CE-SEC1-EXP1989-N366

COOPERATIVAS / CREDITOS - Limitaciones No se pueden hacer limitaciones que no trae el estatuto de las cooperativas (Decreto 1598 de 1963), como limitar al 50% los descuentos permisibles por concepto de libranzas o pagarés emitidos a favor de las cooperativas o descuentos de cooperativas limitados al número de dos. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., diecinueve de enero de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Referencia: Expediente número 366.

Actor: Nelson Parra Leyva.

I. Antecedentes: El ciudadano Nelson Parra Leyva en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, formula demanda a fin de que se declare la nulidad de las circulares del Comando del Ejército determinadas de la siguiente manera: Circular número 19175 CEDEI-SD-029 de 7 de marzo de 1984.

Circular número 30562 CEDEI-SD-029 de 24 de agosto de 1984. Circular número 25383 CEDEI-SD-029 de 10 de septiembre de 1985. Como fundamento de hecho trae la demanda los que se sintetizan así: Que en la circular 19175 reseñada, se responsabiliza a los comandantes de las unidades para que la acumulación de créditos otorgada por libranzas, no pasen del 50% del sueldo líquido del deudor. Allí mismo se exige la firma de los contadores en las libranzas y la prohibición para autorizar descuentos a favor de dos o más

cooperativas. Que en la 30562 se exige que toda libranza lleve la firma del contador y el visto bueno del comandante de la unidad, ordenando también que no se tramitarán libranzas cuyo valor mensual sobrepase el 50% de los haberes del interesado. Que por la número 25383 se dispusieron estas medidas: "En las Escuelas de Formación de Oficiales y Suboficiales, no deben tramitarse libranzas al personal de alumnos, así estén próximos a ser ascendidos.

4. Una persona sólo puede tener, por nómina hasta dos descuentos tramitados por el sistema de libranza. Se exceptúan los descuentos a favor de entidades adscritas al Ministerio de Defensa.

5. En todo caso, la suma total de los descuentos de una persona no puede superar el 50% de sus haberes. Se debe ejercer vigilancia sobre los créditos personales, no sometidos a libranza, para que en ningún momento exceda este porcentaje. '6. Las libranzas deben tener la firma, posfirma y el sello del contador y del comandante titulares, de la unidad de la cual son orgánicos el deudor y el codeudor".

Dice por último la demanda que con base en las circulares el Ministerio de Defensa ha devuelto y rechazado libranzas del personal a su cargo. En derecho se dice que tales disposiciones emanadas del Ministerio quebrantan entre otras cosas las siguientes normas superiores: los artículos 1º, 81, 85, y 93 del Decreto 1598 de 1963 en concordancia con los artículos 2º y 44 de la Constitución Nacional. También se cita y se adjunta fotocopia de la sentencia de la Corte de fecha

30 de junio de 1969, por medio de la cual se declaró exequible el artículo 85 del Decreto extraordinario 1598 de 1963. "Artículo 85. Toda persona, empresa o entidad oficial o privada, estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que se haya de pagar a sus trabajadores, las sumas que éstos adeuden a las cooperativas, siempre que tales trabajadores sean socios de la cooperativa acreedora y que la deuda y su causa consten en libranzas, pagarés, o cualquier otro documento debidamente firmado por el socio. "Las sumas retenidas deberán ser entregadas a la Cooperativa acreedora por los tesoreros, habilitados o pagadores de tales entidades o empresas, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se realice la deducción, so pena de incurrir en las sanciones previstas en el literal h) del artículo 100 de este decreto. A la demanda se le dio el trámite correspondiente dentro del cual se produjo, inicialmente y sin reclamo alguno la suspensión parcial de los actos demandados. Las partes formularon sus alegatos de conclusión así como el Fiscal Primero de la Corporación emitió su concepto de fondo que más adelante se relacionará. Y como no se observa causal que invalide lo actuado se procede enseguida al pronunciamiento de fondo de esta Sala.

