CE-SEC1-EXP1989-N1312

INCORA - Facultades / ADOPCION DE PROGRAMAS EJECUCION DE PROGRAMAS El concepto de adopción de programas obedece a la facultad de identificar necesidades prioritarias con que cuentan determinadas entidades públicas, como elementos indispensables de orden para desarrollar sus actividades, y que para el caso concreto del INCORA, se caracteriza en la elaboración de planes anuales o programa anual de actividades. El concepto de ejecución de programas es una figura que se caracteriza por constituir etapa posterior de carácter práctico, tendiente a lograr el cumplimiento de las políticas consagradas en los planes respectivos. INCORA / PROCESO DE EXPROPIACION / AUTO ADMISORIO / RECURSO DE REPOSICION El Decreto 2107 de 1988, norma reglamentaria, está incluyendo circunstancias nuevas en relación con la sustentación del recurso de reposición contra el auto que admite la demanda en el proceso de expropiación.

NOTA DE RELATORIA: A pesar de lo consignado en la parte resolutiva de la providencia sobre suspensión provisional, la Relatoría advierte que lo demandado fue el artículo 44, inciso 2°. del Decreto 2107 de 1988.

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Referencia: Expediente número 1312. Actor: Bernardo Carreño Varela.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., el

ciudadano Bernardo Carreño Varela formula demanda, ante esta jurisdicción para que se declare la nulidad del parágrafo 1°. del artículo 3°. del Decreto 2107 de 1988 y parcialmente del inciso segundo del articulo 44 del mismo decreto reglamentario de la Ley 135 de 1961 y sus modificaciones en lo relacionado con la adquisición de tierras ymejoras rurales. La primera de las normas demandadas hace parte del artículo 3? del decreto supracitado referente al plan anual de actividades del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, dice textualmente: "El carácter anual de las actividades no limita la vigencia de los programas, de manera que el Instituto conserva su capacidad de ejecución mientras no desaparezca las circunstancias que dieron origen a cada programa o se cumpla en su totalidad. La segunda, se contrae a la parte que se subraya del artículo 44, el cual se expresa: “ ... La reposición contra el auto que admite la demanda, únicamente puede sustentarse en las circunstancias previstas por los numerales 1°., 4°., 5°. y 7°. del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, y de prosperar el recurso, debe el Tribunal proceder en la forma indicada para los casos de rechazo o inadmisión de la demanda de que trata el artículo 42 de este decreto". Igualmente, el actor solicita se declare la suspensión provisional de los actos demandados para lo cual expone así sus argumentos:

1. Sobre el parágrafo 1°. del artículo 3°. del Decreto 2107 de 1988.

"La Ley 30 de 1988 en su artículo 24, al reformar él artículo 58 de la Ley 135 de 1961 exigió que las actividades del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria se programará cada año. En efecto en el numeral 1°. dijo: "La junta directiva del INCORA con base en lo dispuesto por los artículos 1°. y 54 de esta ley determinará anualmente las zonas donde habrán de adelantarse programas de reforma agraria... (subrayo). "Señala en seguida, en el inciso 2°., que el COMPES debe tomar las medidas - inclusive presupuestales - necesarias para que los demás organismos del Estado ayuden al INCORA en sus labores. Y en el inciso 3°. dice que se emplearán los mecanismos y procedimientos del Decreto 77 de 1987. "En este decreto se reglamenta minuciosamente cómo se deben hacer, cada año, los presupuestos de las entidades que cooperan en planes conjuntos (arts. 86 y ss.) que se sujetan, como es obvio, a la apropiación presupuestal. "Se autoriza a la junta del INCORA para revisar o adicionar los planes. "En los numerales 2 y 3 se ordena la publicación del programa anual y se determinan las actividades del INCORA dentro del programa anual (se emplea la palabra anual). "Siendo anuales los presupuestos, la actividad de las entidades públicas que deben cooperar a la reforma, para que sea integral, como quiere la ley, no pueden abarcar períodos mayores, pues no pueden hacerse gastos ni recibirse ingresos que no estén en el presupuesto (Constitución 206). "En el parágrafo 1°. del artículo 3°. del Decreto 2107 de 1988, dice que

'anual' no significa 'cada año', contra lo que dice la Academia en su diccionario y que los programas siguen hasta cuando 'desaparezcan las circunstancias que dieron origen a cada programa o se cumplan en su totalidad', lo que viola ostensiblemente la ley. "Basta comparar los textos de la ley con el reglamento, para ver su contradicción. La ley dice que los programas son anuales; el reglamento que duran hasta cuando desaparezcan unas circunstancias o hasta cuando se acaben, lo que es manifiesta violación de la ley..."

