CE-SEC1-EXP1989-N388

ZONA FRANCA - Régimen Tomados en su conjunto la Ley 6ª. de 1971, la Ley 48 de 1983 y la Ley 109 de 1985, todas leyes marco dictadas por el Congreso sobre zonas francas, con fundamento en el artículo 76 numeral 22 de la Constitución, se puede establecer que por las pautas, temas y orientaciones que ellas suministran, el Gobierno Nacional en el Decreto 1471 de 1986 no hace sino reglamentarlas, es decir, desarrollarlas en ejercicio de la facultad del artículo 120 numeral 22 C.

N. Igual ocurre con el Decreto 1472 de 1986 expedido con fundamento en la misma facultad constitucional para regular la materia de cambio internacionales, comercio exterior y particularmente el régimen de aduanas (dentro del cual se incluyen las zonas francas).

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., trece de julio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 388. Demandante: Asociación de Industriales y Comerciantes de la Zona Franca de Barranquilla.

La Asociación de Industriales y Comerciantes de la Zona Franca de Barranquilla, por conducto de apoderado especial y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la declaratoria de nulidad de los Decretos números 1471 "por el cual se desarrolla la Ley 109 de 1985" y 1472 "por el cual se modifica el Decreto 2666 de octubre 26 de 1984" proferidos por el presidente de la

República el 6 de mayo de 1986.

Actos acusados: El primero de ellos contiene disposiciones sobre el régimen de contratación de las zonas francas industriales; requisitos que deben llenarse para suscribir y perfeccionar tales contratos; inversión de capital nacional y extranjero; régimen de comercio exterior cambiario y tributario y sobre zonas francas comerciales en cuanto concierne a: usuarios, tráfico de mercancías, depósito de mercancías en almacenes de aquéllas, ventas, remates y reversión de inmuebles. Y, el segundo de tales decretos o actos acusados introduce cambios en los artículos 1°., 87 numeral 7°., 88, 89, 90, 91, 94, 95, 97, 98, 100, 102, 103, 106 y 109 del Decreto 2666 de 1984.

La demanda: Se considera en el libelo que la Ley 109 de 1985 (12 de diciembre) estableció el "Estatuto de las Zonas Francas con el objeto de que éstas sirvieran para Promover el comercio exterior, generar empleo, divisas, y servir de polo de desarrollo industrial de las regiones donde se establecieron". Que esta ley desarrolla preceptos constitucionales de tipo orgánico o funcional

(constituye el estatuto legal de las zonas francas) y es, además, un enunciado de principios generales impuestos al Gobierno para que se apliquen en una materia determinada; es decir "abarca características propias de una ley puramente normativa y características propias de una ley marco o 'cuadro', y que si una ley tiene este doble carácter, significa que es 'susceptible' de

reglamentación por parte del Gobierno, conforme a la facultad reglamentaria consagrada en el artículo 120 numerales 3) y 22) de la Carta". El Decreto 1471 de 1986, como reglamentario de la Ley 109 de 1985 no puede contrariaría, modificarla, ni crear o extinguir situaciones jurídicas, sino facilitar su aplicación; "debe sujetarse a ésta, tal como lo ordena el mandato constitucional del ordinal 22 del artículo 120 en armonía con el ordinal 22 del artículo 76 del mismo ordenamiento". Agrega que al Decreto 1471 de 1986 había que adaptarle las disposiciones aduaneras del Decreto 2666 de 1984 (que desarrolló la Ley 6! de 1971), o sea que "el Gobierno hizo uso de las facultades del ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución para ajustar un decreto suyo a otro decreto suyo". Y el Decreto 1472 de 1986 se dictó para "modificar el Decreto 2666 de 1984 en razón de que había necesidad de ajustar" ese a éste, y que el Gobierno no puede hacer ajustes discrecionales e indefinidos a los decretos que él mismo ha dictado con sujeción a leyes "marco", ajustes éstos que tampoco pueden hacerse con relación a sus simples decretos reglamentarios.