II. El contenido de los actos acusados: La primera en orden cronológico, la número 19175 de 7 de marzo de 1984 del Comando del Ejército, instruyó a los comandantes de unidad con "carácter de permanente" a fin de que la acumulación de créditos otorgados por libranzas no sobrepasen del 50% del sueldo del deudor para lo cual los contadores verificaron la

nómina mensual. Así mismo expresa que no se podían autorizar descuentos a favor de dos o más cooperativas o bancos disponiendo que no se tramitarán las libranzas que no se ajusten a tales "requisitos". Al final de la circular, se dice case el comando del ejército no pretende con tales medidas Interferir el proceso comercial" ni controlar el sueldo de los miembros de, ejercito, sino velar por el bienestar los subordinados y sus familias y el nombre de la institución que representan. La segunda, la número 30562 de 24 de agosto de 1984, complementa la anterior y establece en relación con las libranzas de las cooperativas que estas deberán contener la firma y sello del contador y el visto bueno del comandante de la respectiva unidad, reitera la limitación del descuento del 50% del salario por libranzas así como la disposición de abstenerse de procesar los documentos que se tramiten fuera de esos reglamentos. Por medio de la circular número 25383 de 10 de septiembre de 1985 sobre "control de libranzas y descuentos" se dispuso, recogiendo las anteriores, lo siguiente: "1. Verificar la situación económica de cada una de las personas, instruirlas y aconsejarlas antes de que contraigan deudas por elementos o servicios que no necesiten, que no puedan pagar, cuya adquisición pueda posponerse o que su costo no sea razonable. Así mismo, debe instruirse al personal sobre el peligro que representa firmar documentos en blanco o parcialmente elaborados. "2. Como una medida de seguridad y protección, es necesario que los señores comandantes prohiban el acceso de vendedores de esta clase de bienes y servicios,

a las instalaciones militares, ya que es obvio que toda organización seria debe tener una sede propia donde realizar esta clase de operaciones y no en forma ambulante. "3. En las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, no deben tramitarse libranzas al personal de alumnos, así estén próximos a ser ascendidos. "4. Una persona sólo puede tener, por nómina, hasta dos descuentos tramitados por el sistema de libranza. Se exceptúan los descuentos a favor de entidades adscritas al Ministerio de Defensa. "5. En todo caso, la suma total de los descuentos de una persona no puede superar el 50% de sus haberes. Se debe ejercer vigilancia sobre los créditos personales, no sometidos a libranza, para que en ningún momento excedan este porcentaje.

6. Las libranzas deben tener la firma, posfirma y el sello del contador y del comandante titulares, de la unidad de la cual son orgánicos el deudor y el codeudor.

7. No se aceptan borrones o enmendaduras en los documentos. Así mismo, se exige completa legibilidad en las posfirmas y en los sellos, y las firmas deben ser en original".

III. Alegatos de las partes: En su alegato, que obra al folio 67, el actor insiste en la nulidad de las circulares cuestionadas y critica especialmente los siguientes puntos de las mismas: a) El numeral tercero de la última circular que dijo: "En las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, no deben tramitarse libranzas al personal de alumnos, así estén próximos a ser ascendidos". Dice al respecto que partiendo de lo dispuesto en el Decreto ley 1598 de 1963 que las

