rentas del Departamento, a la formación y revisión de cuentas de los responsables y a la represión y castigo del fraude. Luego la Asamblea Departamental de Sucre al aprobar la Ordenanza numero 06 de 1978 no hizo sino aplicar el prementado artículo 60; b) Como la Ley 151 de 1959 permite en su artículo 10 que sean afectados los presupuestos de las empresas y establecimientos públicos descentralizados de carácter nacional por concepto de gastos de su fiscalización, "no sería desacertado" que a escala Departamental pudiera ocurrir lo mismo en cuanto a los "Institutos Seccionales" de los Departamentales; c) El artículo 245 del Decreto 1222 de 1986 que expresa: "Las partidas anuales para gastos totales de las Contralorías Departamentales no podrán exceder en ningún caso y para Departamento del 2% de sus respectivos presupuestos", nada tiene que ver con el artículo 19 de la Ordenanza 06. B) De su lado el actor en escrito de apelación adhesiva solicita que el auto recurrido se concrete a decretar la suspensión provisional del artículo 19 de la Ordenanza 06 y no de todo su articulado, porque tal medida sólo se pidió de aquél. Así las cosas, se observa lo siguiente: El acto acusado: "Artículo 1o. A partir del día 1o. de enero de 1979 en adelante, los organismos descentralizados del sector oficial del Departamento, tales como la Lotería 'La Sabanera'... contribuirán con el 2% de sus respectivos

presupuestos anuales a la Contraloría Departamental de Sucre, como aporte de fiscalización obligatoria (Auditaje) tal como lo establecen los artículos 12 de la Ley 58 de 1946, 6,., de 1958, 10 de la Ley 151 de 1959 y 41 del Decretoley 3130 de 1968. "Artículo 2o. Cada una de las entidades descentralizadas anotadas anteriormente deberán apropiar de sus respectivos presupuestos en gastos de funcionamiento transferencias. Cuotas de Auditaje, Contraloría Departamental, el equivalente al 2% de sus respectivos presupuestos, cuotas que deberán ser giradas a la Contraloría Departamental por doceavas partes así: " 1o. A más tardar el día 25 de febrero las tres primeras doceavas partes. " 2o. A más tardar los 25 de los meses: marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre sendas doceavas partes, hasta completar doce doceavas partes. "Artículo 3o. Si durante el transcurso, de la Vigencia Fiscal se efectuaron adiciones al Presupuesto Original aprobado; sobre el total de las adiciones, se tendrá que reservar para transferencias cuotas, auditaje, Contraloría Departamental el equivalente al 2%, suma que deberá ser transferida a la Contraloría Departamental después de una sola vez tan pronto fuere legalizada la adición presupuestal. "Artículo 4o. El incumplimiento de lo ordenado en los artículos anteriores primero, segundo y tercero ( 1o. , 2o. y 3o. ) dará motivo al señor Contralor

General del Departamento, para que imparta órdenes a sus delegados (Auditores) de abstenerse de refrendar cualquier clase de giros con cargos a los Fondos de la entidad que haya incumplido".

La decisión del Tribunal: Sustentó la suspensión provisional así: La ordenanza impugnada, al disponer que las entidades descentralizadas del orden departamental deben contribuir con un 2% de sus respectivos presupuestos para la Contraloría Departamental Como aporte obligatorio, está contraviniendo el artículo 6o. de la Ley 6! de 1958, reproducido en el artículo 245 del Decreto 1222 de 1986, o Código de Régimen Departamental, que establece: "Las partidas anuales para gastos totales de las Contralorías Departamentales no podrán exceder, en ningún caso, y para cada Departamento, del dos por ciento (2/100) de sus respectivos presupuestos". Y textualmente agrega: "... estando los presupuestos de los entes descentralizados, incluidos dentro del General del Departamento, que está afectado del 2% para gastos de funcionamiento, ello equivaldría a una doble tribulación, por parte de esas entidades y que desbordaría el limite del dos por ciento fijado en la ley, lo cual salta a la vista de la simple comparación del texto legal con el ordenanzas, por lo que es procedente la suspensión pedida. . ." Consideraciones de la Sala: El asidero legal que establece el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para suspender los efectos de un acto administrativo, como el aquí demandado, se manifiesta en toda su integridad, pues la Resolución

