CE-SEC1-EXP1989-N1054

PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL / ADICION PRESUPUESTAL / CREDITO ADICIONAL / GOBERNADOR - Facultades Las adiciones presupuestases de los decretos impugnados se acerca más a los créditos adicionales del presupuesto previstos en los artículos 80 y siguientes del Decreto 2407 de 1981, abiertos por el gobernador durante la ejecución del presupuesto y por ser necesario hacerle modificaciones a éste, no obstante se echen de menos varios requisitos exigidos por la normatividad para su apertura. Confirma la NULIDAD de los Decretos 0881 de 1986 y 793 de 1986 expedidos por el gobernador de Santander. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., catorce de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 1054. Demandante: Hemán Prada Niño.

Se pasa a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor gobernador del Departamento de Santander, mediante apoderada especial, contra la sentencia de 24 de septiembre de 1988 mediante la cual se decretó la nulidad de los Decretos 881 de 1986 y 793 de 1986 expedidos por el mencionado gobernador.

Los actos acusados: Son, como se dijo, los siguientes emitidos por el mencionado gobernador: a) El Decreto 0881 de 23 de junio de 1986 por el cual "se adiciona el Presupuesto de Rentas e Ingresos y Gastos de la actual vigencia", así:

Adición a Rentas (recursos del balance): $ 261.539.503 e igual suma de Adición de Gastos repartida a las siguientes entidades y dependencias del departamento: Asamblea Departamental, Secretaría de Hacienda y Secretaría de Obras. "El Decreto 793 de 17 de junio de 1986 por el cual 'se adiciona el Presupuesto de Rentas y Gastos de la actual vigencia' de la siguiente manera: Adición de Rentas por la suma de $ 302.000.000 provenientes de la participación de hidrocarburos: $ 202.000.000 y de Recursos de Crédito: $ 100.000.000, para ser gastados en igual suma de $ 302.000.000 en las siguientes entidades y dependencias: Asamblea Departamental, Secretaría de Hacienda y Secretaría de Planeación, para un total de Adición de Gastos de $ 302.000.000.

Sentencia del Tribunal: Decretó la nulidad de los decretos acusados y al efecto la sustenta en las siguientes consideraciones: "El Decreto número 793 de 17 de junio de 1986, adicionó el Presupuesto de Rentas y Gastos de esa vigencia en la suma de $ 302.000.000 moneda corriente, y el número 881 de 23 de junio de 1986 hizo lo mismo, en la cantidad de $ 261.539.503 moneda corriente. "Como se desprende del texto de los decretos incorporados en forma legal al expediente, numerados los folios del 36 al 41, no aparece destinado el quince por ciento (l59ó) de que trata la Ordenanza 47 de 17 de diciembre de 1985 para el Instituto de Seguro Social de Santander. "Esta fue la razón por la cual se decretó la suspensión provisional.

"Al ser descorrido el traslado de la demanda por la apoderada del departamento, solicitó la apelación del auto que decretó la suspensión por no haber allegado al proceso los documentos sobre la calidad de quién le confirió el mandato, como ya se dijo, le fue inadmitido el recurso concedido sin el lleno de los requisitos legales. "Así las cosas, el departamento contestó la demanda,, cuestión que no se debe tomar en cuenta de conformidad con el artículo 145 del C. C. A. "Para el análisis del artículo 1°. de la Ordenanza 47 de 1985 tenemos tres preguntas. "1°. Qué es un presupuesto? "2°. Qué es un presupuesto adicional? "3°. Qué es (sic) una adición presupuestal? "1°. El articulo 1°. del Decreto 2407 de 1981 dice: Noción. 'El presupuesto es un acto administrativo mediante el cual el gobierno departamental computa anticipadamente las rentas e ingresos y asigna partidas para los gastos públicos dentro de un período fiscal'. Para la elaboración del presupuesto, según la norma citada en su artículo 4°., reza, que: 'corresponde al gobierno departamental elaborar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas e ingresos y de apropiaciones para gastos, de acuerdo con las normas legales y ordenanzales vigentes' (se subraya). “2°. El término presupuesto adicional, no se encuentra en el Decreto 2407 de 1981, ni en el Código Fiscal de Santander. Pero sí nos indican que es un proyecto adicional (al de presupuesto) en el artículo 16 del Decreto 2407 citado.