cooperativas de consumo son de carácter abierto y por consiguiente no puede haber disposiciones de las entidades como el ejército que le pongan cortapisas a la afiliación y que si se prohibe tramitar libranzas que son los títulos valores que amparan las deudas se estaría impidiendo la asociación con lo cual se viola el artículo 85 del Decreto 1598 de 1963, amén del 16 ibídem. Concluye que la circular en el numeral 39 "desconoce la ley y ordena transgredirla" y se extiende en el concepto del derecho de asociación consagrado en el artículo 44 de la Constitución Nacional. b) Se refiere el demandante a la exigencia de la firma del contador y el comandante titular de la unidad en las respectivas libranzas y sostiene que con esa medida "se está menoscabando la autonomías y la libre administración de las cooperativas por parte de sus oficiales y razona de la siguiente manera: cuando un socio cooperado suscribe un título valor como una libranza para respaldar una obligación adquirida, se está conformando un típico contrato cuyo principio inspirador conforme a nuestras leyes civiles es el de la autonomía de voluntad. Al respecto veamos lo que el Código Civil expresa al tenor del artículo 1602: "Artículo 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo, o por causas legales. "Pues bien honorables consejeros: si ese contrato no es aceptado en todo o en parte por sus superiores y por ende le niega la firma, posfirma y sellos, se ve

claramente que se presenta un vicio del consentimiento y es así como realmente está ocurriendo, es decir, que los socios adquieren un servicio pero su deseo se les frustra cuando el comandante y contador les niega la firma, posfirma y sellos, o en su defecto, también cuando lo acepta parcialmente. Las cooperativas a través de los Consejos de Administración son las únicas que en ejercicio pleno de su autonomía pueden reglamentar todo lo concerniente o. las garantías que deben llenar los obligados y los requisitos que deben cumplir, como el cupo, tiempo de servicio, capacidad para endeudamiento, etc. Una vez concedido al socio su servicio, la pagaduría del Ministerio de Defensa debe limitarse a descontar rigurosamente, como lo prescribe el artículo 85 tantas veces citado el cual es tan claro y diáfana su interpretación, que no le permite a nadie crear óbices o entrabamientos o prerrequisitos a las retenciones. Este artículo es tan amplio en su concesión, que habla de deuda que conste en libranzas, pagarés o cualquier otro documento firmado por el socio. No sé puede caprichosamente dar interpretaciones erradas a la ley ni aplicaciones acomodaticias, puesto que donde el legislador no distingue, no le es dado distinguir al intérprete". c) Se contrae este cargo a la circular número 19175 que prohibe la autorización para pertenecer a dos o más cooperativas indiscriminadamente, con violación de lo dispuesto en el artículo 56 del Decreto 1598 que establece la prohibición de pertenecer a dos o Irás cooperativas cuyos fines sean idénticos. d) Por último, el alegato en comento ataca el numeral 4º de la circular 15383 que

limita a dos los descuentos por libranzas en las nóminas del ejército. Aduce al respecto que la intención de ese numeral es proclive, en cuanto otras entidades ajenas a la cooperativa pueden hacer sus negocios con la anuencia del Ministerio por el sistema de libranzas y tan pronto se completen los documentos por esa modalidad se rechazarán de plano los demás títulos valores con violación del artículo 85 del Decreto 1598. De su lado, el Ministerio de Defensa por conducto de apoderado debidamente constituido, impugnó el fundamento mismo de la demanda instaurada y en los apartes de su alegato dijo: "El gran número de solicitudes de descuentos por nómina para cancelar crédito por libranza, determinó que la entidad dictara en forma interna los reglamentos que precisamente contienen las circulares impugnadas, y estableció los requisitos mínimos para la efectividad de los descuentos y es así que entre otros ordenó que las libranzas deben ser firmadas por el comandante de la unidad aceptadas y firmadas por el pagador, y evitar de esta forma que los usuarios se obligaran más allá de su capacidad crediticia. De manera que todas estas previsiones, lejos de convertirse en obstáculo al derecho de asociación, procuran más bien dar seguridad a las cooperativas de recuperar sus inversiones cuando otorgan créditos a personal de las Fuerzas Militares. "En relación con las sumas que pueden comprometer al trabajador a favor de entidades crediticias las circulares evidentemente establecen hasta un 50%, como tope máximo, pero esta limitaciónsi bien no se prevee en los Decretos 0089 y

2247 de 1984, estatuto de la Carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y Estatuto del Personal Civil respectivamente, guardan estricta consonancia con el numeral 9 del artículo 5º Código Sustantivo del Trabajo y articulo 12 del Decreto 3130 de 1968, textos que se relacionan con la protección de los salarios de los trabajadores, de suerte que se puede hacer prevalecer, en lo pertinente, el sentido de estos textos legales y ampliar su aplicación al caso sub lite considerando que nuestro sistema jurídico es abierto susceptible de ampliarse mediante la interpretación".

