CE-SEC1-EXP1989-N1340

CONTRALORIA DEPARTAMENTAL - Facultades Las Contralorías son organismos esencialmente administrativos, a cuyo cuidado están encomendados los patrimonios públicos en orden a mantener su destinación ceñida estrictamente a las finalidades consignadas en las normas reguladores, supervigilando para ello a aquellos funcionarios encargados del manejo y distribución de los fondos comunes, pero sin que su acción pueda incluirse, dentro del control jerárquico o tutela administrativa que en la organización del Estado regula la interdependencia entre los organismos superiores e inferiores, y que da lugar a revocación o reforma de ciertos actos que pudieran considerarse inconvenientes o ¡legales. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente número 1340. Apelación interlocutorio. Actor:

Departamento del Quindío. Contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 23 de agosto del año en curso, la parte ¡repugnante interpuso el recurso de apelación para ante esta Corporación. En la providencia en mención el Tribunal suspendió provisionalmente los efectos del Oficio número 0861 de julio 24 de 1989 suscrito por la señora contralora general del Departamento del Quindío, acusado por el señor gobernador de ese departamento por medio de apoderado judicial. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 155 del C. C. A., de plano procede a decidir la Sala el recurso interpuesto; para ello, hace las

consideraciones que siguen: El 24 de julio del año en curso la señora contralora general del Departamento del Quindío dirigió al señor secretario de Hacienda del departamento el oficio acusado número 0861 en el cual luego de hacer una serie de consideraciones en torno al presupuesto departamental en particular al procedimiento a seguir en la presentación del proyecto de ordenanza a la Asamblea, la expedición y aprobación por parte de ésta, la objeción parcial o total por parte del gobierno departamental, la repetición del presupuesto o la adopción del mismo mediante decreto, considera que no es posible el que se haya tomado como presupuesto para lo que resta de la actual vigencia, el que fue aforado desde el 1°. de enero al 31 de diciembre de 1989, en razón a que se debió deducir el monto de la parte ya ejecutada, y dentro del decreto departamental tener en cuenta el monto de lo ejecutable, "partidas que en ningún momento anuló el honorable Tribunal a través de su sentencia, de lo cual se deduce que no es procedente el aforo de un presupuesto por la suma... cuando en realidad las sumas a ejecutar durante los meses restantes de la presente vigencia, a partir de 7 de julio en que quedó ejecutoriada la sentencia, debe tener un menor aforo al inicial". Y luego de hacer otras consideraciones en torno al mismo presupuesto ' concluye expresando que "La forma en que se ha procedido, obliga a la Contraloría General del Departamento, en cumplimiento del mandato constitucional y legal, a abstenerse de autorizar los distintos auditores fiscales delegados en las diferentes dependencias del gobierno Seccional, para que visen todos y cada uno de los comprobantes que

se relacionen con el gasto público, mientras no haya claridad meridiana conforme se señala en el contenido del presente oficio". El oficio cuya síntesis se ha hecho en el párrafo anterior fue acusado por el señor gobernador del Departamento del Quindío por medio de apoderado, con especial solicitud de suspensión provisional, pues se le considera violatorio prima facie de normas superiores de derecho, en particular de claras y categóricas disposiciones del Código Fiscal del Departamento. El Tribunal en el proveído apelado decretó la suspensión provisional del acto impugnado, pues lo consideró violatorio prima Facie de los artículos 505 y 508 del Código Fiscal del Quindío. Y al efecto razonó así: "El artículo 505 del Código Fiscal del Quindío dispone: "Materias de Control. Corresponde al contralor con jurisdicción en todo el territorio del departamento o donde el Departamento, municipios y entidades descentralizadas tengan intereses económico, ejercer directamente o por medio de sus delegados, las funciones propias del cargo, en relación con las siguientes materias: “3. El control presupuestario. “.......................... “por su parte, el artículo 508 ibídem, relaciona las obligaciones del contralor departamental, respecto de dicho control presupuestario. "Mediante el oficio número 0861 de julio 24 de 1989, la Contraloría General del Departamento del Quindío adoptó la decisión de 'abstenerse de autorizar a los distintos auditores fiscales en las diferentes dependencias del gobierno Seccional, para que visen todos y cada uno de los comprobantes que se relacionan (sic) con el gasto público...' (fl. 23, cdno. l).

