CE-SEC1-EXP1989-N1020

ACTO SEPARABLE - Inexistencia / DERECHO INTERNACIONALInvitaciones La Sala no encuentra en las "invitaciones" la connotación de acto administrativo separable que den lugar a la acción instaurada, en tanto no son decisión o actuaciones que puedan considerarse integrantes del proceso contractual. Tales "invitaciones" usuales en la práctica del comercio internacional y diplomático no tienen otro objetivo que el despertar el interés de los gobiernos o naciones a los cuales se dirige, pero sin ninguna consecuencia vinculante respecto a la futura contratación dado el carácter unilateral amistoso empleado en las notas respectivas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA Bogotá, D. E., treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación numero: 1020

Actor: ALVARO ESCOBAR HENRÍQUEZ Se decide el recurso de súplica interpuesto contra el auto dictado por el consejero ponente, mediante el cual se inadmitió la demanda formulada por el doctor Alvaro Escobar Henríquez para que se declarara la nulidad de los que considera actos separables previos a la celebración de un contrato tendiente a la

recuperación del Galeón San José.

I. El auto suplicado: En la parte sustancial la providencia atacada dice: "Es cierto que el actual Código Contencioso Administrativo en el inciso final de su artículo 87 prescribió que 'los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código', esto es, las distintas a

las acciones contractuales propiamente dichas. Y cuáles son los actos separables? Son aquellos que conforme la doctrina y la jurisprudencia contribuyen a la formación del contrato mismo. Son los actos unilaterales que concurren a la formación de un contrato, pues en el proceso contractual y más concretamente en las etapas previas, es corriente que se produzcan actos administrativos tendientes a la formación del contrato, actos susceptibles de control jurisdiccional contencioso administrativo diferente del control jurisdiccional relativo a contratos previstos en el mismo artículo 87 del C. C. A. "Pero los actos que se reputan como separables previos a la celebración de un contrato en el presente caso, ciertamente que no revisten el carácter de tales. No pueden tener ese carácter unas simples invitaciones que formula el Ministerio de Relaciones Exteriores a las representaciones diplomáticas de algunos países para que formulen propuestas en torno al interés del gobierno colombiano en contratar la búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón 'San José', que de acuerdo con la documentación histórica realizada, naufragó el 8 de junio de 1708 cuando transportaba un tesoro de excepcional valor e importancia. Tampoco puede tenerlo el acta de 4 de julio de 1988 que narra lo sucedido en la reunión del Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos, como tampoco puede tenerlo la adhesión de los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional y de Educación Nacional, lo mismo que la del Gerente General del Banco de la República al acta en mención. "Y es que entre otras cosas, las actas no son actos administrativos sino una

relación que se hace de lo acontecido en una reunión; un relato del desarrollo de la misma. Por eso mal puede pedirse se declare la nulidad del contenido de un acta porque los actos de una corporación o entidad tienen todos y cada uno de ellos vida independiente y nacen uno por uno a la vida jurídica con las características que le son propias. Pedir la nulidad del contenido del acta significa pedir la nulidad de la historia de los actos, lo que no es técnico ni jurídico. "Ahora bien, si en gracia de discusión aceptamos que los actos cuestionados son separables de un contrato, pues a términos del inciso octavo del artículo 136 del C. C. A., 'los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato' (Se subraya). "Por consiguiente, como no se han impugnado actos que tengan el carácter de administrativos susceptibles de control jurisdiccional, la demanda será inadmitida".

El recurso: El demandante en su escrito sustentatorio del recurso fundamenta su censura considerando que las "invitaciones hechas por el Ministerio de Relaciones a las representaciones diplomáticas de algunos países para que formularan propuestas en orden a la recuperación del Galeón San José tienen el carácter de actos separables previos a la celebración de un contrato" y contribuyen a su formación pues "concurrieron y ayudaron a adelantar los trámites previos a la firma del proyectado contrato", mediante el establecimiento del límite de responsabilidad del gobierno; el señalamiento de labores sobre las cuales se desea recibir propuestas, la solicitud de cotizaciones por precios unitarios; la indicación de la