Concepto de violación: 1°. Del Decreto 1471 de 1986: a) Los artículos 32 y 33 de este decreto establecen, por una parte que "para efectos de los incentivos tributarios y crediticios aplicables a las exportaciones, considérense exportación la introducción a zona franca industrial de bienes que se encuentren en libre circulación en el territorio

colombiano, con destino a ser utilizados en un proceso productivo dentro de la respectiva zona". Y, por otra parte, que tal introducción "requerirá del registro de exportación para zona franca, expedido por el INCOMEX". Dichos artículos fijan un nuevo criterio para integrar la noción de exportación, la cual no cabe dentro de la contenida en el Decreto 2666 de 1984 (art. 1°.), decreto éste proferido "en observancia de una ley marco como lo es la 6ª. de 1971". Agrega el demandante que, si el presidente de la República, en el caso del Decreto 2666 de 1984, se sujetó a las pautas señaladas por el Congreso, como era su obligación, "es de suponer lógicamente que después de esto, cuando el Gobierno desea variar las normas así dictadas debía igualmente sujetarse a pautas que en tal sentido señalare el Congreso" y no arrogándose "una competencia mayor de la que le corresponde", es decir, que el Gobierno no podía modificar la definición de exportación sin que el Congreso lo autorizara, y sin embargo: "El Decreto 1471 creó una figura nueva al momento de reglamentar la Ley 709 violando los ordinales 3 y 22 del artículo 120 de la Carta y creó una nueva forma de incentivos a las exportaciones por fuera de lo previsto, en esta materia, por la Ley 48 de 1983 violando doblemente los referidos mandatos constitucionales". "b) El régimen establecido con los artículos 32 y 33 del Decreto 1471 de 1986 en armonía con el 35 del mismo violan el objeto de la Ley 109 de 1985 previsto en su artículo 2°.

"En efecto, si los artículos 32 y 33 califican como 'exportación' la introducción a las zonas francas de bienes que se encuentran en el territorio nacional y someten esta actividad a todo un procedimiento especial necesario, y el artículo 35 por su parte excluye de esos trámites la introducción de bienes que provengan de terceros países significa exactamente que en adelante ningún usuario se atreverá a introducir a la zona franca bienes que se encuentren en el territorio nacional... ya que es mucho más fácil adquirirlos dé terceros países. Y que, en consecuencia, la mencionada situación genera para la industria nacional una disminución de su mercado, de sus ingresos de divisas, contrariándose así el mandato del artículo 2°. de la Ley 109 de 1985 el cual determina que las zonas francas tendrán por objeto, además de 'promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial en las regiones donde se establezcan... c) La Ley 105 de 1958 (art. 21) y su Decreto reglamentario 2240 de 1962 (art. 81) eran las únicas disposiciones que trataban lo relativo a inmuebles de zona franca, y como la Ley 109 de 1985 derogó en forma expresa la ley anterior y por ende su decreto reglamentario y nada dijo sobre dicho tema, existe a este respecto un "vacío jurídiconormativo", luego el Decreto reglamentario 1471 de 1986 no podía tratar un asunto no contemplado por la ley; sin embargo dice su artículo 68 que "los muelles, edificios y demás construcciones ejecutadas por empresas privadas en terrenos de propiedad de las zonas francas serán

consideradas como propiedad de estas últimas, al momento de su reversión. Para resarcir a los interesados de las erogaciones hechas en la construcción de esas obras se amortizará el costo de las mismas en la forma y con los requisitos que establezcan las disposiciones que regulen la materia". d) En ninguna parte la Ley 109 de 1985 contempla estímulo especial para el inversionista extranjero; sin embargo el artículo 25 del Decreto 1471 de 1986 dice "que las inversiones de capital extranjero en las zonas francas gozarán de la libre repatriación de utilidades". e) En su totalidad el Decreto 1471 de 1986 viola la Ley 6ª. de 1971 cuyo mandato dice desarrollar", pues ésta "ordena el desarrollo de la materia aduanera en general, es decir, la revisión de la legislación aduanera vigente, y el decreto se refiere a aspectos varios diferentes como comercio exterior, capitales, cambios, tributos, etc.". Además, el Decreto 1471 no podía desarrollar la Ley 109/85 en materia aduanera ''en razón de que ella, en este aspecto apenas anuncia que el Congreso fijará normas marco sobre ese asunto y si no se ha hecho esto mal podría el Gobierno desarrollar lo que aún no existe". 2°. Del Decreto 1472. Dictado en uso de las facultades que el ordinal 22 del artículo 120 de la Carta le otorga al presidente de la República, con sujeción a las pautas señaladas en el artículo 3°. de la Ley 6ª. de 1971 y las Leyes 67 de 1979, 49 de 1981 y 48 de 1983. Según la demanda:

a) La Ley 6ª. de 1971 "de ninguna manera fija pautas para que el Gobierno reglamente un régimen aduanero especial para zonas francas", sino que dictó normas generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno para "modificar aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". El artículo 3°. (invocado por el decreto 1471) "establece la obligación que consultar ciertos esquemas allí mismo mencionados, al momento de introducir modificaciones al régimen de aduanas". Aduce la demanda que fue así como expidió el Decreto 2666 de 1984 "consagrando un nuevo estatuto aduanero". En consecuencia, el Decreto 1472 de 1986 no tiene respaldo constitucional por cuanto se agotó el mandato legal de la Ley 6ª. de 1971 y no se expidió la ley marco especial para zonas francas. b) La Ley 67 de 1979 es una ley marco sobreComercialización internacional y Fomento del Comercio Exterior; esuna ley que fija los criterios para que el Gobierno "conceda incentivos especiales a sociedades que tengan por objeto la comercialización de productos colombianos en el exterior"; pero el Decreto 1472 en lugar de desarrollar la facultad de conceder dichos incentivos, se dedicó a modificar el "Régimen Aduanero" consagrado en el Decreto 2666 de 1984. c) La "y 49 de 1981 no fija pautas generales o marcos para revisar la legislación aduanera, por lo cual, se afirma en la demanda, es una cita para revestir de aparente legalidad el acto (Decreto 1472), "sin que en el fondo exista

una vinculación causal entre las materias tratadas". d) La Ley 48 de 1983 "nada tiene que ver con el Régimen Aduanero a que se refiere el Decreto 1472", es una ley marco para el Comercio exterior en general, y sólo en su artículo7°. se refiere a las pautas que en dicha materia debe seguirse en las zonas francas, pero, se dice en la demanda, el Decreto 1472 se dedicófue a modificar el "Régimen Aduanero" consagrado en el Decreto 2666 de 1984. Se alega, por último, que el Decreto 1472 de 1986 viola el artículo 10 de la Ley 109 de 1985 "ya que esta norma ordena que dentro de las áreas delimitadas por los estatutos orgánicos de las zonas francas se aplicará una normatividad especial en materia aduanera, cambiaría y de comercio exterior de conformidad con las normas que desarrollen las leyes marco sobre la materia... ya que si el legislador hubiera querido significar que tales leyes marco sobre esas materias ya existían hubiera usado la expresión desarrollan".

Alegatos: Ministerio de Desarrollo Económico. "Las pretensiones de nulidad que han sido formuladas se dirigen a obtener la declaratoria jurisdiccional de invalidación de la totalidad del articulado de los Decretos números 1471 y 1472 de 6 de mayo de 1986, expedidos por el señor Presidente de la República, el primero de los cuales desarrolla la Ley 109 de 1985 y el segundo modifica el Decreto 2666 de 1984. “ ... ... ... ... ... ... ... ... ... . .. ... ... ... ... "El concepto de ley-cuadro, introducido en nuestras instituciones

