CE-SEC1-EXP1988-N995

MONOPOLIO DE LICORES.

En el artículo 31 de la Carta hay que distinguir entre el “establecimiento" del monopolio que corresponde a la ley y su "aplicación" que depende de la determinación de la administración departamental o territorial al escoger entre el impuesto de consumo o el sistema de monopolio. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Expediente número 995. Actor: Eduardo Enríquez Maya. Se resuelve de plano el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra el auto de 15 de junio del corriente año, por medio del cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, denegó la suspensión provisional del Acuerdo número 005 de 29 de enero de 1988, proferido por el Concejo Intendencial del Putumayo.

Suspensión provisional: La aplicación de tal medida fue solicitada y sustentada de modo expreso en la demanda, con fundamento en que el acto cuestionado es violatorio, en forma ostensible, de los artículos 30, 31 y 34 de la Constitución Nacional, "porque estos preceptos garantizan la propiedad privada y prohiben la confiscación. Si bien es posible que la ley establezca monopolios, como arbitrios rentísticos, solamente pueden ser desarrollados en la medida en que sean indemnizados los particulares que quedan privados de una industria lícita". Agrega el demandante, que el acto acusado "nada dice sobre la indemnización de los particulares que distribuyen licores en el Putumayo..." Además sostiene lo

siguiente: "El monopolio que se crea como lo dice el artículo 31 de la Carta, necesita del cumplimiento de tres requisitos sin los cuales carece de legalidad: 1. Debe existir una ley del Congreso, o un decreto - ley con base en expresa autorización. 2. Debe establecerse como arbitrio rentístico y, 3. Sólo puede aplicarse cuando 'hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita"'. Decisión del Tribunal de instancia: Denegó la suspensión provisional con el siguiente análisis: “... la contradicción entre el acto acusado y las normas superiores violadas, no surgen a primera vista, ya que es menester allegar o aportar al proceso algunas pruebas, principalmente las mencionadas por el actor en el acápite correspondiente. Además y en tales condiciones, la decisión no podrá tomarse sin previo estudio de fondo y, este no es el momento procesal oportuno para enfocar aspectos de indiscutible importancia, siendo la sentencia definitiva, el momento adecuado para fijar el pensamiento del juzgador sobre situaciones de hecho y consideraciones de derecho en que se apoya el demandante para impugnar el acto. "La anterior consideración es suficiente para descartar la viabilidad de la suspensión provisional en el presente proceso".

El recurso de apelación: Lo sustenta el demandante en el sentido de que es clara y manifiesta la transgresión de la norma superior, puesto que, a través del texto del acto acusado "se reglamenta dentro de la Intendencia Nacional del Putumayo el monopolio de producción, introducción y venta de licores destilados, el cual será ejercido

por el Fondo Rotatorio de Licores del Putumayo, privando de este modo de una industria lícita a los particulares que venían ejerciendo o desarrollando tales actividades". Repite que en el acto administrativo cuestionado "nada se dijo sobre indemnización", y que el artículo 30 de la Constitución Nacional establece un privilegio para la propiedad privada, derecho que no puede ser desconocido por leyes posteriores, salvo por motivos de utilidad pública o interés social previa la tramitación de un proceso judicial y el pago de la indemnización correspondiente. Y que "al ordenarse un atropello de tal naturaleza lo que produce en la práctica es una confiscación, y ésta al tenor del artículo 34 de la Carta está absolutamente prohibida".

Consideraciones de la Sala: Sea lo primero anotar, que en el caso de autos, el único análisis posible es el que se desprende de las peticiones del demandante y ahora recurrente, por cuanto la negativa a sus peticiones no tuvieron o merecieron, en la providencia recurrida, ningún análisis que permita a esta Corporación conocer la razón de dicha determinación. No basta, para denegar la suspensión provisional, manifestar escuetamente que "la contradicción entre el acto acusado y las normas superiores violadas no surge a primera vista"; es menester, sin necesidad de análisis profundos, expresar, eso sí, la razón de la expresada afirmación.