contratación entre gobiernos y la fecha límite para participar en el proceso. Afirma que con tales invitaciones a ocho gobiernos se inicia el proceso de selección del contratista con lo cual se desconoce el artículo 28 del Decreto 222 de 1983. Luego se extiende el recurrente en el concepto de acto administrativo para concluir que "no hay duda de que las invitaciones son desarrollo de una típica conducta administrativa del Estado capaces de producir efectos jurídicos". Y alrededor de una cita jurisprudencias, insiste en su punto de vista reseñado que le dan a las invitaciones el alcance de actos administrativos y actos separables, susceptibles de la acción de nulidad. En la otra parte del escrito contentivo del recurso en estudio se detiene a criticar el aparte del auto controvertido en cuanto sostuvo que las actas no son actos administrativos propiamente dichos por lo cual pedir la nulidad del contenido del acta equivale a pedir la nulidad de la historia de los actos. Trae al efecto la referencia de varios expedientes del Consejo de Estado en los cuales se anularon total o parcialmente actas y cita los artículos 223 y 226 del C. C. A. sobre actos electorales para deducir que los actos sí son demandables. Se detiene más adelante el libelista en la adhesión de tres ministros y el Gerente del Banco de la República como típico acto administrativo. Por último el escrito en comento se extiende a la interpretación que el auto recurrido le da al artículo 136 del C. C. A. Apoyándose en algunas providencias de esta Corporación considera incomprensible el que la demanda de nulidad "contra

el acta o acto de adjudicación irregular del contrato sólo pueda presentarse después de liquidado el contrato. Dice que esa tesis "es contraria a la reiterada doctrina del Consejo de Estado" "y afectaría de ser válida, únicamente la pretensión relativa a la anulación de las invitaciones mas no a las otras pretensiones que buscan anular el acta donde se efectuó una adjudicación irregular de un contrato que debió someterse a licitación pero no se licitó".

Para resolver se considera: Los actos cuya nulidad se demanda, son los siguientes:

1. Las invitaciones a los Gobiernos de Gran Bretaña, Japón, Canadá Noruega, Italia, República Federal Alemana, Francia, Estados Unidos y Suecia por conducto de las respectivas embajadas para "contratar la búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón San José".

2. El acta de la sesión 04 del Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos de 18 de julio de 1988.

3. La adhesión de los Ministros de Hacienda, Defensa y Educación Nacional y el Gerente del Banco de la República, a lo decidido en dicha sesión.

En cuanto al primero de los actos demandados, o sea, las invitaciones, esta Sala no le encuentra las connotaciones de actos administrativos separables que den lugar a la acción instaurada, en tanto no son decisión o actuaciones que puedan considerarse integrantes del proceso contractual. Se trata de simples "invitaciones" como su nombre lo indica muy usuales en la práctica del comercio internacional y diplomático sin otro objeto distinto que el despertar el interés de los gobiernos o naciones a los cuales se dirige pero sin ninguna consecuencia

vinculante respecto a la futura contratación dado el carácter unilateral amistoso empleado en las notas respectivas. De convertir estas invitaciones en actos administrativos demandables ante esta jurisdicción se harían imposibles las prácticas empleadas en todas las relaciones comerciales que se susciten entre los gobiernos por los canales diplomáticos, lo cual constituye cuando menos un contrasentido so pretexto de extender a esas manifestaciones el control de legalidad. Por lo que hace al segundo acto demandado, la nulidad de "la sesión del 04 Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos celebrada el 18 de julio de 1988 lo mismo que el acta respectiva", como lo expresa el auto recurrido, la formulación de esta pretensión envuelve antitécnicamente todo el contenido de dicha acta, pues como bien lo dijo "no son actos administrativos sino una relación que se hace de lo acontecido en una reunión; un relato del desarrollo de la misma. Por eso mal puede pedirse se declare la nulidad del contenido de un acta porque los actos de una corporación o entidad tienen todos y cada uno de ellos vida independiente y nacen uno por uno a la vida jurídica con las características que le son propias. Pedir la nulidad del contenido del acta significa pedir la nulidad de la historia de los actos, lo que no es técnico ni jurídico". Sin embargo la Sala encuentra otra razón más para inadmitir la demanda: De aceptarse que las actuaciones impugnables son actos de la administración, los mismos no podían conformar más que algunos de los conocidos como actos de mero trámite. Para el caso que ocupa la atención de la Sala serían actuaciones