constitucionales a partir de la reforma de 1968, es una clara manifestación de la influencia del derecho francés en la organización del Estado colombiano y, en particular, de las órbitas funcionales del Congreso y del Presidente de la República en materia legislativa y reglamentaria". "Agrega que desde 1948 en Francia se abrieron paso dos mecanismos que suponía la delegación del poder legislativo. "De una parte la técnica de la ley-cuadro (Ley 17 de agosto de 1948), según la cual el Parlamento sólo dicta los principios generales de una reforma, para que los detalles de aplicación sean establecidos mediante decreto... "De otra, el procedimiento de la extensión del poder reglamentario (la misma ley citada), a partir de la idea de una distribución o reparto de materias entre la ley y el reglamento... Cuando el Parlamento, por lo tanto, define que determinados asuntos o materias entran en el campo del poder reglamentario, ello significa que el Gobierno está autorizado para intervenir en ellos mediante decretos que tienen la virtud de modificar la legislación preexistente. “ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... "El proceso de transformación del principio tradicional de relación entre la ley y el reglamento concluye, finalmente, con la adopción de la reforma política de 1958 que instaura la V República Francesa. Los constituyentes reconocen que el Parlamento no está en capacidad de asumir la totalidad de la obra legislativa, sobre todo en aquellos campos de orden técnico y complejo como el económico y, para ese efecto, decide introducir un nuevo criterio distintivo entre ley y reglamento. "La Constitución de 1958 conserva el criterio orgánico y formal,

según el cual es ley todo acto votado por el Parlamento y luego sancionado por el Ejecutivo, pero le agrega el criterio material. Es decir, que la ley va a ser definida tanto por su autor (el Parlamento) como por su contenido. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República Francesa limita a ciertas y específicas materias el campo reservado al órgano legislativos. Añade que la norma mencionada no solamente hace esa reserva legislativa, sino que distingue dos grandes tipos de materias, así: aquellas en que el Parlamento interviene normativamente en forma exclusiva y excluyente, y ,aquellas en que paralelamente instituye al Gobierno como titular de una capacidad reglamentaria amplia sobre todas aquellas materias distintas a las reservadas al Parlamento. Y cita el artículo 37 de la Constitución de 1958, que dice: "Todas las materias distintas de las pertenecientes al dominio de la ley tendrán carácter reglamentario". "Y concluye la síntesis del derecho público francés, así: "Pero, como las leyes que pueden expedir el Parlamento son de dos tipos, esa potestad reglamentaria es diferente según la clase de leyes: si se trata de aquellas leyes por medio de las cuales el parlamento puede fijar reglas sobre ciertas materias, la capacidad reglamentaria para su aplicación o ejecución es más o menos amplia, según el legislador haya entrado en menor o mayor grado a los detalles de la normatividad. Por el contrario, si es el caso de leyes que determinan los principios fundamentales que deben regir en una materia dada (leyes-cuadro), la competencia reglamentaria es no solamente absolutamente indispensable sino necesariamente más

amplia". Continúa diciendo que, mientras en Francia el Ejecutivo tiene una capacidad reglamentaria equivalente a la ley, sobre todas aquellas materias no reservadas al órgano legislativo, "En nuestra Carta continúa el principio de que el órgano legislativo es el Congreso Nacional y sólo excepcionalmente se reconoce que el Presidente de la República es titular de función legislativa, a través de la potestad reglamentaria autónoma, en ciertas y determinadas materias". En nuestro orden constitucional, sostiene la mencionada apoderada, también existe la institución de leyes-cuadro. Y agrega: "En efecto, al hablar el numeral 22 del artículo 76 de que corresponde al Congreso 'dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles; tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas', se ha estimado que, en forma análoga a como ocurre en el derecho público francés, el constituyente introdujo una categoría especial de leyes en las cuales el Congreso se limita a 'dictar las normas generales sobre las materias señaladas en el numeral 22 del artículo 76, dejando al Ejecutivo la competencia para desarrollarlas reglamentariamente, a partir de esas normas generales y respetándolas. Esas leyes, serían nuestras leyes-cuadro'. “ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... "Existe la potestad reglamentaria ordinaria o normal, que se ejerce

