CE-SEC1-EXP1989-N1412

PROCESO - Naturaleza / EXPEDIENTE - Reconstrucción El proceso es ante todo una entidad jurídica que, materialmente consta en el expediente. Lo desaparecido o destruido durante esos sucesos del Palacio de Justicia de Bogotá, no fueron, en rigor de verdad, los procesos--pues como entidades jurídicas que son no pueden desaparecer ni destruirse--, sino los expedientes y lo que se trata de reconstruir no son los procesos, sino los expedientes. COMISION DE ESTUDIOS / INSUBSISTENCIA La obligación que surge como consecuencia de una comisión de estudios en el exterior o en el interior del país que implique separación total o de medio tiempo en el ejercicio de las funciones del empleado, es para éste. Surgiendo una obligación para el empleado, el beneficiario de la misma, el acreedor, es la Administración, y que ella, como acreedora o beneficiaria de la prestación, puede condonarla en ejercicio de la figura jurídica de la remisión en cuanto es perfectamente hábil para disponer la insubsistencia del nombramiento del empleado si, por otra parte, él no tiene garantía de estabilidad relativa que le confiera la Carrera Administrativa en que esté inscrito. Consejo de Estado.--Sala de lo Contencioso Administrativo.--Sección Segunda.-- Bogotá, D.E., quince de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 1412. Decretos del Gobierno

(Reconstrucción--Decreto extraordinario 3825 de 1985).

Actor: Jorge Eliécer Pardo Rodríguez.

Se decide por la Sala el proceso que tuvo origen en la demanda que, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción de carácter laboral (art. 67, Ley 167

de 1941)--hoy de restablecimiento del derecho (art. 85, Decreto-ley 1 de 1984)--, presentará el apoderado judicial del señor Jorge Eliécer Pardo Rodríguez a 4 de noviembre de 1983, y en la que formuló las siguientes peticiones: "Primera: Declarar que es nulo el Decreto 1887 de julio 5 de 1983, expedido por el Gobierno nacional, mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Jorge Eliécer Pardo Rodríguez, en el cargo de Jefe de División 2040, Grado 14 de la División de Organización y Participación de la Comunidad del Ministerio de Salud. "Segunda: Declarar que no ha existido solución de continuidad en el ejercicio del cargo por parte del actor, y que, para todos los efectos salariales, prestacionales y de mejoramiento económico y jurídico, deberá tenerse en cuenta el tiempo que esté cesante, como si hubiese permanecido en servicio activo. "Tercera: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar el reintegro de mi poderdante al mismo cargo venia desempeñando, o a uno de igual o superior categoría. "Cuarta: Condenar a la Nación colombiana (Ministerio Salud) a reconocer y pagar a mi representado el valor de todos los sueldos, primas, bonificaciones y prestaciones dejados de percibir durante el lapso que medie entre la fecha en que se hizo efectiva la insubsistencia de su nombramiento, y aquella en que se produzca el reintegro al servicio. "Al efectuarse la liquidación correspondiente, deberá hacerse la corrección monetaria, teniendo en cuenta los porcentajes de devaluación de la moneda

establecidos por el Gobierno nacional en el Decreto 2929 de 1982 y demás normas pertinentes, procurando siempre la defensa del valor adquisitivo del salario del actor. "Quinta: La entidad demandada dará cumplimiento al fallo, dentro del término señalado en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo". Al tenor del libelo, el hoy actor, licenciado en Ciencias de la Educación, venía desempeñando el cargo arriba mencionado desde el 19 de diciembre de 1978, siendo nombrado por Decreto número 2645 de 30 de noviembre de 1978. A 3 de febrero de 1982 celebró con el Ministerio de Salud un contrato de comisión de estudios en el interior del país, comprometiéndose en el mismo a prestar sus servicios durante veinte (20) meses en el mencionado Ministerio en el mismo cargo que desempeñaba al iniciar la comisión, o en otro de igual o superior categoría, pero siempre acorde con la capacitación recibida; esa comisión de estudios concluyó el 10 de diciembre de 1982 y el 13 se reincorporó a sus funciones. "Para esa época --sigue narrando la parte actorase había operado el cambio de Gobierno y por consiguiente, el relevo de Ministro y Directores en el Ministerio, y poco tiempo después de la reincorporación de mi mandante al servicio, su Jefe inmediato, el nuevo Director de Participación de la Comunidad, doctor Alberto Pinzón Sánchez, le solicitó verbalmente la renuncia del cargo manifestándole que presiones políticas de nivel superior hacían imprescindible su retiro, pues el nuevo Gobierno tenía serios compromisos burocráticos con sus electores. Mi

