CE-SEC1-EXP1989-N1124

CORPORACION NACIONAL DE TURISMO - Facultades / REGLAMENTO

• Noción.

De acuerdo con los términos de la ley en desarrollo de la cual se produjo el acto acusado, la Corporación Nacional de Turismo al expedirlo se hallaba investido por la ley de una facultad clara y precisa para reglamentar la operación de "todas aquellas entidades que presten servicios al turismo", de lo que se infiere que el análisis de la petición de suspensión provisional debe limitarse a la consideración de los vocablos 'reglamentos y "operar". El ámbito de la reglamentación que la ley señala a la Corporación Nacional de Turismo es muy amplio como que va desde clasificar las entidades de turismo, con evidentes efectos jurídicos, y otorgarles las respectivas licencias de funcionamiento, hasta aplicar sanciones. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintidós de junio de mil novecientos ochenta y nueve.

Referencia: Proceso número 1124.

Demandante: Juan Manuel Arboleda Perdomo.

El doctor Juan Manuel Arboleda Perdomo, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad, con petición especial de suspensión provisional, del Acuerdo 031, expedido el 27 de julio de 1984, por la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo, artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56 y 57, "por manifiesta violación de normas superiores de derecho". Para proceder a examinar el mérito y condiciones de la demanda, la Sala

Unitaria pasa enseguida a transcribir las disposiciones acusadas de violar preceptos superiores: "'Artículo 50. "De las sanciones aplicables a las agencias de viajes y a las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas, autorizadas por la Corporación. "Las sanciones aplicables a las agencias de viajes y a las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas autorizadas por la Corporación Nacional de Turismo, por conductas violatorias al presente reglamento y demás disposiciones son: "1. El apercibimiento que consiste en una amonestación por escrito, para que una agencia ejecute o se abstenga de ejecutar un acto de los preceptuados en este acuerdo. "Esta sanción podrá imponerla el Gerente de la Corporación Nacional de Turismo o el funcionario que éste señale. "2. La multa que consiste en la obligación de pagar a favor del Tesoro Nacional una suma de dinero hasta de tres mil pesos moneda corriente ($ 3.000.00) o el monto que la ley autorice. "3. La suspensión de la licencia o la exclusión temporal del registro que puede ser hasta de un (1) año y conlleva el cese de todas las funciones durante este período. "4, La cancelación de la licencia o del registro, que conlleva la clausura del establecimiento para lo cual se solicitará el auxilio de la fuerza pública si fuere el caso. "Parágrafo. Antes de imponer cualquiera de estas sanciones será oído en descargos el presunto infractor. "Artículo 51. "De la sanción aplicable a los establecimientos sin licencia. "Los establecimientos que ejecuten funciones propias de las agencias

de viajes o de las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas, autorizadas por la Corporación Nacional de Turismo, serán clausuradas mediante resolución motivada, sin perjuicio de '.a aplicación por las autoridades jurisdiccionales de las sanciones penales a que hubiere lugar. De este acto administrativo se enviará copia a las autoridades policivas para lo pertinente".. "Artículo 53. "De las causases de suspensión de la licencia de funcionamiento o de la exclusión temporal del registro. "Serán causases de suspensión de la licencia de funcionamiento o de la exclusión temporal del registro, las siguientes: "a) La cesación parcial de las funciones que les son propias, sin previa autorización de la Corporación Nacional de Turismo; "b) El incumplimiento de las obligaciones comerciales con las aerolíneas y demás prestatarios de los servicios; "c) El incumplimiento de los deberes para con la Corporación indicados en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 45 del presente acuerdo; "d) La reincidencia en el incumplimiento de los deberes para con la Corporación, indicados en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del artículo 45 del presente acuerdo; "e) La comisión de una falta grave por negligencia u omisión en el cumplimiento de las obligaciones para con los usuarios. "El artículo 45 a que se refieren los literales c) y d) del anterior, es del siguiente tenor: "Artículo 45. "De los deberes de las agencias de viajes. "Las agencias de viajes quedan obligadas para con la Corporación Nacional de Turismo, a:

"1. Enviar dentro de los tres (3) primeros meses de cada año a la Corporación Nacional de Turismo, los siguientes documentos actualizados: "a) Registro mercantil de la sociedad; "b) Registro mercantil de la agencia como establecimiento de comercio; "c) Certificado del nombramiento del Gerente y/o representante legal. "Estos documentos deben ser enviados en su original o fotocopia autenticada. “2. Presentar a más tardar el 31 de marzo y el 31 de agosto de cada año, los siguientes documentos: "a) Balance general y estado de pérdidas y ganancias a 31 de diciembre y 30 de junio de cada año, debidamente certificados; "b) Relación de actividades, según clase, indicando el número de pasajeros movilizados a 31 de diciembre y a 30 de junio en la. siguientes forma, especificando el plan turístico. "- Dentro del país. "- De Colombia hacia el exterior. "- Del exterior hacia Colombia; “c) Relación total de; planes turísticos organizados y operados por la agencia; d) Relación total de planes turísticos vendidos por la agencia pero organizados y operados por otra. "3. Mantener vigente la póliza de seguro. "4. Contestar dentro del término estipulado por la Corporación Nacional de Turismo, las comunicaciones que así lo requieran, suministrando la información solicitada. "5. Enviar a la Corporación el folio original del libro de reclamaciones dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha en que fue consignada la queja. "6. Enviar los planes turísticos para su registro. "7. Fijar la cartulina de licencia de funcionamiento, debidamente enmarcada en un lugar visible para los usuarios de la agencia y colocar el aviso correspondiente

de acuerdo a las disposiciones emanadas de la Alcaldía Municipal. "8. Mantener los locales en buenas condiciones de aseo, mantenimiento, decoración y comodidad. "9. Que el personal administrativo y de atención al público esté capacitado para el desempeño del cargo. "10. Informar sobre cualquier deficiencia que adviertan por parte de los prestatarios de los servicios. "Parágrafo 1º. Las agencias de viajes y turismo y mayoristas extranjeras, deben elaborar y editar anualmente un manual de turismo receptivo de Colombia, para promoverlo en el exterior, reuniendo (sic) los requisitos exigidos en los artículos 39 y 40 del presente acuerdo y enviar ejemplar a la Corporación Nacional de Turismo. "Parágrafo 2º. Las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas quedan obligadas con la Corporación Nacional de Turismo, a enviar cada dos (2) años dentro de los tres (3) primeros meses los documentos de que trata el numeral 1º y a cumplir con lo establecido en los numerales 4, 51 89 9 y 10 del presente artículos'. "Artículo 54. "De las causases de cancelación de la licencia de funcionamiento o del registro. "Serán causases de cancelación de la licencia de funcionamiento o del registro, las siguientes: "a) La disolución o liquidación de la sociedad, de acuerdo con lo establecido en la ley o en los estatutos; "b) Las reformas de escritura de constitución sin autorización de la Corporación Nacional de Turismo; "c) La comprobación que (sic) el balance y el estado de pérdidas y ganancias presentados a la Corporación Nacional de Turismo, no han sido tomados

fielmente en los libros de contabilidad de la empresa, que se deben llevar según la ley; "d) Cuando del funcionamiento de una agencia de viajes o de una agencia exclusiva o general de las aerolíneas resultaren hechos constitutivos de delitos, declarado así 'Por la autoridad jurisdiccional; e) Cuando en desarrollo de las actividades turísticas se estableciera que su funcionamiento no se ajusta a las normas de la moralidad profesional; f ) El cambio de clase o nombre de la razón social sin autorización de la Corporación Nacional de Turismo; g) El cambio de nombre comercial sin autorización de la Corporación; "h) El cambio de local sin autorización de la Corporación; "i) La cesación voluntaria o forzosa de todas las funciones que les son propias sin la previa autorización de la Corporación Nacional de Turismo; "j) La venta de una agencia de viajes sin autorización de la Corporación Nacional de Turismo. "Parágrafo. Serán causases para la cancelación del registro de una agencia exclusiva o general, las establecidas en los literales a) , d) , e) , i) del presente artículo. "Artículo 55. "De las demás infracciones. "Todo acto violatorio de lo establecido en el presente acuerdo y demás disposiciones atinentes a las agencias de viajes y a las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas, será considerado como infracción. "Artículo 56. "De la gravedad de las infracciones. "La Corporación Nacional de Turismo, de conformidad con la gravedad de la infracción, podrá aplicar directamente cualquiera de las sanciones consignadas en el artículo 50 del presente acuerdo. "Artículo 57.

