CE-SEC1-EXP1989-N393

ACTO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / RETIRO DEL ACTO Un proyecto de resolución que no ha sido fechado, numerado, ni notificado, no constituye acto administrativo. Es verdad que la diligencia de notificación no hace parte del acto administrativo y que este ha de reputarse perfecto antes de darlo a conocer a los interesados, pero a la vez es cierto que ese acto sin fecha cierta y sin notificación puede ser retirarlo por la administración, sin que ello implique revocatoria. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintinueve de junio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 393. Actor: Jorge Ruiz Gutiérrez.

La Sección Primera de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado entra a fallar el proceso de la referencia.

El petitum: En su libelo de demanda (fls. 10 a 26), el mandatario judicial de la actora formula estas pretensiones en acción de restablecimiento: a) Que se declare la nulidad de las Resoluciones 19259 de 16 de diciembre de 1985 y 02813 de 7 de marzo de 1986, mediante las cuales el ministro de Salud niega el permiso para ejercer la odontología al señor Jorge Ruiz Gutiérrez. La última resolución resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la primera y la confirma. b) Como consecuencia de la anterior pretensión, que se "declare que o bien se le conceda a mi poderdante (... ) permiso para ejercer la odontología en Bogotá, D. E., o bien que continúa vigente la resolución sin número que

antes de las dos anteriores había proferido el citado funcionario concediendo el precitado permiso, y que fue dolosamente sustraída por la jefe de la Sección de Profesiones Médicas de dicho Ministerio". Admitida la demanda, practicadas las probanzas que fueron decretadas, traídos al proceso los correspondientes antecedentes administrativos, habiendo alegado de conclusión tanto la parte demandante como la demandada y producida la vista fiscal de fondo con pedimento de denegatoria de las peticiones de la demanda, es procedente desatar en el fondo este asunto, previas las siguientes

consideraciones:

1. Según la parte actora, los actos acusados violan las siguientes disposiciones: artículos 73, 74, 28, 64, 35 del Código Contencioso Administrativo, 26, y 121 de la constitución Nacional, 400 del Código Civil y 174 del código de procedimiento Civil.

2. Como punto fundamental de este proceso, el actor centra sus pretensiones y lo hace en forma reiterativa y por muchas veces en su libelo, en el a su juicio acto administrativo contenido en la "resolución sin número" de finales de 1955 del Ministerio de Salud, simple proyecto de resolución que jamás llegó a fecharse, numerarse y menos aún a notificarse, en el cual., afirma, se concedía a su poderdante "el permiso solicitado" para ejercer la odontología en el Distrito Especial de Bogotá. Además, sobre este simple proyecto de resolución, que nunca llegó a tener eficacia y consecuencialmente nunca pudo producir efecto jurídico alguno, el actor monta su tesis de haber sido objeto de revocatoria directa, sin el consentimiento expreso y escrito de su

mandante, por parte de las Resoluciones 19259 y 02813. El examen del expediente permite concluir que dicho acto administrativo no existió y que, por consiguiente, no es posible pronunciamiento alguno fundamentado en el mismo. En efecto, como vestigios de un proyecto en este sentido, aparecen constancias y comunicaciones elaboradas por diferentes empleados del Ministerio de Salud, que aluden a la tramitación del permiso para ejercer la odontología, iniciada por el actor ante las autoridades administrativas, sin que se halle agregado el proyecto mismo y que, como se anotó, constituye base fundamental para la demanda. Así, por ejemplo, a folio 65 corre oficio del jefe de la División de Instituciones y Profesionales dirigido al jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio, que contiene el siguiente texto: "Para su concepto, atentamente envío a usted el proyecto de resolución por el cual se concede permiso para ejercer la odontología en Bogotá, al señor Jorge Ruiz Gutiérrez.,.". Al folio 66: 'para el trámite respectivo, atentamente envío a usted el proyecto de resolución en original y dos copias, con el expediente de 26 folios correspondiente al señor Jorge Ruiz Gutiérrez". El documento que más se aproxima a la demostración de que el trámite del permiso estuvo a punto de culminar con decisión favorable para el peticionario, pero que no demuestra la existencia de resolución alguna, es el oficio dirigido por ].a jefe de la Sección de Profesiones al apoderado del actor, en el cual dice: "Si bien es cierto que esta oficina preparó un proyecto de resolución que en un principio otorgaba dicho permiso, el que alcanzó

