CE-SEC1-EXP1989-N1044

DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA - Organización administrativa / JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES / CONCEJO DISTRITAL El Distrito Especial de Bogotá no puede organizarse o reestructurarse administrativamente a sí mismo. Se defiere al legislador tal cometido. Las leyes y disposiciones consecuentes al régimen municipal no pueden extenderse en aplicación al Distrito Especial de Bogotá para regular su régimen administrativo y fiscal. Como el Concejo Distrital de Bogotá por medio de acuerdo estableció la descentralización administrativa del Distrito Especial de Bogotá mediante la organización de Juntas Administrativas Locales enfocando para ello normas aplicables al campo ordinario, actuó sin complacencia. (Confirmase la suspensión provisional del Acuerdo número 8 de 20 de mayo de 1987 del Concejo Distrital Especial de Bogotá). Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 1044.

Actor: José María Obando G.

Procede la Sección Primera a desatar de plano el recurso de apelación propuesto doblemente contra el auto de 17 de marzo de 1988 emanado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto administrativo materia de acusación.

Son antecedentes: En ejercicio de la acción pública, el ciudadano José María Obando Garrido demandó ante el citado Tribunal, con solicitud de suspensión provisional en el mismo libelo, la nulidad del Acuerdo número 8 de 20 de mayo de 1987 del

Concejo Distrital Especial de Bogotá, o subsidiariamente de los artículos 1º a 31 y 33 de dicho acuerdo, o especialmente de sus artículos 2º, primer inciso del 4º, 5º 8º, primer inciso del 9º y 30. Mediante tal acuerdo y conforme a su encabezamiento, "se establece la descentralización administrativa del Distrito Especial de Bogotá mediante la organización de Juntas Administrativas Locales, la creación de Fondos de Desarrollo y se dictan otras disposiciones". A juicio del accionante, el acto acusado está quebrantando de modo ostensible diferentes mandamientos de índole superior, algunos de los cuales se indicarán más adelante.

Se considera: Para adoptar la medida extraordinaria suspensiva dispuesta por el proveído objeto de apelación, el a quo hace los siguientes razonamientos: "Para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo se requiere, de conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que se den simultáneamente los siguientes requisitos - 1º Una manifiesta violación de una norma superior, percibida a través de una sencilla comparación o del examen de las pruebas aportadas. 2º Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado antes que se dicte el auto admisorio. 3º Que la suspensión no está prohibida por la ley. "En el caso en estudio se dan, sin discusión alguna, los dos últimos requisitos Así mismo se encuentra reunido a cabalidad el primer requisito, pues resulta manifiesta la violación de normas superiores a través de una sencilla comparación con el acto impugnado, conforme se desprende de las

siguientes consideraciones: "1ª Es indudable que los Concejos, incluido el Distrital, pueden crear Juntas Administrativas Locales, pues así lo consigna el inciso 3º del artículo 196 de la Constitución Nacional en los siguientes términos: 'Los Concejos podrán crear Juntas Administrativas Locales para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones y señalando su organización dentro de los límites que determine la ley'. "2º Pelo como lo indica el inciso 3º del artículo 196 de la Carta transcrito, la creación de las Juntas Administrativas Locales, así como la asignación de sus funciones y la determinación de su organización, sólo la pueden hacer los Concejos dentro de los límites que señala la ley. Esto significa que la norma constitucional exige un desarrollo legislativo que señale las bases dentro de las cuales los Concejos pueden ejercer las atribuciones que se les asigna en ese precepto, "3º Ese primer y único desarrollo legislativo del inciso 3º del artículo 196 de la Constitución Nacional está contenido en la Ley 11 de 1986, 'por la cual se dicta el estatuto básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales', pues precisamente el Capítulo IV comprendido entre los artículos 16 a 21 se denomina 'Juntas Administradoras Locales' y señala las pautas dentro de las cuales dichas corporaciones pueden ejercer efectivamente sus funciones constitucionales. 4º Pero ocurre que según el artículo 199 de la Constitución Nacional el Distrito Especial de Bogotá no está sujeto al régimen municipal ordinario.

Esa norma dispone lo siguiente: La ciudad de Bogotá, capital de la República,

será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley . La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los Concejales del respectivo Municipio'. "5º Lo preceptuado en el artículo 199 de la Carta lleva a la conclusión de que las leyes y disposiciones concernientes al régimen municipal no pueden Extenderse en aplicación al Distrito Especial de Bogotá para regular su régimen administrativo y fiscal. La vida administrativa y fiscal del Distrito Especial de Bogotá sólo se puede regular mediante ley especialmente referida a él, mas no por aplicación de disposiciones expresamente dirigidas al municipio ordinario. "6ª Del contenido de la Ley 11 de 1986, así como de la historia de su trámite descrita en el aludido concepto del Consejo de Estado y que el peticionario de la suspensión provisional acompañó en fotocopia auténtica, se deduce con facilidad que ésta única y exclusivamente busca regular la administración del municipio ordinario, sin incluir al Distrito Especial de Bogotá. En efecto, el mismo encabezamiento de la ley indica que se trata del estatuto básico de la administración municipal que lar normas de esa ley se aplicarían al Distrito Especial de Bogotá, 'lo cual dio lugar a que en los debates de las Cámaras fuese eliminado el respectivo artículo, como en efecto se desprende del texto de la ley en que no aparece ninguna referencia para su aplicación al Distrito Especial de Bogotá. "7ª Lo anterior significa que la Ley 11 de 1986 no es aplicable al Distrito