patrocinado se negó a presentar su renuncia, aduciendo que debía cumplir la obligación surgida del contrato de contraprestación de servicios por comisión de estudios, y que además deseaba continuar con su trabajo, y dejó las cosas así; pero posteriormente el doctor Pinzón Sánchez, en repetidas ocasiones, insistió en pedirle que renunciara, llegando a hacerlo una vez en forma airada en presencia de la señorita Beatriz Helena Torres, Secretaria de la División de Organización y Participación de la Comunidad, y de otras personas". Después de otros hechos suscitados a raíz de su negativa a renunciar, se produjo el decreto en que se declaró la insubsistencia de su nombramiento. El demandante ve en los antecedentes del acto y en la insubsistencia en sí considerada una clara desviación de poder y un desconocimiento del contrato celebrado entre la Administración y el señor Pardo Rodríguez, con violación de normas constitucionales y legales, citando y comentando al respecto los artículos 26, 30 y 62 de la Constitución, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo vigente en esa época, los artículos 175 y 250 del Código de Procedimiento Civil, el Decreto-ley 694 de 1975, Título VII, el Decreto 1950 de 1973 en sus artículos 82, 84, 86 y 87 y el contrato de contraprestación de servicios, celebrado el 3 de febrero de 1982 entre el hoy actor y el Ministerio de Salud. Mediante auto calendado a 4 de noviembre de 1986 (fl. 38, cuaderno principal), el despacho conductor de este asunto, ante la petición elevada por

el interesado, tuvo como reconstruido el proceso a la luz del Decreto extraordinario 3825 de 1985, situándolo en la etapa de traslado al Agente del Ministerio Público para rendir su concepto de fondo. Así las cosas y en su oportunidad, el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado rindió su vista; en ella anota: "Sigue considerando la Fiscalía que en el proceso reconstruido y, por lo tanto, vuelto a hacer al mundo jurídico por voluntad de las partes, éstas y el Juez deben acomodar su actividad procesal, sobre todo en lo relacionado con la competencia, a las normas vigentes a partir de la iniciación del trámite de reconstrucción. En el caso que nos ocupa se inició dicho trámite, es decir, se formuló solicitud de reconstrucción el 1° de abril de 1986, fecha para la cual y a partir de la vigencia de los numerales sextos de los artículos 131 y 132 del Decreto 001 de 1984, el honorable Consejo de Estado no conoce, en ningún caso, de acciones de restablecimiento del derecho de carácter laboral cuantificables, en única instancia. "Es cierto que el artículo 266 del Decreto en cita establece que 'los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de este Código correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a estos en el estado en que se encontraren, siempre que no se haya dictado auto de citación para sentencia'. Pero aún atendiendo esta previsión que de todos modos, nos contempla la hipótesis de reconstrucción de los procesos, en el caso de autos tenemos que según el

mismo demandante (en el numeral 2°. de su pedimento de reconstrucción). 'En el momento de la destrucción del expediente, el proceso se hallaba al Despacho para cerrar el debate probatorio y ordenar traslado a las partes para alegar', es decir, no se había dictado aún auto de citación para sentencia, que procedía, dentro de la vigencia del anterior Código, surtido ya el traslado a las partes y vencido el término-para alegar (art. 30, Ley 167 de 1941, tercer inciso). En cualquiera hipótesis, entonces: La de aceptación de nuestra tesis en torno a la competencia de procesos reconstruidos (vueltos a reconstruir, con elementos nuevos --¡Claro!--, vueltos a nacer a un mundo jurídico distinto), o, la de las directrices ortodoxas trazadas por el artículo 266 del Código Contencioso Administrativo en vigencia, y artículos 128, 129, 131 y 132 ibídem en armonía con el artículo 130 de la Ley 167 de 1941, y correspóndele el conocimiento al honorable Tribunal de Cundinamarca en única o en primera instancia, este proceso debe ser remitido a dicho Tribunal" (fls. 75 y 76). Bajo los prolegómenos que acaban de anotarse, la Sala entra a resolver lo que fuere pertinente con base en las siguientes Consideraciones: Sea lo primero analizar las puntualizaciones expuestas por el señor Agente del Ministerio Público, quien, como se ha visto, es de criterio que el Consejo de Estado carece ahora de competencia para conocer de este juicio en única instancia, porque habiéndose reconstruido el proceso, éste volvió a nacer, y,

por tanto, se situó en la realidad existente en el nuevo momento de su vida jurídica, es decir, en vigencia de otras disposiciones que fijan esa competencia, distinta a la que había cuando la demanda original, que se destruyó, o sea la señalada en los numerales 6°. de los artículos 131 y 132 del Decreto-ley 001 de 1984. En consecuencia opina el señor Fiscal colaborador, de acuerdo con esas pautas nuevas, la competencia para fallar este caso descansa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en única o en primera instancia. Es pues, de preguntar qué ha de entenderse por proceso jurídicamente hablando. Sobre el tópico dice el profesor Hernando Morales Molina ("Curso de Derecho Procesal Civil", Editorial --1973--, pág. 157) que es "un medio para realizar la exigencia de protección jurídica y para que pueda efectivizarse la ley". Y, citando a Calamandrei y Guasp, recuerda cómo aquél afirma que el proceso "es una serie de actos coordinados y regulados por el derecho a través de los cuales se efectúa el ejercicio de la jurisdicción" y éste (Guasp) enseña "que el proceso es la sucesión de actos que tienden a la actuación de la pretensión, mediante la intervención de los órganos del Estado instituidos especialmente para ello". De modo que el proceso es ante todo una entidad jurídica que, materialmente consta en el expediente. Como entidad jurídica que es, se dimensiona, trasciende lo meramente material para ubicarse en un plano intelectual e ideal que obedece a una estructura precisada por la ley. El expediente va