"De las reformas de escritura de constitución. "La modificación de la escritura de constitución de la sociedad deberá tener autorización expresa de la Corporación'. Consideraciones de la Sala Unitaria:

1. La demanda presentada reúne las exigencias legales para su admisión por lo que se habrá de decidir favorablemente a este respecto. 2· La solicitud de suspensión provisional de los preceptos demandados se examina, previa transcripción de la exposición hecha por el actor: "De conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo ' solicito la suspensión provisional de los artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57 y 59 del Acuerdo 031 de 27 de julio de 1984 de la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo, por manifiesta violación de una norma superior. "Los artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57 y 59 del Acuerdo 031 de 1984 establecen sanciones y penas a las que deben sujetarse las agencias de viajes exclusivas o generales de las aerolíneas por violación de las disposiciones contempladas por el mencionado acuerdo, sanciones que van desde el apercibimiento hasta la cancelación de la licencia. “El artículo 21 de la Ley 60 de 1968 preceptúa que le corresponde a la Corporación Nacional de Turismo en relación con las agencias de viajes: a) Clasificarlas para todos los efectos legales; 'b) Otorgarles las respectivas licencias de funcionamiento; “c) Reglamentar su operación; “d) Vigilar su funcionamiento; e)......... "'f) Aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que

regulen el ejercicio de su actividad y, en el caso de multas, iniciar ante las autoridades competentes las respectivas acciones por jurisdicción coactiva para el cobro de las mismas. "El Decreto legislativo 2345 de 1956 adoptado como legislación permanente por la Ley 141 de 1961 establece en los artículos 3º, 4º y 6º las sanciones, infracciones y penas a que están sujetas las agencias de viajes. "Los artículos 20, 26 y 28 de la Constitución Nacional garantizan que los ciudadanos no son responsables sino por violación de la Constitución y las leyes y que no hay pena sin que exista ley que la contemple. "Las normas acusadas violan el artículo 21 de la Ley 60 de 1968 por cuanto la ley faculta a la Corporación para aplicar las sanciones mas no para establecer las sanciones. Al haber establecido sanciones violó el artículo mencionado pues actuó por fuera de las facultades que le concedió la ley. "Igualmente violó el Decreto legislativo 2345 de 1956, pues éste consagra las sanciones y - penas que puede imponer la Corporación Nacional de Turismo a las agencias de viajes por violación de las normas y reglamentos, dentro de los cuales no están contempladas por los artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57 y 59 del Acuerdo 031 de 1984, lo cual significa que el acuerdo modificó la ley, sin tener la facultad constitucional para hacerlo, pues ella corresponde al Congreso de la República y por excepción al Presidente, mas nunca al organismo director de un establecimiento público del orden nacional. "Por último, los artículos acusados violan ostensiblemente la Constitución

Nacional en sus preceptos sobre la imposición de penas (arts. 20, 26 y 28 de la C. N.), pues ellos determinan que corresponde a la ley, en sentido formal y en sentido material, la creación y establecimiento de tipos penales a los cuales se someten los gobernados y no a un simple acuerdo de una junta directiva de un establecimiento público. "En resumen, los artículos del acuerdo, acusados en esta demanda, infringen de manera palmaria, manifiesta y ostensible normas superiores de derecho por exceder las funciones legales (art. 21, Ley 60 de 1968, literal f), por ir contra las disposiciones legales (Decreto legislativo 2345 de 1956) y por vulnerar la Constitución Nacional (arts. 20, 26 y 28 de la

C. N. - sic -) Como se sabe, la ley determina precisas condiciones para el decreto de suspensión de un acto administrativo. Para decidir al respecto, conviene examinar a detalle el ámbito legal y efectivo dentro del cual se expidió el acuerdo acusado, teniendo en cuenta la norma legal que le sirvió de origen. Este propósito hace aconsejable la transcripción del encabezamiento de la disposición cuestionada pues permite examinar el campo de la normatividad y la viabilidad o improcedencia de la suspensión impetrada.