"Proyecto adicional. Cuando se trate de incorporar rentas e ingresos nuevos, creados por disposiciones sancionadas después de presentado el proyecto de presupuesto, al Gobierno departamental hará el cálculo de tales rentas e ingresos por el sistema de evaluación directa, teniendo en cuenta las perspectivas económicas y el rendimiento probable de tales rentas e ingresos y lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política. "Si el gobierno departamental considera necesario proponer nuevas fuentes de ingresos, formará un proyecto adicional con el estimativa de esas fuentes y recursos, y al mismo tiempo incluirá las apropiaciones que deban atenderse con tales recursos. "El proyecto adicional de que trata este artículo será presentado a la Asamblea antes de 31 de octubre del año respectivo, se tramitará por separado y si fuere aprobado se consolidará con el presupuesto básico mediante el decreto de liquidación. "3°. Tampoco existe el término adición presupuestal. En cambio sí existen los créditos adicionales y gubernamentales definidos en los artículos 80 y 81 del Decreto 2407 citado. "Estos créditos pueden ser expedidos por la Asamblea a petición del Gobierno, o por el gobierno departamental, cuando durante su ejecución del presupuesto se hiciere necesario introducirle modificaciones estando en receso la Asamblea' (se subraya). "También se clasifican en suplementales y extraordinarios, y ambos se harán durante la ejecución del presupuesto,. "Hasta aquí, las respuestas a los interrogantes planteados. ¿En cuál de las tres encajan los Decretos 793 y 881 cuestionados? "A) Fueron expedidos en el mes de julio de 1986 como adición al

presupuesto de rentas e ingresos y gastos de esa vigencia. "B) Partiendo de su fecha de expedición y referencia, no encajan ni como proyecto de presupuesto, ni como proyecto adicional. Tan solo comparten la categoría de créditos adicionales y gubernamentales, por haber sido expedidos 'durante la ejecución del presupuesto'. "Confirma lo anteriormente dicho el contenido del artículo de la Ordenanza 47 de 1985, ya transcrito, al decir que 'de todo presupuesto adicional que el Gobierno de Santander tenga que hacer para la ejecución correcta de los egresos departamentales' (se subraya). "En conclusión los decretos cuestionados debían llevar la partida del 15% con destino al Instituto de Seguro Social de Santander 'con destinación específica, única y exclusiva al rubro pensiones de jubilación de empleados y obreros departamentales'. "El demandante señala además, como norma violada, el artículo 194 de la C. N., que en lo pertinente dice: 'Son atribuciones del gobernador: 1°. Cumplir y hacer que se cumplan en el departamentos los decretos y órdenes del Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas'. "Siendo los Decretos 793 y 881 de junio de 1986 expedidos por el señor gobernador de Santander, al no darse cumplimiento a lo estipulado en la Ordenanza 47 de 1985 se violó la Constitución Nacional. Pero por la confusión de términos empleados en el texto de la Ordenanza, estima la Sala que no hay lugar a tomar medidas en su contra". Alegato de apelación La Gobernación del Departamento fundamenta su recurso en el siguiente razonamiento: "Evidentemente la Ordenanza 47 de 1985 expedida por la

Asamblea Departamental de Santander dispuso que el l5vo de todo presupuesto adicional que el Gobierno de Santander tenga que hacer para la ejecución correcta de los egresos departamentales debe destinarse al Instituto de Seguro Social de Santander. "Pero resulta que los decretos demandados hablan de adición presupuestal término que difiere completamente al de presupuesto adicional. "Esta diferencia la explica claramente el Contencioso y es así como concluye en el literal B) de los considerandos lo siguiente: "Partiendo de su fecha de expedición y referencia, no encajan ni como proyecto de presupuesto, ni como proyecto adicional. Tan sólo comparten la categoría de créditos adicionales y gubernamentales, por haber sido expedidos 'durante la ejecución del presupuesto'. "Los decretos demandados tratan es de adición presupuestal, término éste equivalente a créditos adicionales y gubernamentales pues en ellos se están tomando son recursos de crédito, razón por la cual no tenía por qué incluirse en ellos el 159',, de aporte para el Instituto de Seguro Social de Santander por cuanto la Ordenanza habla es de todo presupuesto adicional. "No me explico cómo después de la diferenciación hecha por el Tribunal llega a la conclusión de que los decretos demandados son violatorios de la Ordenanza 47 de 1985 cuando él mismo los está ubicando como créditos adicionales equivalentes a adición presupuestal término completamente diferente a presupuesto adicional, tema sobre el cual se refiere la mentada ordenanza. "Sirvan estas breves razones para pedir a los honorables consejeros de Estado se dignen revocar la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander de fecha

septiembre 21 de 1988 por medio de la cual se declara la nulidad de los decretos de la referencia".

