CE-SEC1-EXP1989-N1278

CONCEJO DISTRITAL - Facultades en materia de expropiación / EXPROPIACION - Competencias del Concejo Distrital de Bogotá / DOMINIO EMINENTE / DOMINIO PUBLICO - Concepto y diferencias: el dominio eminente es un derecho de naturaleza política y por ello no está ligado a patrimonio estatal, y se diferencia del dominio público del Estado en que éste sí tiene contenido económico / DOMINIO PUBLICO / DOMINIO EMINENTE - EL ejercicio del dominio eminente o del dominio público no puede traducirse en que el Estado disponga omnímodamente de la propiedad privada; el dominio del Estado, es el derecho que tiene a emplear el territorio y bienes en él contenidos, para los fines del interés público y social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 1278

Actor: HORACIO PERDOMO PARADA Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Personería de Bogotá, D.

E., contra el auto de 1° de diciembre de 1988 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por medio del cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del artículo 118 inciso 1°, del Acuerdo número 7 de 1987 expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá. Se persigue la revocación de esa providencia en relación con la suspensión

provisional por ella decretada.

Auto apelado: Para suspender la norma acusada, razonó así el tribunal: "II. Dispone la norma cuya suspensión provisional se solicita: “‘Cesión gratuita y obligatoria. El Instituto de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar la negociación directa o la expropiación de los predios que se quieran para vías arterias del Plan Vial, descontará en cada caso, el área de cesión gratuita y obligatoria, equivalente al siete por ciento (7°/o) del área bruta de terreno'. "Por su parte el artículo 30 de la Constitución Nacional prescribe: “‘Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. "'La propiedad es una función social que implica obligaciones. “‘Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. “‘Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a la indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara'. "De la norma acusada se infiere claramente que establece como obligatoria la. cesión gratuita de un porcentaje equivalente al siete por ciento (7%) del área bruta

de terreno, cuando el Instituto de Desarrollo Urbano adelante la negociación directa o la expropiación de predios que se requieran para vías arterias del Plan Vial. "En otras palabras, el dueño del terreno afectado por el Plan Vial y cuyo predio deba ser negociado directamente o en su defecto sea sometido al proceso de expropiación, debe obligatoriamente y en forma gratuita ceder el siete por ciento (7%) de su área bruta. Ello significa que sobre este porcentaje, el propietario no tiene derecho a exigir el pago que le corresponde bien a título de venta o de indemnización en caso de expropiación. Se presenta en forma clara y patente la violación de una de las normas invocadas, como lo es el artículo 30 de la Constitución Nacional que garantiza la propiedad privada y que sólo permite la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de interés social definido por el legislador por cuanto nadie puede ser obligado a ceder propiedad sin obtener la indemnización que le corresponde como titular del derecho de dominio. "Así las cosas, se encuentra demostrada la violación manifiesta de una norma superior, con lo que se reúnen todos los elementos necesarios para decretar la suspensión provisional impetrada". Sustentación del recurso de apelación:

I. Existen en el desarrollo del Derecho Urbanístico dos situaciones claras derivadas de la Constitución Nacional, la Ley 113 de 1928, la Ley 1º de 1943 y el Código Civil en que la administración puede limitar los derechos de los particulares: Caso de dominio eminente, según los artículos 4º de la Carta Política y el artículo

674 del Código Civil. De conformidad con este último texto son bienes de la unión aquellos cuyo dominio corresponde a la República. Si éstos están destinados al uso de todos los habitantes como las calles, plazas, puentes y caminos se les llama bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. Sobre ellos no ejerce el Estado un derecho de propiedad privada sino uno de dominio eminente en el cual se conjuga el derecho político del Estado con el derecho de todos a usarlo "teniendo en cuenta que al señalarle la destinación el particular cuando trace las calles, vías, plazas, zonas verdes, etc., automáticamente determina su constitución como bienes de la unión"; La expropiación, que según el artículo 30 de la Constitución Nacional puede ser decretada por motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador y mediante sentencia judicial e indemnización previa.