número 06 de 1978, aprobada por la Asamblea Departamental de Sucre, viola de manera ostensible el mandato contenido en una norma superior; en este caso la Ley 6ª de 1958, la cual limitó los gastos totales de las Contralorías Departamentales al dos por ciento (25 / 100) del respectivo presupuesto departamental. En consecuencia, claramente se deduce que las partidas de las entidades descentralizadas del orden departamental se consideran como ingresos propios del respectivo Departamento. Es así como el acto administrativo que ocupa la atención de la Sala, riñe, ostensiblemente, con el ordenamiento legal inicialmente citado. Este mandato restrictivo ha sido ratificado por el artículo 245 del Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986). En oportunidades anteriores esta Corporación ha reiterado tales manifestaciones, y lo ha hecho en la siguiente forma: "Ha dicho esta Sala que la facultad que le otorga el artículo 187 - 8 de la Constitución a las Asambleas para organizar las Contralorías Departamentales, debe ser ejercitada dentro de las previsiones que el legislador establezca en esta materia. La Ley 6ª de 1958 limitó los gastos totales de las Contralorías Departamentales al dos por ciento (2%) del respectivo presupuesto departamental, de donde claramente se deduce que tales partidas deben ser atendidas con los ingresos propios del respectivo departamento y que la disposición ordenanzas que ordene cosa distinta resulta inaplicable de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 215 de la Carta". Y más adelante se concluye así:

"Planteadas así las cosas, es cierto, protuberante y de indiscutible realce dentro del informativo, el hecho de que la Ordenanza acusada con la censura de ilegalidad, vulnera notoriamente el artículo 69 de la Ley 6! de 1958, tal como lo destacó el Tribunal de Risaralda en la providencia apelada, pues es de toda evidencia que la exigencia de ella quedaba satisfecha y cumplida con dos por ciento del presupuesto departamental, sin computar aportes de entes autónomos en el manejo de sus presupuestos" (Auto de 7 de abril de 1984. Sección Primera. Consejero ponente doctor Samuel Buitrago Hurtado. Expediente 4617). Acerca de las normas invocadas en la alzada por el recurrente Percy se comenta lo siguiente: El artículo 60 del Código de Régimen Departamental es ajeno al caso sub lite, por que se contrae a la facultad tributaria de las asambleas y aspectos aledaños nada tiene que ver con impuestos. Frente a textos legales expresos de la limitación del 2% no es dable aducir la Ley 151 de 1959 aplicable en el orden nacional. Y el artículo 245 del Decreto 1222 sirve paradójicamente para corroborar el susodicho límite que con la Ordenanza acusada se desconoce. El Tribunal por último procedió conforme a derecho al anular toda la Ordenanza 006 de 1978 ( - Y aquí se contesta la argumentación del apelante adhesivo - ) por las siguientes razones: El ejerció la acción pública de nulidad que persigue el imperio del ordenamiento jurídico en toda su plenitud, por ello deberá entenderse lógicamente que al prosperar ella, como sucedió en el

presente evento, debe cobijar la anulación a todos los organismos descentralizados departamentales contemplados en su artículo 1o. y no sólo a la Lotería "La Sabanera". Y además porque el resto del articulado de la Ordenanza no es sino desarrollo de su artículo 1o. , luego no es dable desde el punto de vista. de la lógica jurídica escindir todo el ordenamiento para quedarse únicamente con el artículo 1o. , como se pretende. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resuelve: Confirmar el auto apelado. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de quince (15) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988). Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, No asistió; Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.