sobre las leyes expedidas por el Congreso para garantizar su debido cumplimiento y ejecución, cuyo fundamento es el numeral 3°. del artículo 120 de la Constitución. "Respecto de precisas y determinadas materias mencionadas en el artículo 120 de la Carta (numerales 12 y 14) se ejerce la potestad reglamentaria autónoma, también llamada constitucional. "Finalmente, en relación con las leyes-cuadro (num. 22 del art. 76) existe facultad reglamentaria sobre las materias a que ellas se refieren, con sujeción a sus pautas o reglas generales (num. 22 del art. 120). “ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... "Las leyes orgánicas, también denominadas normativas, son aquellas que desarrollan preceptos constitucionales de tipo orgánico o funcional, que para su plena operancia requieren necesariamente del estatuto legal, mientras que las leyes cuadros son las que fijan pautas a la acción reglamentaria del gobierno y requieren ser adoptadas a iniciativa del Ejecutivo... "Conforme a lo dicho, las leyes-cuadro del artículo 76 numeral 22 lo son porque su iniciativa está restringida al Ejecutivo y porque representan límites a la potestad reglamentaria del Presidente de la República... ordenan que nada puede reglamentar el Ejecutivo en las respectivas materias sin el derrotero previo y claro de la ley, así sea ésta por lo menos un marco en el que se señalan las pautas o 'normas generales..,' de lo que se trata es simplemente de obligar al Congreso a fijar al menos las reglas generales para que el Presidente

de la República pueda desarrollar reglamentariamente y en forma más o menos amplia esas actividades. “ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... "En la hipótesis de que el Congreso al expedir las leyes-cuadro de que trata el artículo 76 numeral 22, se haya ceñido estrictamente a él y, por lo tanto, se haya limitado a la fijación de 'normas generales' es forzoso concluir, conforme a la Constitución, que la potestad reglamentaria del Presidente de la República respecto de ellas es necesariamente más amplia que la que ordinariamente ejerce con fundamento en el numeral 3°. del artículo 120. Este y no otro tiene que ser el entendimiento, sobre todo si se tiene en cuenta que explícitamente y en forma especial el numeral 22 del artículo 120, le confía la función de ' organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76'. Si la potestad reglamentaria fuera exactamente la misma que se predica de cualquier ley, el constituyente no habría introducido el numeral citado, sino que habría considerado suficiente la facultad reglamentaria general del numeral 39 del artículo 120". Afirma que las leyes-cuadro tienen, como todas las leyes, vigencia permanente mientras no sean reformadas, modificadas o derogadas por nuevas disposiciones del mismo carácter, lo cual significa la permanencia de la potestad reglamentaria durante el tiempo que estén vigentes "pues el ejecutivo

debe estar en aptitud de variar las reglamentaciones dictadas para ajustarlas a las nuevas condiciones que se produzcan a lo largo de la vida de la ley". La apoderada del Ministerio de Desarrollo Económico, bajo el capítulo "La Naturaleza del Estatuto de las Zonas Francas", expone que la Ley 109 de 1985 (art. 10) ordenó que en las Zonas Francas "se aplicara una normatividad especial en materia aduanera, cambiaría y de comercio exterior, constituida por las normas que desarrollen las leyes-marco sobre tales materias y por las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional". Y agrega: "Hay, pues, una remisión directa a las leyes-cuadro en materia aduanera, cambiaría y de comercio exterior, y a las reglamentaciones que con base en ellas se dicten para desarrollarlas, como régimen jurídico aplicable en las áreas de jurisdicción de la zona franca". La Ley 109 de 1985, continúa la apoderada, dictó "normas generales" sobre el régimen de comercio exterior y de libertad cambiaría en las zonas francas (arts. 13 y 14); no así en materia aduanera, pero con la referencia expresa (art. 10) "a que también en esa materia la normatividad aplicable en las áreas de las zonas francas debe ser la derivada de las leyes-cuadro", lo cual "abre la posibilidad para el ejercicio de una potestad reglamentaria especial por parte del Presidente de la República... el legislador ha hecho uso de la competencia establecida en el numeral 22 del artículo 76". Finalmente, en este punto, en el conjunto del articulado de la Ley 109 de 1985, dice la apoderada, es posible señalar otras disposiciones legales