El texto en cuestión es del siguiente tenor: "ACUERDO 031 (27 de julio de 1984). "Por el cual se dictan normas sobre el funcionamiento de las agencias de viajes y agencias exclusivas o generales de las aerolíneas y se deroga el Acuerdo 048 de 1981 y otros.

"La Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo - Colombia "En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 21 de la Ley 60 de 1968, y "Considerando: "Que el artículo 21 de la Ley 60 de 1968 establece que corresponde a la Corporación Nacional de Turismo, clasificar las agencias de viajes para todos los efectos legales, otorgarles las respectiva! licencias de funcionamiento, reglamentar su operación, vigilar su funcionamiento y aplicar las sanciones a que hubiere lugar. "Que el Decreto legislativo número 2345 de 1956 'por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el turismo', contiene normas referentes a las agencias de viajes que deben tenerse en cuenta. "Que las agencias de viajes cumplen funciones relacionadas con el turismo. "Que para el fomento y protección del turismo es conveniente que la Corporación dicte un estatuto de las agencias de viajes. "Que según la ley, el turismo es industria fundamental para el desarrollo económico del país y goza de la especial protección del Estado'. De acuerdo con los términos de la ley en desarrollo de la cual se produjo el acto acusado, la Corporación Nacional de Turismo al expedirlo se hallaba investido por la ley de una facultad clara y precisa para reglamentar la operación de "todas aquellas entidades que presten servicios al turismo' (art. 21, literal e) (Subraya la Sala Unitaria). De lo anterior se infiere que el análisis que la petición de suspensión provisional exige debe limitarse a la consideración de los vocablos reglamento y operar. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha precisado

la noción de reglamento como se pasa a exponer. De esta forma, en sentencia de 10 de marzo de 1981, precisó el concepto en los siguientes términos: "Un reglamento, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es una colección ordenada de reglas y preceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen de una corporación, una dependencia o un servicio. "Los términos 'reglamentó' y 'reglamentar' son propios de la ciencia jurídica y ella los ha definido. Es así como los autores especialistas en derecho administrativo han dado definiciones más o menos coincidentes de 'reglamento', y empleando varios criterios han clasificado las diversas especies que se estiman existentes. Por ejemplo, José Roberto Dromi define el reglamento administrativo como 'el acto unilateral dictado en ejercicio de la función administrativa que crea normas jurídicas generales' (... ) Así definido el reglamento desde el punto de vista material no se diferencia de la ley, puesto que ésta también se caracteriza por contener normas generales, impersonales y abstractas u objetivas" (Las subrayas son de la Sala Unitaria). Para el mismo Diccionario Español, operar es (aceptación 3) "ejecutar diversas acciones o trabajos", lo cual referido al asunto de autos señala simple y llanamente el ejercicio de la función administrativa que, por su carácter de ente administrativo especializado, compete a la Corporación Nacional de Turismo. En virtud del principio de la eficacia a la administración pública le corresponde cumplir los fines para los cuales fue creado el ente haciendo que su labor cumpla la