Concepto del Fiscal Primero: El agente del Ministerio Público conceptúa que debe revocarse la sentencia apelada y dictarse en su lugar una decisión inhibitorio dado que los actos acusados que obran en el proceso no fueron autenticados en la forma prescrita en los artículos 139 del C. C. A., y 254 de C. de P. C., y en cambio se trata de fotocopias simples porque "los funcionarios de la Gobernación se limitaron a colocar un sello en la última hoja de cada decreto que dice: 'es auténtico Bucaramanga' (fls. 38 v. y 41) pero omitieron la firma correspondiente que diera fe de que los documentos eran auténticos, tampoco dijeron nada sobre la publicación".

Consideraciones de la Sala: I.

Discuerda la Sala del concepto de la Fiscalía porque aparece de toda evidencia que los decretos demandados son los mismos expedidos por el gobernador del Departamento de Santander, pues provienen de su propia oficina y fue el mismo quien los envió al Tribunal a petición de éste (fl. 35 del cuaderno del Tribunal). Además al reverso de la última página de cada uno de ellos está impreso un sello que dice "auténtico" y sobre todo nunca fueron tales actos objetados por las partes por razones de su autoría. La cuestión de fondo que se controvierte ante esta jurisdicción se contrae a determinar si el expedirse los Decretos 881 y 793 de 1986 se dio cumplimiento a la Ordenanza 47 de 1985 de la Asamblea Departamental de Santander en cuanto ordena que debe dedicarse al Instituto Social de Santander el 15 % de

todo "presupuesto adicional que el Gobierno de Santander tenga que hacer para la correcta ejecución de los egresos departamentales". Considera la Sala que debe confirmarse la decisión del Tribunal, mas ella hace las siguientes precisiones: a) En primer lugar debe observarse que la expresión empleada por la susodicha Ordenanza 47 para fines de la destinación del porcentaje antes mencionado es la de "todo presupuesto adicional", lo que quiere decir que el término por lo genérico debe entenderse en sentido amplio de comprender presupuestos que se adicionen al presupuesto ordinario, cualesquiera que ellos sean. Que es lo acontecido en el evento Sub Lite con las adiciones al "Presupuesto de Rentas e Ingresos y Gastos de la actual vigencia fiscal" objeto de los decretos acusados. No interesa por tanto que la denominación en cuestión halle ubicación y definición precisa en el Decreto 2407 de 1981 que era el estatuto vigente a la sazón para la elaboración, presentación y ejecución de presupuestos departamentales. No seria de ninguna manera "un proyecto adicional" - hipótesis que contempla el Tribunal para desecharla - porque del contenido de los decretos se ve nítidamente que no se trata de incorporar rentas e ingresos nuevos "creados por disposiciones sancionadas después de presentado el proyecto de presupuesto", ni tales proyectos fueron presentados por el gobernador a la Asamblea, todo ello a término del artículo 16 del Decreto 2407. Las adiciones presupuestases de los decretos impugnados se acercan más a los créditos adicionales del presupuesto previstos en los artículos 80 y siguientes del Decreto 2407, abiertos por el gobernador "durante la ejecución

del presupuesto" y por ser necesario hacerle modificaciones a éste, no obstante se echen de menos varios requisitos exigidos por la normatividad para su apertura. Entre los que se cumplen están, verbi gratia, en el Decreto 881 la certificación de la Contraloría Departamental sobre la liquidación de la vigencia fiscal de 1985 con superávit fiscal (art. 83 num. 1 ibídem) y en ambos decretos se indican claramente "el recurso que ha de servir de base para su apertura" (art. 84 ib.). De todos modos, como se dijo al principio, basta con que el presupuesto ordinario de la vigencia fiscal de 1985 se hubiere adicionado en las cuantías antes señaladas para que surgiera la obligación de tomar de ellas el l5,7o de que trata la Ordenanza 47 de 1985. Al no haberse hecho ello así se incumplió y por ello es preciso declarar la nulidad de los actos cuestionados, tal como lo decidió el Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con la Fiscalía Primera ante esta Corporación, Falla: Confirmase la sentencia apelada de 24 de septiembre de 1988. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la presente sentencia fue discutida y aprobada en sesión de 10 de agosto de 1989. Simón Rodríguez Rodríguez, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Luis Antonio Alvarado Pantoja. Víctor M. Villaquirán M. Secretario.