ordinarias relacionadas con el funcionamiento de las zonas francas, por ejemplo, las que establecen exenciones o incentivos tributarios (arts. 15, 16 y 18), tarifas portuarias, etc., respecto de las cuales el Presidente de la República puede ejercer la potestad reglamentaria ordinaria de las leyes, consagradas en el numeral 3 del artículo 120 de la Carta. En cuanto a las pautas generales de la Ley 109 de 1985, fijadas en su artículo 13, y a las cuales debe someterse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior, afirma la nombrada apoderada que esas pautas tienen íntima relación con la materia aduanera, así sea indirectamente, puesto que necesariamente tienen que ver con el tráfico de "mercancías entre las zonas francas y el resto de]. aduanero, y con el que debe existir entre las zonas francas y los mercados internacionales"; siendo importante advertir que tales pautas generales sobre comercio exterior "no implica que hayan dejado de regir otras sobre la misma materia dictadas mediante leyes diferentes". Y explica que a partir de esas "pautas generales" el Decreto 1471 de 1986 dispuso regulaciones que encuadran dentro de ellas, así: Los primeros 5 capítulos del decreto (arts. 1 a 22), y el artículo 68 sobre reversión de inmuebles, se ocupan del régimen de contratación con los usuarios de las zonas francas, y el régimen de contratación atiende a los objetivos y características propias de tales zonas francas. En el capítulo octavo se regula esencialmente todo lo relativo al flujo de

mercancías entre la zona franca industrial y el resto del territorio aduanero y viceversa, disposiciones éstas que "se acompasan plenamente con las pautas del artículo 13 de la Ley 109 de 1985...", pues tales disposiciones "representan condiciones que permiten a los usuarios competir con eficiencia en los mercados internacionales". Y sostienen, además, que estas normas no son violatorias del artículo 2°. de la Ley 109, pues el objeto de las zonas francas (promover el comercio exterior, generar empleo y divisas, y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones) se satisface con las pautas trazadas por dicha ley; pautas éstas que armonizan en las normas del Capítulo XII del Decreto 1471 de 1986. En cuanto a la normatividad en materia de régimen cambiario y aduanero, en primer lugar. "Las normas propias de ley-cuadro que contiene la Ley 109 de 1985 se limitan a señalar que, se debe facilitar a los usuarios de zonas francas industriales, tanto la posesión y negociación de divisas dentro de la jurisdicción de la respectiva zona franca, como sistemas de contabilidad en monedas diferentes de la colombiana", y, en segundo término, a pesar de que la Ley 109 de 1985 no contenga "pautas generales" sobre régimen aduanero, las normas contempladas sobre esta materia en el Decreto 1471 de 1986 no contrarían las "normas generales" ya existentes en leyes cuadro vigentes, ni los criterios indirectos o implícitos de la citada ley. Como corolario sobre la juridicidad del Decreto 1471 de 1986, dice la apoderada de la Nación que éste tiene base suficiente "por haber sido dictado

en ejercicio de la potestad reglamentaria especial del numeral 22 del artículo 120 de la Carta.. . y por contener también disposiciones que son expresión de la potestad reglamentaria ordinaria del numeral 3, del mismo artículo 120, que no exceden ni se oponen a las normas reglamentarias de la ley 109 de 1985.

Y agrega: " ... La circunstancia de que el Decreto 1471 de 1986 contenga normas sobre comercio exterior y en cierta medida sobre régimen aduanero, justifica que se hayan mencionado la Ley 6ª. de 1971 que es la ley-cuadro en materia aduanera y la Ley 48 de 1983 que es la ley-cuadro sobre comercio exterior. Lo que viciaría la validez del Decreto 1471 de 1986 sería que sus disposiciones contrariarán los preceptos de las leyes invocadas, lo cual no solamente no ha sido demostrado por el actor, sino que efectivamente no se configura".