"Si, de conformidad con las normas citadas del Código Fiscal del Quindío, al contralor general del departamento le corresponde el control del presupuesto, la decisión de la Contraloría del Quindío en el sentido de abstenerse de ejercer el control de los gastos públicos del departamento, es abiertamente contraria a las disposiciones fiscales. Los contralores de los departamentos están obligados a vigilar el gasto público y en general la ejecución del respectivo presupuesto para garantizar el cumplimiento de las estipulaciones. presupuestases, sin que tengan como atribución legal o constitucional la de negarse a la vigilancia fiscal, so pretexto de la ilegalidad del presupuesto mismo, como ocurrió en este caso. "El acto administrativo contentivo del presupuesto, como sucede con todos los actos de la administración, goza de la presunción de legalidad y sus efectos son obligatorios mientras no sean anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Las Contralorías departamentales no tienen jurisdicción para pronunciarse sobre la legalidad, o no, de los presupuestos sometidos a su control; estos entes, en relación con los presupuestos departamentales, deben limitarse a ejercer un control de tipo fiscal y no de carácter legal o constitucional, ya que éste constituye una atribución jurisdiccional contencioso administrativa". La Sala comparte en su integridad el punto de vista del Tribunal del Quindío. Es cierto que tanto la ley como el ordenamiento departamental, le fijan con toda precisión a la Contraloría departamental la órbita precisa de sus atribuciones. Las Contralorías para hacer efectiva su labor no pueden intervenir en aquello que es propio de otras ramas del poder público; carecen

de funciones judiciales y de ningún modo pueden intervenir en las labores del legislativo. Sin embargo acontece con frecuencia, que se confundan las órbitas de la rama ejecutiva con las del control fiscal, ya sea porque la procedencia y actos del gobierno relacionados con la administración de la cosa pública necesitan la intervención de la Contraloría, o también porque las reglamentaciones del control en sus diferentes aspectos son de carácter obligatorio para los funcionarios dependientes del Gobierno. Es claro que el punto por establecer no es precisamente el de que se restrinjan o se amplíen las facultades fiscalizadoras, pues éstas deben ir hasta donde sea preciso en interés del tesoro y de los bienes públicos. Pero aquello que corresponde al Gobierno por causa de ser el director de los servicios públicos y del manejo general de los intereses de la comunidad no puede ser afectado por los organismos de control, pues de esa manera se incurriría en el error grave de confundir ramas administrativas que deben obrar separadamente, pues de otro modo se correría en el riesgo de que pasaran a manos de la entidad fiscalizadora atribuciones ajenas y opuestas a ese objetivo primordial. Y así, en el caso presente antes que desconocer un acto administrativo que como lo dice el Tribunal está amparado por la Presunción de legalidad, si no se estaba conforme con él bien podía la Contraloría departamental en forma debida provocar la acusación del mismo ante esta jurisdicción, única competente para juzgar su legalidad o no. Las Contralorías, ha dicho reiteradamente esta Corporación, son organismos esencialmente administrativos, a cuyo celeso cuidado están encomendados los patrimonios públicos en orden a mantener su destinación

ceñida estrictamente a las finalidades consignadas en las normas reguladores, supervigilando para ello a aquellos funcionarios encargados del manejo y distribución de los fondos comunes, pero sin que su acción pueda incluirse, en el significado técnico-jurídico de los términos, dentro del control jerárquico o tutela administrativa que en la organización del Estado regula la interdependencia entre los organismos superiores e inferiores, y que da lugar a revocación o reforma de ciertos actos que pudieran considerarse inconvenientes o ¡legales. Sus facultades, por consiguiente, se reducen a revisar o confrontar por un procedimiento mecánico de simple contabilidad, aquellas cuentas, pagos, contratos y órdenes de funcionarios que tengan a su cargo el manejo de los caudales públicos, para ver si están ajustados o no a la norma superior sobre apropiaciones o autorizaciones, y en vista de ello, impartirles o no su refrendación. "La conveniencia del gasto, su legalidad o ¡legalidad, su necesidad u oportunidad son consideraciones que quedan al juicio y responsabilidad de los gerentes de los servicios públicos y absolutamente ajenos a la simple función contabilizadora de los contralores. De otra suerte quedarían las actuaciones de los ministros o gobernadores sujetos a su control jerárquico no previsto en la ley" (Anales 305-307, pág. 934). Por último, debe advertir la Sala, en primer lugar, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 155 del C. C. A., el Consejo de Estado decide de plano el recurso de apelación que se haya interpuesto contra un ' auto de suspensión provisional, lo que significa que el mismo no tiene ningún trámite

especial en la Corporación ni es menester sustentarlo. Y en segundo lugar, que al estudiarse esa medida excepcional de la suspensión provisional se hace un simple análisis comparativo, como el que hizo el Tribunal del Quindío en este caso, entre el acto acusado y la norma o normas superiores que se reputan violadas sin que ello implique un complejo razonamiento, y en condiciones tales, que las apreciaciones que se hagan en la providencia sobre la procedencia o no de esa medida provisoria, puedan reputarse como una decisión sobre la validez o invalidez del acto acusado. Por ello precisamente no es posible al decidirse sobre la suspensión que se adelante análisis de situaciones de hechos o de pruebas que se interpongan entre la norma objetiva y la providencia que la infringe, siendo solamente la sentencia definitiva el momento adecuado para fijarse el pensamiento del juzgador sobre aquellas situaciones de hecho y sobre las consideraciones jurídicas en que se apoyen los mismos actos impugnados. Y en razón de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resuelve: Confirmar la providencia apelada dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 23 de agosto de 1989. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, ausente; Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán M., Secretario.