IV. Concepto fiscal: El señor Fiscal Primero de la Corporación en su escrito que obra al folio 80 del proceso, solicita que se declaren nulas las normas contenidas en los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 de la circular 19175 CEDEI-SD029 de 7 de marzo de 1984; 1 y 2 de la número 30562 de 24 de agosto de ese mismo año y 3, 4, 5, 6 y 7 de la número 25383 de 10 de septiembre de 1985 en cuanto implican restricciones ¡legales al derecho de disponer del salario como a bien se tenga.

Critica especialmente lo concerniente a la orden de limitar al 50%, los descuentos por libranzas de cooperativas, expresando que viola flagrantemente el artículo 85 del Decreto ley 1598 de 1963 que no fijó ningún tipo de restricción en la materia y en cuanto a las firmas exigidas en las libranzas de los contadores, aduce que fuera de transgredir el régimen de títulos valores, ello se opone al régimen existente de

libertad contractual consagrado en el supradicho Decreto 1598 de 1963 y 2059 de 1968 así como los pertinentes del Código Civil.

V. Consideraciones de la Sala: En orden a la decisión que habrá de adaptarse en el caso sub lite, precisa discriminar el contenido de los actos acusados, según los cargos concretamente expresados en la demanda y en el alegato de fondo presentado por el actor el cual se reduce fundamentalmente a los siguientes puntos: A)Si se pueden limitar al 50% los descuentos permisibles por concepto de libranzas o pagarés emitidos a favor de las cooperativas tal como lo disponen las circulares impugnadas.

B) Si igualmente se pueden limitar los descuentos de cooperativas al mínimo de dos "tramitados por el sistema de libranzas" como así lo dispuso la circular número 25383 de 10 de septiembre de 1985. C) Si es legal lo dispuesto en la circular precitada en cuando determina que en las escuelas de formación de oficiales y suboficiales no deben tramitarse libranzas. D) Si es correcta la exigencia impuesta en las circulares de la firma y sello del contador y comandante titular de la unidad en las libranzas. E) Los otros puntos expresados en las circulares quedarían implícitamente comprendidos al resolver los anteriores, o no constituyen órdenes, sino simples recomendaciones rutinarias sin los efectos propios de un acto administrativo susceptibles de pronunciamiento de esta jurisdicción. A) Limitación del 50% del sueldo de los deudores por libranza por cobrar al personal militar del Ministerio de Defensa.

En el auto admisorio de la demanda de 2 de octubre de 1987 pronunciado en este proceso, al acceder parcialmente a la solicitud de suspensión provisional del texto íntegro de las circulares demandadas, en término que cobran plena actualidad, se dijo lo siguiente: "El actor considera que los actos acusados violan flagrantemente el artículo 85 del Decreto ley 1593 de 1963, citando también los artículos 16 y siguientes de la Constitución Nacional, así como el 44 de la misma obra. "El artículo 85 expresa: "Toda persona, empresa o entidad oficial o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores, la. suma que éstos adeuden a las cooperativas acreedoras y que la deuda y su causa consten en libranzas, pagarés, o cualquier otro documento debidamente firmado por el socio. "Las sumas retenidas deberán ser entregadas a la Cooperativa acreedora por los tesoreros habilitados o pagadores de tales entidades o empresas, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se realice la deducción, so pena de incurrir en las sanciones previstas en el literal b) del artículo 100 de este decreto". "Se trata, pues, de saber si confrontada esa norma en especial con las circulares objeto de la demanda surge clara y nítidamente una violación de normas superiores que siendo vigentes dan lugar a la suspensión provisional en los términos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. "No se necesita de mayor discernimiento para ver que las circulares en mención desconocieron dicho precepto con la simple comparación en cuanto en aquellas se ordena limitar al 50% los descuentos permisibles por concepto de libranzas de