2. Sobre el artículo 44 del Decreto 2107 parcialmente acusado: "La Ley 135 de 1961, en su artículo 59 tal como quedó después de la Ley 30 de 1988, y del Decreto 1127 de 1988, dice que 'contra el auto admisorio de la demanda o contra el que la inadmita o rechace procederá únicamente recurso de reposición' (numeral 3°., último inciso). "El numeral 13 reitera que en el proceso expropiatorio contra las providencias sólo cabe el recurso de reposición (excepcionalmente la apelación). El artículo 348 del C. de P. C., al cual habría de recurrirse en caso de silencio, tampoco pone corta pisa al recurso, como no lo hace el artículo 180 del C. C. A. "No hay ninguna norma que limite los motivos por los cuales se puede pedir reposición del auto admisorio. "Pese a ello el segundo inciso del artículo 44 del Decreto 2107 de 1988, en el pasaje cuya suspensión se pide, dice que no se puede pedir la revocatoria sino por las circunstancias expuestas en los numerales 1, 4, 5 y 7 del artículo

97 del C. de P. C. "Limita, así, flagrantemente, las condiciones que fija la ley, violándola".

Consideraciones: La Sala no comparte parcialmente los argumentos del actor en su pedido de suspensión provisional. La razón es obvia: confrontando el ordenamiento jurídico invocado como infringido con la normatividad impugnada no aparece a primera vista tratándose del primer cargo inconformidad que permita proceder a decretar la medida cautelar solicitada. Situación que varía radicalmente frente al segundo de los cargos formulados. Veamos:

1. Sostiene el demandante que el contenido del parágrafo 1 del artículo 3°. del Decreto 2107 de 1988, cuyo texto es como sigue " ... El carácter anual de las actividades no limita la vigencia de los programas de manera que el Instituto conserva su capacidad de ejecución mientras no desaparezcan las circunstancias que dieron origen a cada programa o se cumplan en su totalidad. . . ", viola de manera clara y ostensible lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 30 de 1988 que obliga al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria a adoptar anualmente programas tendientes al cumplimiento de sus finalidades. Indica la norma superior citada como infringida lo siguiente:

1. Adopción del programa y determinación de las zonas de reforma agraria. La junta directiva del INCORA con base en lo dispuesto por los artículos 1°. y 54 de esta ley, determinará anualmente las zonas donde habrán de adelantarse programas de reforma agraria, señalando de manera general su objeto, la conveniencia social y económica del mismo, la naturaleza de los programas y proyectos regionales que habrán de adelantarse, las zonas

geográficas y los municipios escogidos para ejecutarlo. "El Consejo Nacional de Política Económica y Social, COMPES, con base en la programación de actividades anuales que el INCORA someta a su consideración, indicará las acciones que, para su cumplida ejecución deben adelantar otros organismos y entes públicos, en materia de crédito, asistencia técnica, infraestructura física y de servicios públicos, salud, educación, electrificación rural, saneamiento básico, comercialización de productos, seguridad alimentaría, y demás aspectos de desarrollo rural, que permitan el mejoramiento del nivel de vida y el desarrollo integral de la comunidad beneficiaria de los programas de reforma agraria. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, COMPES, dispondrá lo necesario para que las entidades incluidas en el programa, tomen las medidas y hagan las apropiaciones y traslados presupuestases que sean del caso para el cumplimiento de lo aquí dispuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación. "La ejecución de programas y proyectos de apoyo a la reforma agraria, a cargo de otros entes públicos, será coordinada por el INCORA y podrá realizarse a través del Fondo de Desarrollo Rural Integrado, Fondo DRI, mediante los mecanismos y. por los procedimientos establecidos por el Decreto 77 de 1987. "Surtido ante el COMPES el procedimiento establecido por este artículo y determinadas por el INCORA las zonas de reforma agraria incluidas en el programa anual de actividades del Instituto, la junta directiva, mediante resolución motivada, facultará al gerente general para adquirir por negociación voluntaria o expropiación, las tierras o mejoras necesarias para el desarrollo