preliminares en orden a llegar a un posible acuerdo contractual. Igual cosa puede decirse de la adhesión de los ministros y el Gerente del Banco de la República a lo expresado en el acta, lo cual como es obvio tiene el valor que se le dé al acto al cual se adhieren. De otro lado, y aún admitiendo, en gracia de discusión, la existencia de algún acto administrativo separable entre los demandados, se trataría en todo caso de un asunto contractual que requeriría de parte interesada, lo cual no aparece en la acción popular instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala de Decisión, Resuelve: Confirma el auto suplicado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta y uno de agosto de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, aclaró el voto; Simón Rodríguez Rodríguez, con salvamento de voto. Víctor M. Villaquirán, Secretario. ACTO ADMINISTRATIVO Determinación ACTO SEPARABLE (Salvamento de voto) Los actos acusados son actos administrativos, expresión de voluntad administrativa, por contener afirmaciones sencillas y absolutas encaminadas a producir determinados efectos jurídicos. En efecto, las invitaciones a distintos países contienen actos administrativos pues la decisión correspondió al Gobierno nacional; en ella se expresa el interés del Gobierno en el rescate y se señalan condiciones para proponer, lo mismo

que se precisan los términos dentro de los cuales deberán entregarse las propuestas, fuera de los cuales serían inadmisibles contra el acto de adjudicación de un contrato - acto separable - no celebrado aún procede la acción de nulidad, en su carácter de acción pública, por cualquier persona y sin restricciones en el tiempo. El acto de adjudicación está exento de ser controlado en la terminación o liquidación del contrato.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Referencia: Proceso número 1020. Actor: Alvaro Escobar Henriquez.

Auto. Considera el suscrito consejero que el auto suplicado debió revocarse y, en su lugar, admitirse la demanda. Por ello disiente de la confirmación del auto inadmisorio de 31 de agosto de 1989, respecto de la demanda de nulidad contra algunas actuaciones del Gobierno nacional, calificadas de actos separables, previos a un contrato de gobierno a gobierno, para la recuperación y conservación de las antigüedades y valores náufragos del Galeón "San José", proferido por la Sala de Decisión, de la Sala Contencioso Administrativa, Sección Primera., Las razones jurídicas que a continuación presento fueron las expresadas en el proyecto que puse a consideración de los restantes miembros de la Sala de Decisión y que no fueron acogidas.

I. Antecedentes: 1°. Entre el señor Presidente de la República y el señor Robert Panero, se iniciaron conversaciones encaminadas a contratar el rescate del Galeón "San José", en las cuales hubo intercambio de opiniones y señalamiento de condiciones para la celebración de un convenio con tales fines. Las incidencias

de la negociación tuvieron, en síntesis, el siguiente desarrollo: a) El señor Panero viajó a Suecia "para activar y orientar el difuso y descordinado (sic) interés que en dicho país existía sobre el asunto, provocando por este medio una activación de negociaciones directas con Suecia y el Banco Sueco de Inversiones" (fl. 196); b) El 5 de febrero de 1987 el señor Panero comunica por escrito al señor Presidente de la República que en Suecia existe muy poco interés en la negociación pero que sería "posible asegurar el acuerdo que Colombia desea, negociando directamente con el Banco Sueco de Inversiones, que pertenece totalmente al gobierno sueco". En la misma comunicación sugiere la necesidad de que sea invitado al país el Presidente del Banco Sueco de Inversiones (fl. 96); c) De acuerdo con tal sugerencia, el señor Presidente de la República se reúne en la ciudad de Cartagena, los días 27 y 28 de marzo de 1988, con el Presidente del Banco Sueco; d) Como se deduce de los documentos aportados, en tales reuniones se acordó contratar el rescate del Galeón "San José", mediante la modalidad de un contrato de gobierno a gobierno entre Colombia y Suecia, "ligado a otro entre el gobierno sueco con el Banco Sueco de Exportaciones y finalmente a otro con los verdaderos contratistas que harían las labores de recuperación de las antigüedades y valores náufragos" (fl. 97); e) Posteriormente, y por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Gobierno nacional cursó invitaciones a algunos países a fin de que hicieran conocer sus propuestas de la forma y condiciones en que estarían dispuestos a