finalidad de su establecimiento. El régimen señalado en el acto acusado se halla, en principio, dentro de la noción de eficacia, pues mal haría la Corporación en señalar la obligatoriedad de un régimen si simultáneamente no pudiera precisar las consecuencias que acarrea su desobedecimiento. Y todo ello proprio visu nada tiene que ver con el régimen estrictamente penal; de lo anterior se colige que la violación manifiesta predicada en la demanda no lo es tal, por lo que la Sala Unitaria habrá de decidir que no se dan los supuestos legales para la suspensión del acto acusado. No sobra advertir, además, que el ámbito de la reglamentación que la Ley 60 de 1968 señaló a la Corporación Nacional de Turismo es muy amplio como que va desde clasificar las entidades de turismo, con evidentes efectos jurídicos, y otorgarles las respectivas licencias de funcionamiento (lo que supone, por otra parte el ejercicio de una competencia discrecional respecto de la consideración de si una de aquéllas se halla habilitada para gozar del otorgamiento de la licencia), hasta "aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que regulen el ejercicio de su actividad, . . " (Ley 60 de 1968, art. 21 , literal f ) El cargo de ilegalidad manifiesta ha sido sustentado por el actor en la consideración de que este literal, precisamente, revela el reproche que le endilga al acto acusado. Pero su tenor revela otra cosa: 1. Le compete a la Corporación aplicar las sanciones a que haya lugar, lo cual no quiere decir

prima facie que ello impidiera el establecimiento de una serie de medidas para el cabal cumplimiento de la materia reglamentada; es sólo precisión de que la Corporación deberá hacer cumplir cuanto dispone; 2. Dentro de las normas que regulan el ejercicio de su actividad se hallan aquellas para las cuales la ley le otorgó facultad de reglamentación; luego por el incumplimiento de éstas podría aplicar - analizado ello a primera vista - las sanciones que corresponda. Para la Sala Unitaria, entonces, es suficiente lo anterior para reiterar que no es procedente decretar la suspensión impetrada, pues no emerge de manera flagrante quebranto alguno de norma superior jerárquica. La Sala Unitaria no puede pasar por alto la censura que el actor le endilga al acto administrativo acusado en cuanto a la presunta violación del Decreto legisaltivo 2345 de 1956. Sobre el punto alega lo siguiente: "Igualmente violó el Decreto legislativo 2345 de 1956, pues ¿este consagra las sanciones y penas que puede imponer la Corporación Nacional de Turismo a las agencias de viajes por violación de las normas y reglamentos, dentro de los cuales no están contempladas por los artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57 y 59 del Acuerdo 031 de 1984, lo cual significa que el acuerdo modificó la ley, sin tener la facultad constitucional para hacerlo, pues ella corresponde al Congreso de la República y por excepción al Presidente, mas nunca al organismo director de un establecimiento público del orden nacional". Sobre el particular nota la Sala que es prematuro ahora cuando se examina la suspensión provisional, dar por sentado que dicho Decreto está vigente, Pues ello

debe ser materia de un detenido análisis jurídico que no es dable efectuar en este momento procesal. Corolario de todo lo expresado anteriormente es el de que será sólo con ocasión de la sentencia que dirima el presente contencioso objetivo de anulación cuando se diluciden, previo el estudio concienzudo que amerita la cuestión litigioso, los aspectos de violación legal señalados en la demanda para arribar a la conclusión que correspondiere. En mérito de lo expuesto, esta Sala Unitaria decide, 1º Admítese la demanda anterior.

Para ello se dispone: a) Notifíquese personalmente esta decisión al Presidente de la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo, con entrega de copia de la demanda y sus anexos; b) Notifíquese igualmente sobre la admisión de la demanda al señor representante legal de la Corporación Nacional de Turismo, con entrega de copia de la demanda y sus anexos; c) Notifíquese personalmente la admisión de la demanda al señor Fiscal Primero ante esta Corporación; d) Fíjese en lista el presente negocio por el término de diez (10) días para que la parte demandada, y los intervinientes si los hubiere, puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas; e) Solicítese al Ministerio de Desarrollo Económico Corporación Nacional de Turismo el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado que hubiere; f) Reconócese al doctor Juan Manuel Arboleda Perdomo como parte demandante en el proceso que se inicia. 2º Deniégase la suspensión provisional solicitada.

Notifíquese. Simón Rodríguez Rodríguez, Consejero de Estado. Víctor M. Villaquirán, Secretario.