Especial de Bogotá y como el Decreto 3133 de 1968 que regula su organización administrativa, así como ninguna otra norma de carácter legal ha desarrollado el inciso 3? del artículo 196 de la Constitución Nacional en cuanto a ese territorio, la consecuencia es la de que el Concejo Distrital no puede ejercer las funciones asignadas en ese precepto superior. "8º Como el Concejo Distrital de Bogotá por medio del Acuerdo número 8 de 1987 estableció la descentralización administrativa del Distrito Especial de Bogotá mediante la organización de Juntas Administradoras Locales invocando para ello el Decreto-ley 3133 de 1968 y el Decreto-ley 1333 de 1986 que reproduce la Ley 11 de 1986, se desprende con facilidad que esa Corporación ejerció una atribución que de conformidad con los artículos 196, inciso 3º, y 199 de la Carta p aún no puede asumir, es decir actuó sin competencia, como efectiva. mente lo anota el Consejo de Estado en concepto de 20 de agosto 1987 elaborado por la Sala de Consulta y Servicio Civil con ponencia del doctor Jaime Betancur Cuartas, citada y transcrita parcialmente por el peticionario de la suspensión provisional. En ese concepto se afirma lo siguiente: 'Del texto de la consulta elevada, se infiere que las respuestas a tales interrogantes deben deducirse frente a la Ley 11 de 1.986, que en sus artículos 16 y siguientes regulan todo lo atinente a las denominadas Juntas Administradoras Locales, sus funciones, composición, forma, de integración, etc. Sin embargo como lo ha sostenido la Sala en la

providencia anteriormente transcrita, la Ley 11 de 1986 no le es aplicable al Distrito Especial de Bogotá, lo que implica que el Concejo del Distrito Especial carece de competencia para regular o ejercer aquellas atribuciones que hubiese conferido la ley a los Concejos Municipales. Así las cosas, el Acuerdo número 8 de 1987 no podía ser expedido por el Concejo Distrital por falta de competencia por cuanto la Ley 11 de 1986 no le es aplicable al Distrito Especial de Bogotá; ni el artículo 13 del Decreto-ley 3133 de 1968 le otorga atribuciones para regular el tema de las juntas administradoras locales, y tampoco existe otra ley especial que permita desarrollar para el Distrito Especial dichas Juntas Administradoras Localesque no zonales -, de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Nacional'. "9ª De esta manera se deduce que el Concejo del Distrito Especial de Bogotá al expedir el Acuerdo número 8 de 1987 impugnado violó en forma manifiesta, ostensible, los artículos 196, inciso 3º y 199 de la Constitución Nacional. Además se evidencia en la misma forma protuberante la infracción por aplicación indebida de la Ley 11 de 1986 y del Decreto-ley 1333 del mismo año en los artículos que regulan las Juntas Administradoras Locales 16 a 21 y 311 a 319 respectivamente. "En estas condiciones la Sala llega a la conclusión de que debe acceder a la solicitud de suspensión provisional del acuerdo impugnado y lo hará en su integridad, en razón a que todo su articulado regula lo relativo a las Juntas

Administradoras Locales y directa o indirectamente guardan relación pon éstas'. Esta Sala hace suyas las consideraciones en que el Tribunal de origen se apoya para decretar la medida cautelar extraordinaria. Cabe destacar lo siguiente que expresó la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia de 15 de septiembre de 1983, al declarar exequibles varias disposiciones del Decreto-ley número 3133 de 1968, sobre organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá. Dijo entonces la Corte: "Cuarto. Que por otra parte sea la ley a la cual le corresponde fijar las condiciones para la organización administrativa de Bogotá, es cosa que guarda una evidente armonía con las más importantes determinaciones que en materia de organización municipal pueden tomarse de conformidad con lo dispuesto en la Reforma Constitucional de 1968. "En efecto, obsérvese que decisiones de tanta trascendencia como la organización de las áreas metropolitanas le corresponde a la ley, según el artículo 198 de la Constitución; que el establecimiento de las condiciones y normas para la Asociación de Municipios, según el mismo artículo, igualmente atañe a la ley; y que la organización de las Juntas Administradoras Locales, según el artículo 196 también le corresponde a la ley. Sería por lo menos inarmónico e incongruente que la ley pudiera hacer todo lo anterior, y en cambio no pudiera tomar determinaciones como las que son materia del juicio de constitucionalidad en este proceso" (Lo subrayado es de la Corte). Para la Sección Primera no cabe duda, en lo atinente a que el Distrito Especial de Bogotá no puede organizarse o reestructurarse administrativamente por sí propio o a sí mismo, sino que, como lo dice la Carta

Fundamental, ésta defiere al legislador tal cometido, sentido en el cual apunta el auto materia de apelación. Por ello no pueden aceptarse las argumentaciones que en defensa de la tesis contraria traen en sus escritos impugnatorios el ciudadano Luis Ricardo Reyes Mansfield (Ver fls. 120 a 128) y el apoderado judicial del Distrito Especial (fls. 133 a 152). En consecuencia, por ser manifiesta la transgresión en que respecto de las disposiciones de rango superior apuntadas antes incurre el acto acusado, recibirá confirmación la providencia del Tribunal de origen que suspende provisionalmente los efectos del Acuerdo número 8 de 1987 proferido por el Ayuntamiento Distrital. Lo anotado lleva al Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, para que por conducto de su Sección Primera, Resuelva: A) Confirmar el auto de 17 de marzo de 1988 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, materia de apelación; B) Costas para el apelante particular Luis Ricardo Reyes Mansfield. Tásense por el a quo; C) En firme este proveído y previas las anotaciones de rigor, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis de enero de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.