llevar a cabo la recuperación. En respuesta a las invitaciones, se recibieron algunas propuestas que fueron analizadas y seleccionadas en un procedimiento subsiguiente; f) A un comité de funcionarios de la Empresa Colombiana de PetróleosECOPETROLse le asignó la responsabilidad del estudio de las propuestas y para ello presentó el informe: "Evaluación técnica y económica de las propuestas" (fl. 1 del cuaderno de demanda); g) Con los resultados del informe a que alude el literal anterior, deliberó, en la Secretaría General de la Presidencia de la República, un consejo presidido por el Secretario General "como si realmente constituyera el Comité de Adjudicación a que se refiere el artículo 6°. de la Ley 26 de 1986 .... “ , según lo afirmado en los hechos de la demanda; h) Después, los Ministros de Hacienda, Defensa y Educación, lo mismo que el Gerente General del Banco de la República adhieren expresamente a lo decidido por el consejo del literal anterior, por haber estado ausentes de sus deliberaciones. El 13 de septiembre de 1988, el actor demandó la nulidad y consiguiente suspensión provisional de (1) las invitaciones a varios gobiernos extranjeros para presentar propuestas, (2) de la sesión 04 del Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos, y del acta que la contiene y (3) de la adhesión de los Ministros de Hacienda, Defensa Nacional y Educación y del Gerente del Banco de la República a lo decidido en la sesión 04. Para el actor, los motivos de inconformidad con la actuación del Gobierno nacional se sintetizan así:

a) Por regla general, los contratos de la administración pública se rigen por el Decreto-ley 222 de 1983. En el caso particular de autos, existe una disposición de especial aplicación, la Ley 26 de 1986 que faculta al Gobierno nacional para celebrar contratos administrativos de investigación histórica y para la conservación de antigüedades y valores náufragos; b) El Gobierno nacional, desconociendo precisas disposiciones legales sobre licitación y adjudicación de contratos, tomó la iniciativa para convenir la recuperación del Galeón "San José" y para ello adelantó numerosas conversaciones y cruce de correspondencia para lograr un acuerdo; c) En tales comunicaciones y conversaciones, y en el acuerdo final logrado, el Gobierno nacional renunció a su derecho, comprometió al país y quebrantó los preceptos legales que rigen los procedimientos de selección de los contratistas; d) Posteriormente, el Gobierno nacional decide invitar a otros países y para ello dirige, a través de las embajadas acreditadas en la ciudad de Bogotá, comunicaciones oficiales a fin de que hagan llegar sus propuestas sobre las condiciones en que efectuarían las labores de recuperación; e) Viene a continuación el procedimiento de evaluación de las propuestas las cuales, en concepto del actor, tienen el carácter de "extrañas".

1. Se admitieron reformas a las propuestas que ya habían sido presentadas.

2. Fue designado ECOPETROL como entidad operadora del proyecto.

3. Se designó un comité de funcionarios de la misma empresa para evaluar y negociar con los proponentes.

4. Se prorrogó nuevamente el término para presentar propuestas; f) El 21 de julio de 1988, el Ministerio de Relaciones Exteriores comunica

oficialmente a la Embajada de Suecia, que la propuesta presentada por ese país ha sido escogida y que, en consecuencia, se firmará el contrato principal y todos los demás contratos con los ejecutores del proyecto; g) La pretermisión del procedimiento de licitación pública constituye infracción directa del Decreto-ley 222 de 1983 y un quebranto manifiesto de las disposiciones de la Ley 26 de 1986; h) Los actos demandados constituyen verdaderos actos administrativos con el carácter de separables, razón por la cual su legalidad puede ser enjuiciada ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. 2°. En su momento, el consejero sustanciador estima que por el contenido de la demanda y los hechos alegados, no procede admitirla, de acuerdo con las siguientes consideraciones: a) La demanda ofrece desaciertos que hacen imposible su admisión; b) El contrato administrativo es un acuerdo libre de las voluntades de las partes que crea obligaciones. El contrato no puede ser entendido como un acto unilateral; c) El caso de autos no constituye un contrato porque no fue adjudicado, ni licitado sino "negociado" con el gobierno de Suecia; d) En ninguna parte de la demanda se adivina siquiera la existencia de un contrato para la búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón San José. Lo que sí aparece claro es que el Gobierno nacional adelanta gestiones para recibir propuestas con esos fines y ha realizado concretamente conversaciones con representantes del Gobierno de Suecia con el que ha tenido más puntos de convergencia para un posible acuerdo de voluntades, "pero sin que hasta la fecha exista algo en concreto" (fls. 127 y 128 del cuaderno de