del mismo. "Parágrafo. Excepcionalmente, la junta directiva del INCORA podrá, con el voto favorable del Ministerio de Agricultura, revisar o adicionar en cualquier tiempo la determinación anual de las zonas de reforma agraria o el programa anual de actividades del Instituto. "2. Publicación. El programa anual de actividades del INCORA, junto con la determinación de las zonas de reforma agraria que en él se incorpora, se publicará en dos diarios de amplia circulación nacional dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su aprobación. A partir de su publicación, en caso de fraccionamiento o enajenación de los predios incluidos dentro de las zonas afectadas, los nuevos propietarios tomarán la actuación administrativa en el estado en que se encuentre y, el reconocimiento del derecho de exclusión, así como los pagos a cargo del Instituto, se harán con respecto a los nuevos adquirientes, en la proporción que corresponda a, la parte o cuota del inmueble que hubieren adquirido...". Confunde el actor dos conceptos diferentes en materia de planeación. Los de adopción de programas que obedecen a la facultad de identificar necesidades prioritarias con que cuentan determinadas entidades públicas, como elementos indispensables de orden para desarrollar sus actividades, y que para el caso concreto del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, se caracteriza en la elaboración de planes anuales o programa anual de actividades, con el concepto de ejecución de programas, figura que se caracteriza por constituir etapa posterior de carácter práctico, tendiente a lograr el cumplimiento de las políticas consagradas en los planes respectivos. Por obvias razones que trascienden el plano de lo eminentemente jurídico y se

sitúan en el mundo de las realidades físicas, políticas, económicas, presupuestases o financieras, el tiempo de ejecución de un programa, puede o no coincidir con la vigencia del acto en el que fue adoptado. Esta situación es la que pretende regular el parágrafo impugnado. Que dicho sea, tiene su fuente indiscutible en el texto de la norma citada de la Ley 30 de 1988, y antes de violarla, aclara un aspecto de suprema importancia para el desarrollo correcto y adecuado de los cometidos que está llamado a cumplir el INCORA.

2. Por lo que respecta a la segunda de las disposiciones demandadas y sobre la cual se solicita la suspensión provisional, encuentra la Sala ostensible inconformidad frente al contenido del artículo 59 de la Ley 135 de 1961, inciso final, conforme a la redacción del artículo 25 de la Ley 30 de 1988.

Indica la disposición impugnada que " ... contra el auto admisorio de la demanda o contra el que la inadmita o rechace, sólo procede el recurso de reposición que deberá proponerse dentro del término de ejecutoriada la providencia. La reposición contra el auto que admite la demanda, únicamente puede sustentarse en las circunstancias previstas por los numerales 1, 4, 5 y 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil..." (subrayado es lo demandado. La norma superior señalada como infringida indica sobre el asunto lo siguiente: “ ...... Contra el auto admisorio de la demanda o contra el que la inadmita o rechace procederá únicamente el recurso de reposición. . .

Como se observa, de la comparación de los dos textos, puede concluirse sin mayores esfuerzos que la norma reglamentaria está incluyendo circunstancias nuevas, no previstas en la disposición reglamentada, consecuentemente desbordantes del orden jurídico. Dentro del contexto del artículo 25 de la Ley 30 de 1988, resulta amplio el espectro de razones por las cuales se puede reponer el auto que admita o rechace la demanda de expropiación. En consideración a lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

Decide:

1. Admitir la anterior demanda propuesta en ejercicio de la acción de nulidad.

2. Tener al ciudadano Bernardo Carreño Varela como parte demandante.

3. Tener como parte demandada a los Ministerios de Justicia y Agricultura, representados por sus respectivos ministros y al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, establecimiento público representado legalmente por su gerente general.

4. Fijar en lista el presente negocio por el término de cinco (5) días, para los efectos previstos en el artículo 207 del C. C. A., conforme a las modificaciones introducidas por el artículo 46 del Decreto-ley 2304 de 1989.

5. Notificar esta providencia al Fiscal Primero de la Corporación a los señores ministros de Justicia y Agricultura, al gerente general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) o al funcionario delegado para tales efectos en los ministerios indicados o en el INCORA, conforme a lo dispuesto en los artículos 150 y 207 ordinal 3 del C. C. A., según las modificaciones introducidas por los artículos 29 y 46 del Decreto 2304 de 1989

respectivamente.

6. En consideración al tipo de proceso y a los gastos que se puedan ocasionar en el transcurso del mismo, la parte demandante deberá depositar en la sucursal Bogotá del Banco Popular y con destino a cubrir los gastos ordinarios del proceso, la suma de cinco mil pesos ($ 5.000.00) moneda corriente a órdenes de este despacho. El depósito será en forma tal que gradualmente y a medida que lo requieran los gastos ordinarios del proceso y previa orden del despacho, se puedan ir retirando las sumas correspondientes, con la pertinente conversión del título depositado. Una vez terminado el proceso se le devolverá al actor el remanente, si lo hubiere. Término para consignar: Diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que el presente proceso vaya a la Secretaría.

7. Suspender provisionalmente la oración del artículo 44, inciso 2? del Decreto 001 de 1988, que dice: " ... La reposición contra el auto que admite la demanda, únicamente puede sustentarse en las circunstancias previstas en los numerales 1, 4, 5 y 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil. . .

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989). Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, ausente; Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.