En cuanto a la reglamentación del Decreto 1472 de 1986 modificatoria del Estatuto o Régimen de Aduanas del Decreto 2666 de 1984, advierte que fue expedido con fundamento en el numeral 22 del artículo 120 de la Carta y con especial referencia a las pautas trazadas por las Leyes 6i de 1971, 67 de 1979, 49 de 1981 y 48 de 1983, las cuales representan leyes-cuadro sobre el régimen aduanero y de comercio exterior. Así las cosas, dice, es preciso tener en cuenta que el sistema de leyescuadro sobre régimen aduanero y comercio exterior, así como sobre el régimen cambiarlo, data de la reforma constitucional de 1968, modificaciones

que hoy representan los artículos 76 y 120 numerales 22 de la Carta, lo mismo que su artículo 205. Con anterioridad, las regulaciones sobre esta materia correspondían al órgano legislativo y no "como ahora, un campo compartido por el Congreso y el Ejecutivo". Expresa, además, que entre los aspectos aduaneros y de comercio exterior existe una importante relación que lleva al Ejecutivo, en desarrollo de su potestad reglamentaria, a referirse simultáneamente a uno y otro campo. El Decreto 1472 de 1986 se refiere a lo aduanero (Ley 6ª. de 1971) y al régimen de comercio exterior. La Ley 6ª. de 1971 contiene dos clases de pautas: En el articulo 1°. se fijan "normas generales para las modificaciones del arancel de aduanas". En el artículo 3°. se establecen pautas para modificar el régimen de aduanas (pautas que hacen referencia a que se deben consultar recomendaciones, esquemas, estudios, progresos alcanzados, etc.), las cuales constituyen el marco de referencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria especial del Presidente de República con base en el numeral 22 del artículo 120 del Estatuto Fundamental. El Decreto 2666 de 1984, estatuto regulador del régimen aduanero, se expidió con fundamento en el numeral 22 del artículo 120 de la Carta y con base en las pautas señaladas en la Ley 6ª. de 1971; ha tenido modificaciones o adiciones contenidas en los Decretos 628, 1903, 2510 y 3312 de 1985, haciendo expresa la característica de que la potestad reglamentaria "no se

agota por su ejercicio, sino que subsiste mientras continúen vigentes las pautas de las leyes-cuadro". Y agrega que el Presidente de la República consideró, una vez más, que era necesario introducir nuevas modificaciones al Decreto 2666 de 1984 "en razón de haber sido expedido el Decreto 1471 de 1986 sobre zonas francas", y termina así: "Por tratarse de un decreto que desarrolla la ley-cuadro sobre régimen aduanero, y en cierta forma también las existentes del mismo carácter sobre comercio exterior, se invocaron expresamente las Leyes 6ª. de 1971, 67 de 1979, 49 de 1981 y 48 de 1983, tal como lo había hecho en su momento el Decreto 2666 de 1984".

Consideraciones de la Sala: Se cuestiona, por lo anteriormente expuesto, la legalidad de los Decretos 1471 y 1472, ambos de 1986, por medio de los cuales el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le confiere el ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Política, resolvió lo siguiente: a) Mediante el primero de ellos "y en desarrollo de la Ley 6ª. de 1971, Ley 48 de 1983 y Ley 109 de 1985, oído el concepto del Consejo Nacional de Zonas Francas, y Considerando: 1. Que mediante la Ley 109 de 1985 el Congreso de la República estableció el Estatuto de Zonas Francas. 2. Que es necesario regular los aspectos de Comercio Exterior y cambios dentro de las pautas generales fijadas por los artículos 13 y 14 de la citada ley. 3. Que es

necesario reglamentar las actividades industriales que pueden desarrollar los usuarios en las zonas francas, en concordancia con los términos del artículo 9o de la referida ley. 4. Que se debe otorgar a los usuarios de las zonas francas industriales los estímulos y condiciones adecuados para el desarrollo de sus actividades", procedió a desarrollar la Ley 109 y 1985. Y, b) A través del segundo de los citados decretos "con sujeción a las pautas señaladas en el artículo 39 de la Ley 6ª. de 1971 y las Leyes 67 de 1979, 49 de 1981 y 48 de 1983, oído el concepto del Consejo Nacional de Zonas Fran,2as, y Considerando: Que mediante la Ley 109 de 1985, se expidió un nuevo estatuto de zonas francas, norma ésta desarrollada por el Decreto 1471 de 198