demanda); e) Se trata de solicitar la nulidad de unos actos con el carácter de separables y por lo mismo previos a un contrato, respecto de los cuales la ley establece el control de legalidad, diferente del que reconoce sobre los contratos mismos. Pero, unas simples invitaciones no son actos administrativos, como tampoco el acta que contiene lo decidido en una reunión. "Pedir la nulidad del contenido del acta significa pedir la nulidad de la historia de los actos, lo que no es técnico ni jurídico" (fl. 129 del cuaderno de demanda); f) Si, en gracia de discusión, se acepta que los escritos demandados son actos administrativos separables, tampoco procede la admisión de la demanda, a términos del artículo 136 del C. C. A., pues ello sólo podría ¡repugnarse una vez terminado o liquidado el contrato. 3°. En el escrito de súplica a la decisión del consejero sustanciador, el actor insiste en que su demanda sea admitida en los siguientes términos: a) Es irrelevante, para los fines de la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, que exista o no contrato escrito, pues su formalización no es lo que les atribuye categoría de actos separables; el Consejo de Estado ha admitido numerosas demandas contra actos separables de contratos no celebrados aún, y decretado la correspondiente suspensión provisional; b) Las invitaciones son actos administrativos pues en ellas se establecen límites a la responsabilidad del país, se señalan condiciones para la presentación de propuestas, se adopta la modalidad de precios unitarios y, en fin, se

determinan otras condiciones para la celebración del contrato futuro; c) En lo relativo a la sesión 04, un consejo ad hoc deliberó el día 18 de julio de 1988, como si efectivamente se tratara del Comité de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos, cuya decisión central se redactó en los siguientes términos: "Con fundamento en las anteriores consideraciones, las cuales fueron analizadas cuidadosamente por los miembros del Consejo, éste escogió al Gobierno de Suecia para continuar una nueva etapa de conversaciones, con el fin de entrar a definir las cláusulas de los convenios que deberán suscribirse entre las partes, si hay un acuerdo final para el desarrollo del proyecto de búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón San José" (fl. 29 del cuaderno de demanda); d) En fecha posterior los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, Educación Nacional y el Gerente del Banco de la República adhirieron a lo acordado en el acta de la sesión 04 en los siguientes términos: "Ausentes en (sic) la sesión, adhieren a lo decidido los siguientes miembros del Consejo..." (fl. 31); e) De acuerdo con el artículo 6°. de la Ley 26 de 1986 fue ¡legal la sesión 04 pues la disposición señala cuidadosamente cómo debe integrarse el Consejo de Adjudicación; de paso se quebrantaron los preceptos sobre delegación de funciones. La consecuencia de todo lo anterior es que la adjudicación del contrato hecha en favor del Banco Sueco de Inversiones debe ser declarada nula pues el Gobierno nacional aplicó indebidamente la disposición del Decreto-ley 222

de 1983 (art. 247) sobre contratos especiales, supuesto que difiere del caso de autos; f) Los efectos jurídicos (condición necesaria del acto administrativo) de las invitaciones se resumen así:

1. Otorgan a los países invitados el derecho de presentar propuestas.

2. Ese derecho fue únicamente para los países invitados.

3. Señalan condiciones de presentación de las propuestas.

4. Expresan, en forma enfática, que el contrato se celebrará sin licitación previa.

5. Constituyen apertura de un procedimiento ad hoc de contratación directa.

6. A causa de ellas, hubo varias propuestas, que fueron evaluadas y de las cuales se escogió la de Suecia. " ... Acatando la definición legal de acto administrativo establecida en el artículo 83 del C. C. A., hemos también concluido que las controvertidas invitaciones son actos administrativos preparatorios de un contrato y por ende actos separables" (fl. 140); g) "(Respecto del acta 04) me parece casi innecesario recordar que tanto la doctrina como la jurisprudencia nacional y extranjera consideran en la actualidad que los actos administrativos son tales por su contenido y no por su forma. Tanta fuerza tiene este principio que común y reiteradamente se acepta la existencia de actos administrativos verbales" (fl. 144); h) "El acto de adhesión es un típico acto administrativo pues equivale a un acto voluntario de los cuatro funcionarios y produce efectos jurídicos: El efecto jurídico de este acto es ostensible y evidente pues se decidió continuar negociaciones únicamente con los proponentes suecos. La decisión fue, además, comunicada lo cual supone que produjo efectos reales, tangibles y prácticos" (fls.

147 y 148); i) Respecto de la oportunidad de la demanda no es aceptable la tesis del consejero ponente pues la jurisprudencia del Consejo de Estado reiteradamente ha manifestado que el control de los actos separables puede llevarse a cabo antes del plazo alegado por el ponente, para lo cual vale recordar el caso del Instituto Geográfico Agustín Codazzi., entidad pública que resolvió no suscribir el contrato jamás.