Dice el actor que en el caso de autos, el Acuerdo número 005 de 29 de enero de 1988, sancionado el 3 de febrero siguiente, es violatorio de las normas de carácter constitucional anteriormente citadas, por cuanto el artículo 30 establece un

privilegio para la propiedad privada que sólo puede ser desconocido por motivos de utilidad pública o interés previa la tramitación de un proceso judicial y el pago de la indemnización correspondiente; el 31 que consagra la indemnización para los individuos que en virtud de una ley deban quedar privados de! ejercicio de una industria lícita; y el artículo 34, por cuanto el atropello de la disposición anterior produce la violación de éste ya que equivale a imponer una pena de confiscación. Sobre el particular observa la Sala, que en el artículo 31 de la Carta invocado en la demanda hay que distinguir entre el establecimiento del monopolio que corresponde a la ley y su aplicación que depende de la determinación de la administración departamental o territorial al escoger entre el impuesto de consumo o el sistema del monopolio, tal como lo prevé la Ley 11 de 1983 y el Decreto extraordinario número 0469 de 1986. El establecimiento del monopolio corresponde entonces a un ordenamiento legal vigente y su regulación por parte de la administración departamental o territorial tiene asidero en los dictados del decreto supracitado expedido en uso de las facultades concedidas al Ejecutivo por la Ley 22 de 1985, por medio del cual se autorizó a las intendencias y Comisarlas para regular el monopolio de licores en sus territorios, desarrollado en este caso por medio del Acuerdo 005 de enero de 1988 del Concejo Intendencial del Putumayo. Surge así, la indiscutible legalidad y constitucionalidad del acto acusado en cuanto decidió optar por el monopolio conforme al decreto citado. Por lo que hace a lo que el actor califica de violación clara de

la Constitución (arts. 30, 31 y 34 de la C. N.), ya esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a, la providencia del Tribunal del Valle, citada en la demanda aquí instaurada, en un caso similar, en respaldo de su solicitud de suspensión provisional. En aquella oportunidad se decidió revocar el auto respectivo con la salvedad relacionada con el monopolio de los vinos extranjeros que se incluían entre los licores objeto de monopolio, considerando que la cuestión planteada implicaba un estudio de fondo propio de la sentencia y no a través de tal medida precautelativa que impone la clara y ostensible violación de norma superior que no se observa en el sub lite a primera vista. Es así, como en la providencia de noviembre 22 del año en curso, pronunciada en el expediente 978 en términos que cobran valor en el caso sub júdice, la Sala dijo (Publicado en Extractos, noviembre de 1988), entre otras cosas lo siguiente: " (... ) es natural que la introducción y comercialización de licores destilados sea por cuenta del departamento quien podrá disponer de medios eficaces para desarrollarla a través del mecanismo operativo que considere más adecuado. "El monopolio ha sido de antemano establecido en la ley y los departamentos pueden optar por él, cuando lo estimen conveniente, ciñéndose a la preceptiva del artículo 31 de la Constitución Nacional que presupone la previa indemnización, a partir del momento en que se pretenda hacerlo efectivo, teniendo en cuenta las distintas situaciones particulares que se presenten al darle aplicación a la ordenanza que así lo disponga. "Tampoco acierta el Tribunal al estimar a primera vista

inconstitucional el parágrafo de dicho artículo 4o. , si se tiene en cuenta que la finalidad allí determinada se contrae a facilitar el cumplimiento del monopolio del departamento referente a la introducción y comercialización de licores destilados, por medio de instrumentos viables. de compra de las existencias de licores que haya en el departamento y se hubiese pagado impuesto de consumo. Se prevé una o varias modalidades de pago e inclusive, un plazo para la venta de tales licores tendientes a propiciar la entrada en vigor del monopolio establecido sin que estas modalidades impliquen el quebrantamiento de la Constitución". " (... ) Conviene anotar, por último, que como se relaciona en el Capítulo II de esta providencia, las partes han planteado profundos conceptos jurídicos sobre algunos aspectos de la materia sub júdice los cuales corresponde analizar de fondo en la sentencia y no en este trámite inicial, de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, que impone para ser decretada precisamente una clarísima violación de la norma superior, no susceptible de los debates interpretativos de que aquí se ha hecho gala. El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo exige que la violación surja nítidamente de la simple comparación entre el acto acusado y la norma que se dice quebrantada, lo cual no sucede en el caso sub lite a excepción de lo dicho sobre el parágrafo del artículo 4o. de la ordenanza demandada frente a una definición de hondas ¡aplicaciones de interpretación constitucional". Son suficientes las anteriores consideraciones para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, Resuelva: Confirmar el auto apelado. Ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho. Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.