recogiendo entonces los pasos que van, poco a poco, formando e integrando el proceso, con el fin de que haya constancia escrita sobre éste, pero no ha de confundírsele, pese a que, haciendo uso de una metonimia, designado una cosa con el nombre de otra a causa de su estrecha relación, como una figura retórica, se use una palabra por otra. Y no otro puede ser el sentido, en criterio de la Sala, que le dio al vocablo proceso el Decreto extraordinario 3825 de 1985 cuando trató de la reconstrucción de los que desaparecieron a raíz de los trágicos e inusitados acontecimientos de 6 y 7 de noviembre del mencionado año. Lo desaparecido o destruido durante esos sucesos del Palacio de Justicia de Bogotá, no fueron, en rigor de verdad, los procesos--pues como entidades jurídicas que son no pueden desaparecer ni destruirse--, sino los expedientes y lo que se trata de reconstruir no son los procesos, sino los expedientes. Por lo tanto, los procesos no volvieron a nacer, sino que constan en un nuevo expediente, continuando aquéllos en el estado en que se hallaban al momento en que los expedientes en que constaban, quedaban destruidos. Por eso, los procesos no se volvieron a iniciar con la declaratoria de reconstrucción. Si se habían originado en demandas presentadas antes de la vigencia del Código Contencioso Administrativo que obra en el Decreto-ley 001 de 1984 y que de acuerdo con el antiguo Código eran de única instancia ante el Consejo de Estado, "seguirán siendo conocidos y fallados por dicha

corporación" aunque al tenor del nuevo Código sean de dos (art. 266, tercer inciso), o de una ante el Tribunal. De allí que la Sala, con sumo respeto, se aparte de lo expuesto por el señor Fiscal Cuarto del Consejo y entre a estudiar el fondo de lo impetrado por la parte actora. Se cuestiona, pues, un acto administrativo por el cual se declaró insubsistente el nombramiento de un empleado público de libre nombramiento y remoción, no escalafonado en Carrera Administrativa alguna, al que se le tacha de desviación de poder y de haber desconocido un contrato de comisión de estudios en una de cuyas cláusulas se imponía al hoy actor la obligación de laborar para la administración por el lapso de veinte (20) meses, contrato que, en cuanto a esa cláusula, estaba vigente cuando se produjo la declaratoria de insubsistencia. Ahora bien, como se colige del texto y del espíritu del artículo 86 del Decreto 1950 de 1973, la obligación que surge como consecuencia de una comisión de estudios en el exterior o en el interior del país que implique separación total o de medio tiempo en el ejercicio de las funciones del empleado, es para éste. El se obliga a "prestar sus servicios a la entidad en el cargo de que es titular, o en otro igual o de superior categoría, por un tiempo correspondiente al doble del que dure la comisión, término éste que en ningún caso podrá ser inferior a un (1) ano". Obsérvese entonces que, surgiendo una obligación para el empleado, el beneficiario de la misma, el acreedor, es la Administración, y que ella, como

acreedora o beneficiaria de la prestación, puede condonarla en ejercicio de la figura jurídica de la remisión (art. 1711 del C. C.) en cuanto es perfectamente hábil para disponer la insubsistencia del nombramiento del empleado si, por otra parte, él no tiene garantía de estabilidad relativa que le confiera la Carrera Administrativa en que esté inscrito. De suerte que cuando la Administración opta por la declaratoria de insubsistencia, tácitamente está indicando ánimo de extinguir la obligación del empleado que estuvo en comisión de estudios. Y ello fue lo que ocurrió en el caso sub júdice. Cuando el acto administrativo acusado declaró la insubsistencia del nombramiento del señor Jorge Eliécer Pardo Rodríguez, pese a que cumplía con su obligación nacida del convenio suscrito con ocasión del contrato de comisión de estudios, el Ministerio de Salud resolvió condonarla, sin que por ello quebrantara las normas que cita la demanda, ni que incurriera en desviación de poder (porque no había status de inamovilidad relativa), ni mucho menos violación de preceptos constitucionales y legales. Así las cosas, manteniéndose incólume la presunción de legalidad que ampara al acto, no habiendo lugar a su nulidad, habrá que denegar las peticiones de la parte actora, dado que las circunstancias descritas por el libelista no se han demostrado ni probado. En mérito de lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1°. No prospera la excepción de incompetencia planteada por el señor Fiscal Cuarto de la Corporación. 2°. Deniéganse las peticiones de la parte actora. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 10 de marzo de 1989. Alvaro Lecompte Luna, Aydée Anzola Linares, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro. Miguel A. Perilla P., Secretario.