cooperativas y la norma establece la obligación de retener 'cualquier cantidad' sin limitación alguna. "Se comprende el interés de los mandos superiores para evitar los abusos que puedan someterse con el personal militar a su cargo, especialmente de grados inferiores, pero entre la norma existente general y obligatoria y la conveniencia general, debe prevalecer aquella. "De otra parte, vale la pena anotar que respecto a los empleados públicos y trabajadores oficiales rige sobre el particular el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 expedido por el ejecutivo en uso de las facultades conferidas por la Ley 65 de 1967, que excluye de las deducciones ordenadas a los sueldos de empleados y trabajadores, cuando afecte al salario mínimo legal o la parte inembargable del salario conforme a la misma norma. Pero si esta disposición, no rige para el personal civil de la institución armada (Decreto 3139 de 1968 aclaratorio del 3135), con mayor razón queda fuera del alcance del personal militar al cual se contraen principalmente las circulares cuya nulidad se demanda, siendo que el régimen prestacional de estos últimos obedece a su propio estatuto". Por manera que la Sala al reiterar estos razonamientos habrá de declarar la nulidad correspondiente por ser el ordenamiento de que trata el presente capítulo ostensiblemente violatorio del artículo 85 del Decreto ley 1598 de 1963, como se ha dicho. B) Solamente se pueden hacer dos descuentos por libranzas de cooperativas según las circulares del Comando del Ejército. Para determinar la viabilidad del cargo enderezado contra esta disposición de las circulares en mención, basta con leer atentamente el texto del artículo 56 del

Decreto ley 1598 estatutario de las cooperativas que establece la restricción de pertenecer a dos o más cooperativas que persigan fines idénticos", lo cual se contrapone con la contenida en las circulares en cuanto no hace esa distinción necesaria, entendiéndose entonces que se refiere tanto a las que tengan fines idénticos como a las que tienen objetivos distintos. El artículo citado dice que ninguna persona podrá ser socio de dos o más cooperativas que persigan fines idénticos y es claro que las circulares so pretexto de la conveniencia de la disciplina y de la moral militar no podía suplantar o ampliar el claro ordenamiento legal extendiendo la prohibición a cooperativas cuyos objetivos no sean iguales. Tiene por lo tanto razón la demanda en la censura contenida en este cargo, que prospera en consecuencia. C) En las escuelas de formación de oficiales y suboficiales no deben tramitarse libranzas. No cabe duda que en esta parte de las circulares se constriñe el derecho que pueda asistir a un socio de cooperativa a disponer libremente de su sueldo como a bien tenga, en tanto la manera como está redactada tal disposición militar, envuelve una orden que, sin duda, se cumpliría a cabalidad en los centros castrenses de formación a los cuales se refiere, contraviniendo también lo dispuesto en el artículo 85 del Decreto ley 1598 de 1963, que establece un privilegio especial a favor de las cooperativas legítimamente constituidas que no es dado desconocer sin incurrir en su violación, como en realidad sucede con este cargo que igualmente prospera. D) Se exige en las libranzas la firma y sello del contador y comandante titular de