a cubrir algunos trámites, también lo es que antes de que se perfeccionara este acto y surtiera sus efectos (numeración y notificación) se observó que el peticionario no reunía los requisitos esenciales exigidos por las normas que reglamentan la materia y se procedió de inmediato a recoger el mencionarlo proyecto y a elaborar el que niega este permiso, tal como quedó expresado en la parte motivo, de la providencia respectiva" (fl. 97). Por manera que no es posible reconocer la existencia del pretendido acto administrativo cuya demostración no aparece. Pero asumiendo que efectivamente el proyecto de resolución a que se refiere la actora hubiera sido objeto de redacción y de firma por parte de los funcionarios a cuyo cargo estaba su expedición, la circunstancia de carecer de fecha y de notificación, la hubieran situado en simple estado de trámite válidamente suspendido, como lo dice el oficio de la jefe de la Sección de Profesiones ya citado. Es verdad que la diligencia de notificación no hace parte del acto administrativo y que este ha de reputarse perfecto antes de darlo a conocer a los interesados; pero a la vez es cierto que ese acto sin fecha cierta y sin notificación puede ser retirado por la administración, sin que ello implique revocatoria porque este es fenómeno jurídico de diferente naturaleza, que explica Stassinopoulus en los siguientes términos, válidos en el derecho administrativo colombiano: "La interrupción del procedimiento previsto para la emisión del acto. En este caso, el acto no existe todavía y la administración, que cambia de opinión respecto a su oportunidad o su legalidad decreta el procedimiento de

interrupción de su emisión en el momento en que el. acto no es aún más que una actuación interior del servicio público. Esta interrupción, posible en principio, no constituye un retiro, ni siquiera un retracto en el sentido amplio de la palabra, como lo han pretendido ciertos autores. Citemos un ejemplo: el órgano competente da la orden de no publicar un acto ya emitido y que de acuerdo con la ley, debe ser publicado en el Diario Oficial. Por el contrario, la omisión de notificar un acto ya emitido y publicado, constituye un retracto tácito o indirecta ya que, desde su publicación el acto ha dejado de ser "internum" de la administración. La solución admitida por la jurisprudencia, según la cual el acto legal se vuelve irrevocable desde su publicación en el Diario Oficial, no es sino una ilustración de este mismo principio" (El acto administrativo, traducción del doctor Francisco Sierra J., 1981). Puede afirmarse, en síntesis, que a través del proceso se demostró la existencia de una tramitación dirigida a resolver sobre la solicitud de permiso para el ejercicio de la odontología en la ciudad de Bogotá, por parte del actor y que esa actuación llegó hasta convertirse en un proyecto de resolución firmado por el ministro de Salud y el secretario general del Ministerio, proyecto que nunca fue fechado, ni numerado ni notificado conforme exige la ley para que surtiera los efectos correspondientes a la creación de una situación jurídica concreta en favor de una persona determinada. La estructura del procedimiento administrativo, establecida en el Decreto 01 de 1984, supone precisamente sin recorrido como el planteado en los párrafos