II. Un recuento breve sobre las normas que regulan el dominio eminente del Estado es como sigue: a) En primer término se nota que no es el artículo 118 del Acuerdo 7 de 1987 el que establece la cesión gratuita, como equivocadamente lo señala el actor, ya que el mismo lo que indica "es la competencia que se le otorga al Instituto de Desarrollo Urbano para adelantar la negociación directa o la expropiación de los predios que se requieren para vías arterias del Plan Vial. Como es obvio se le señalan los parámetros que debe tener en cuenta para efectos de la negociación del 7% de la cesión gratuita y obligatoria", figura tal que se encuentra consagrada en los artículos 126 y 127 del Acuerdo número 7 de 1979, estatuto que define "el

Plan General de Desarrollo Integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá". Del mismo modo el artículo 22 del Acuerdo 2 de 1980 "por el cual se adopta el Plan Vial para el Distrito Especial de Bogotá y se clasifican sus vías según su capacidad, función y uso", contempla tal cesión obligatoria del 1% del área bruta del terreno para la construcción de la vía; La designación como bienes de la unión de uso público al tenor del artículo 674 del Código Civil no es señalada ni determinada por la administración distrital porque sería incompetente para ello, sino que ésta en forma automática al realizarse una urbanización ya sea por particulares o por entidades públicas y destinarse terrenos para calles, plazas, zonas verdes, parque, vías locales y vías arterias pasan a convertirse en bienes de uso público para todos los habitantes del territorio; Es reiterada la jurisprudencia tanto de la honorable Corte Suprema de Justicia como el honorable Consejo de Estado sobre el dominio eminente que ejerce la Nación sobre los bienes de uso público y al efecto se citan algunas decisiones de dichos organismos jurisdiccionales.

Consideraciones de la Sala: Estima ésta que el auto apelado merece confirmarse por las siguientes razones: Aparece de manera manifiesta la violación del artículo 30 de la Constitución por el acto acusado.

En efecto: a) Dicha norma después de garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título autoriza la expropiación por motivos de utilidad pública o de interés social mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Pues bien el acto acusado provee a que, en tratándose de predios que se necesiten para vías arterias del Plan Vial del Distrito Especial de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano para fines de la negociación directa o de la expropiación descuenta en cada caso "el área de cesión gratuita y obligatoria" equivale al 7% del área bruta del terreno. Ello significa a las claras que el Distrito Especial de Bogotá se apropia de tal porción de terreno sin reconocerle al dueño de ella su valor. b) El dominio del Estado es definido como "el derecho que tiene el Estado, en su condición de persona jurídica, de emplear el territorio y bienes en él contenidos para los fines del interés público y social" (Derecho Constitucional Colombiano, Jacobo Pérez Escobar, Editorial Horizonte, 1974, pág. 159). Y, Miguel Marierhoff dice que el dominio eminente es la expresión político jurídica de la soberanía interna. La soberanía externa se manifiesta sólo en las relaciones entre los estados y es sinónimo de independencia. Se trata en suma de una potestad, no de una propiedad; es una facultad de legislación sobre las personas y los bienes y como expresión de soberanía interna no reconoce otras limitaciones que las preceptuadas por el ordenamiento constitucional (El Dominio Público, pág. 37) (Se subraya). Manifestaciones entonces de dominio eminente se encuentran a manera de ejemplo en la permisión otorgada a los gobiernos extranjeros para adquirir en propiedad o construir en Colombia el edificio destinado a alojar su delegación,

siempre que exista reciprocidad al respecto (Ley 39 de 1918). Del mismo modo y por razones de orden público y seguridad nacional se prohíbe a los extranjeros adquirir terrenos en zonas limítrofes del territorio nacional (Decreto 1415 de 1940, art. 5º). De lo anteriormente explicado surge que el dominio eminente es un derecho de naturaleza política y por ello no está ligado a patrimonio estatal. Y que se diferencia del dominio público del Estado en que éste sí tiene contenido económico. Trátese entonces del dominio eminente o del dominio público, su ejercicio de ninguna manera puede traducirse en que el Estado disponga omnímodamente y a su arbitrio de la propiedad privada, sino que en todo caso habrá de someterse a la normatividad jurídica que tiene en su cúspide a la Constitución Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decide confirmar el auto apelado. Copíese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ SAMUEL BUITRAGO HURTADO.

GUILLERMO BENAVIDES MELO LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA,

AUSENTE. VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO SALA