la unidad militar correspondiente al deudor. Es apenas comprensible y lógico entender que se está en presencia de un requisito que debe cumplirse inexorablemente, dependiendo entonces de la voluntad de estos funcionarios civiles o militares del ejército el pago de las libranzas, dado que sin sus firmas no podrían hacerse exigibles, lo cual pugna no solamente con la libertad contractual de los socios de las cooperativas, sino con la naturaleza, misma de los títulos valores como son las libranzas o pagarés, exigibles como tales autónomamente según la definición que de ellos hace el artículo 619 del Código de Comercio. Pero de otro lado, es plenamente válido el argumento de la demanda en el sentido de que conforme al artículo 85 del Decreto 1598 de 1963, el Ministerio de Defensa tiene la obligación de cumplir lo allí dispuesto, esto es, deducir de su sueldo y retener toda cantidad que haya de pagar el socio cooperado por concepto de deudas que consten en libranzas o pagarés suscrito por un socio de cooperativa, sin que tal deber legal esté supeditado a condicionamientos internos como los que traen las circulares impugnadas. Otra cosa, es, desde luego, el trámite interno de la nómina del soldado, suboficial u oficial, que se somete a las firmas normales y usuales del Ministerio del ramo. Pero las libranzas en sí son independientes de esta y su cobro debe acomodarse a la perentoria exigencia del artículo 85 del decreto supracitado. Tan sólo sería permisible asegurarse de la autenticidad o legitimidad de las libranzas o pagarés en cuestión, además de las propias recomendaciones o insinuaciones que los mandos

militares den o quieran ciar a sus subalternos acerca de la conveniencia de no comprometer sus sueldos en proporción mayor a sus capacidades económicas. Así debe concluirse que es fundado este otro cargo. E) En cuanto al resto del contenido de las circulares, esta Sala discrepa del señor fiscal en cuanto solicita se decrete también la nulidad de estas disposiciones. Lo indicado en el punto 3 de la circular número 19175 de 7 de marzo en la parte que dice: "De igual manera queda prohibido solicitar descuentos por nómina con destino a rifas, regalos y fiestas no oficiales". Esta es una prohibición que nada tiene que ver con las cooperativas y responde a una cuestión de orden interno perfectamente válida. El 5 de la misma circular, que simplemente aconseja establecer vigilancia sobre los créditos personales distintos a los contenidos en libranzas de cooperativas, no es un mandato que deba cumplirse en el contexto de acto administrativo y sin producir efectos jurídicos no cabe siquiera considerar el cargo relacionado con esa recomendación. Respecto al punto 2 de la circular número 30562, ya se ha advertido que la entidad pagadora puede y debe verificar la autenticidad de las libranzas que se presentan para su cobro por lo cual puede devolver o no darle trámite a los documentos con borrones o enmendaduras que dan, como lo dice la circular, pie para dudar de su veracidad. Cabe decir lo mismo respecto al punto 79 de la circular número 25383 de 10 de septiembre de 1985 emanada como las otras del Comando del Ejército y en la cual se indica que no se aceptan borrones y enmandaduras en los documentos. La segunda parte del numeral 4 y la 2ª parte del numeral 5 no ofrecen dificultad

para su aplicación y no corresponden a hechos o actos atentatorios de la ley en relación con la última circular. En virtud de todo lo expuesto anteriormente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, parcialmente de acuerdo con el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º Decrétase la nulidad de las siguientes disposiciones contenidas en las circulares del Comando del Ejército Nacional determinadas en esta providencia, así: Circular número 19175 CEDEI-SD-029 de 7 de marzo de 1984, numerales 1, 21 3, primera parte y 4. Circular número 30562 CEDEI-SD-029 de 24 de agosto de 1984 numerales 1 y 2, este último con excepción de la segunda parte que dice: "Así mismo aquellas que tengan borrones y enmendaduras ya que dan pie a dudar de la veracidad y del valor del mencionado documento. Circular número 25383 CEDE1-SD-029 de 10 de septiembre de 1985, los numerales 3, 4. la parte que dice: "una persona sólo puede tener, por nómina, hasta dos descuentos tramitados por el sistema de libranza", 5. la parte que dice: "En todo caso, la suma total de los descuentos de una persona no puede superar el 5º% de sus haberes' y 6. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de enero de mil novecientos ochenta y nueve.

Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guiller7yno Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.