anteriores. Así lo disponen los textos de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, que en el Capítulo III del Título II, al reglamentar las "Decisiones en la vía gubernativa", concluye con el artículo 61 así: "Las decisiones se notificarán en la forma prevista en los artículos 44inciso 4º y 45”. A su turno, y para el caso que interesa en este proceso, el Capítulo X del Título I, que incluye las disposiciones mencionadas, regula el proceso de notificación de los actos administrativos, y terminantemente advierte en el artículo 48: "Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales de decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. "Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46". Solamente cuando todo este proceso interno se ha cumplido, y se ha puesto en conocimiento de ].os interesados, puede hablarse de "creación de situación jurídica concreta" imposible de desconocer por la misma administración a través de la revocatoria directa. En el caso del señor Ruiz Gutiérrez, según se ha visto, el proceso administrativo no concluyó y por tanto no pudo tener aplicación el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo que autoriza el cumplimiento y ejecución de los actos administrativos cuando estos, por haber concluido el procedimiento previo a su elaboración, son firmes en virtud de haber sido notificados o publicados, sin que contra ellos se haya propuesto

recurso alguno, o este no quepa, o hayan sido resueltos los interpuestos, o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos (C. C. A., art. 62). Vistos los anteriores planteamientos, la Sala encuentra que por no haberse producido acto administrativo de permiso, es improcedente el cargo de violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo sobre revocación directa de actos particulares.

3. El otro punto en el cual hace radicar su petitum el actor, consiste en que la negativa de las Resoluciones 19259 y 02813 para concederle el permiso a su cliente para ejercer la odontología obedece a que el Decreto legislativo 124 de 1954 "prohiba otorgar estos permisos a quien no hubiere cumplido la edad de 25 años como mínimo al entrar a regir el Decreto 124". y en que "de acuerdo con el oficio número 447 de junio 28 de 1985 de la Registraduría Nacional del Estado Civil el señor Jorge Ruiz Gutiérrez no había cumplido 25 años cuando comenzó a regir el Decreto 1.24 de 1954", como dice en su parte motiva la Resolución 19259. Al efecto el actor considera que esa negativa se tomó "como fundamento en una norma derogada hace casi treinta años La norma derogada es el artículo 16 del Decreto legislativo 1055 de 1954, el que por mandato constitucional quedó derogado al levantarse el estado de sitio vigente para la época en que se dictó el decreto en cuestión, lo mismo que el 124 de 1954 que reglamentó parcialmente".

Sobre este aspecto baste con expresar que de conformidad con el artículo 19 de la Ley 141 de 1961, se adoptaron como legislación permanente, con el carácter de leyes "los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores". Además, para la comprobación de la edad legalmente exigida por la ley material vigente entonces, el Ministerio de Salud, ante la falta de prueba que debía aportar el interesado, pidió a la Registraduría Nacional del Estado Civil certificación sobre la edad acreditada legalmente por Ruiz Gutiérrez para obtener su cédula de ciudadanía. A esta solicitud contestó la Registraduría Nacional con el oficio número RN.DC. 447 de junio 26 de 1985, en el cual expresa: " ... le informamos que el señor Jorge Ruiz Gutiérrez, con cédula número 5.543.392 expedida en Bucaramanga, según consta en nuestro archivo, nació el siete (7) de noviembre de 1930, en San Vicente Chucurí Santander". Copia fotostática autenticada, traída de los respectivos antecedentes administrativos, obra al folio 58 fte. del expediente. En consecuencia, el aquí actor no tenía la edad legal exigida de veinticinco años cumplidos para poderle otorgar el permiso de ejercicio de la odontología

cuando "el día 8 de julio de 1954 ( ... el demandante) presentó ante el Ministerio de Salud Pública solicitud de licencia o permiso para ejercer la dentistería en la ciudad de Bogotá", conforme asevera el actor en su demanda.

Una final acotación: como lo observa el fiscal primero de la Corporación en su concepto de fondo, no se puede pasar por alto el hecho protuberante de que el Ministerio de Salud haya tardado más de treinta años en responder un pedimento que formuló en el año 1954 el aquí demandante, lo cual, además de entrañar falta de atención y de respeto para con los gobernados, apareja palmario quebranto del derecho de petición.

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley y en consonancia con su colaborador del Ministerio Público, Falla: Niéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, publiquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintinueve de junio de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.