II. Los actos acusados:

Fueron los siguientes:

1. Las invitaciones a los Gobiernos de Gran Bretaña, Japón, Canadá, Noruega, Italia, República Federal Alemana, Francia, Estados Unidos de América y Suecia, cursadas a sus respectivas embajadas en Colombia por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, con fecha 15 de junio de 1987 para "contratar la búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón San José".

2. La sesión 04 del "Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos celebrada el 18 de julio de 1988, lo mismo que el acta respectiva".

3. La adhesión de los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional y de Educación Nacional, lo mismo que la del Gerente del Banco de la República, a lo decidido en la sesión 04 de 18 de julio de 1988.

III. Teoría del acto administrativo: Para mí es evidente que la controversia se hallaba circunscrita a la teoría del acto administrativo. Como en forma reiterada lo ha enseñado esta Corporación, en el acto administrativo se aprecian ciertos elementos esenciales para su validez y eficacia: Organo competente, voluntad administrativa, contenido legal, motivos,

finalidad y forma. La demanda alegaba que las conductas acusadas tenían el carácter de actos administrativos (en los cuales observaba algunos visos de irregularidad) , que tenían estrecha relación entre sí y que constituían entre todos la expresión deliberada de la administración para la obtención de un resultado preciso y efectivo. De esta forma, el actor se apoyaba en la presunción de la leqalidad. acometía un examen muy puntual de las irregularidades advertidas como presupuesto para que la jurisdicción declarara que, ciertamente, los vicios que pesaban sobre ellos constituían motivos de ilegalidad, que los sustraía del orden jurídico por ser extraños a éste. La técnica discursiva de la anulación es análoga a la reductio ad absurdum filosófica. Corresponde ésta a un modo de razonamiento en el cual se prueba una proposición P, presumiendo la falsedad de P y, demostrando que, de la falsedad de P, surge una proposición contradictoria con P. De esta forma, en el proceso de anulación se acusa una apariencia de acto (pues se halla amparado por la presunción de legalidad) y se llega al término procesal demostrando que tal acto es nulo. Expresado de otra forma, se da por supuesto un acto administrativo (aun cuando carezca de un elemento esencial para serlo) para que el juez administrativo lo elimine efectivamente del orden jurídico. Cuando el actor no procede con tal rigor, el juez contencioso administrativo no le da curso a la demanda con el motivo legal de carecer de objeto y pretensión. En forma que coincide con lo anterior, el artículo 83 del C. C. A. define acto administrativo como

conducta o abstención capaz de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen, de modo directo e inmediato, la voluntad o la inteligencia.

IV. Las conductas acusadas son actos administrativos: De acuerdo con la definición anterior, hay acto administrativo si (1) existe una conducta o abstención; (2) si se produce un efecto jurídico; y (3) si se manifiesta la voluntad o la inteligencia de una autoridad. Por mi parte, estimo que las conductas, de cuya ilegalidad se trataba, coinciden con los anteriores elementos

(de donde proviene mi convicción de que se estaba en presencia de actos administrativos innegables). Como se sabe, el acto administrativo es ante todo una decisión; y toda decisión es el resultado de dos operaciones intelectuales previas: Reflexión y elección. De las tres conductas demandadas (invitaciones para proponer, acta de la sesión 04 y acta de adhesión de los funcionarios inasistentes), ofrezco, a manera de ejemplo, la estructura del acta de la sesión 04: Parte motiva: Folios 8 a 29.

Parte resolutiva: Acápite VII (conclusiones).

Ciertamente, el acta registra la historia de lo acontecido en la sesión 04 del Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos pero no es menos cierto que llega mucho más lejos. Para el Diccionario del Uso del Español (teniendo en cuenta que la decisión jurisdiccional de la que me aparto reiteró la idea de que "no son actos administrativos - el acta de la sesión 04 - sino

una relación que se hace de lo acontecido en una reunión; un relato de desarrollo de la misma..."), relato es "narración de algo que ha ocurrido,, (vocablo relación, 4ª. aceptación). En mi concepto, el acta en mención no se limita a narrar lo acontecido pues en ella se registra que el Consejo de Adjudicación "escogió al Gobierno de Suecia para continuar una nueva etapa de conversaciones, con el fin de entrar a definir las cláusulas de los convenios que deberían suscribirse entre las partes, si hay acuerdo final para el desarrollo del proyecto de búsqueda, identificación y eventual recuperación del Galeón 'San José' ". Se trata del Consejo de Adjudicación de contratos sobre antigüedades y valores náufragos, creado por la Ley 26 de 1986 e integrado por los miembros que ésta señala, a través de delegados suyos (salvo el caso del señor Secretario