CE-SEC1-EXP1989-N445

REGISTRO DE EXPORTADORES DE CAFE / FEDECAFE Funciones / INCOMEX - Funciones El INCOMEX es el ente oficial al cual la ley material le ha encargado en Colombia la atribución propia y singular de reglamentar el registro de exportadores de café, registro en el cual ha de determinarse los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones, especialmente en lo relacionado con el señalamiento de los vistos buenos que para efectos de dichos trámites sea conveniente exigir, como lo es el de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia,- "visto bueno" que naturalmente debe ser puesto a posterior¡ esto es, que lo dará la Federación después de que el INCOMEX haya elaborado el pertinente reglamento del registro de exportadores de café y se lo haga conocer a la entidad cafetera. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Radicación número: CE-SEC1-EXP1989-N445

Actor: Mario López Valencia.

La Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado decide en el fondo el proceso de la referencia, sobre nulidad de la Resolución número 9 de noviembre 8 de 1984, emitida por el Comité Nacional de Cafeteros de Colombia.

1. Antecedentes: Este proceso fue promovido en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 84 del C. C. A. por el ciudadano Mario López Valencia, parejamente con la petición de suspensión provisional de la Resolución número 9 de fecha 8 de noviembre de 1984, mediante la cual el Comité

Nacional de Cafeteros de Colombia estableció el procedimiento para la obtención del visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como requisito previo para el registro de los exportadores de café en el Instituto de Comercio Exterior, INCOMEX. El proceso recibió el trámite legal correspondiente, en el cual se destacan las siguientes actuaciones: Mediante auto de 27 de noviembre de 1987 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de la resolución acusada, por las circunstancias que adelante se indicarán (Ver fls. 53 a 58). Suplicada la medida cautelar por el apoderado de la demandada, la Sala de Decisión de la Sección Primera encontró suficientes razones para confirmar el proveído confutado (Cfr. fls. 103 a 110). Por auto de 13 de mayo de 1988 (fls. 134-135), el consejero conductor del proceso lo abrió a pruebas, decretando unas y denegando otras. La demanda fue contestada extemporáneamente, con oposición a la misma y proposición de excepciones (fls. 136 a 142). El ciudadano Fabio Tobón Jaranúllo se constituyó como coadyuvante de la actora y así fue reconocido (Ver auto de fls. 134-135, ordinales 2°. a 4°.). Alegaron de conclusión oportunamente tanto la demandada (fls. 164 a 197), como el coadyuvante de la actora (fls. 198 a 200). El colaborador del Ministerio Público emitió su concepto fiscal de fondo, con solicitud de declaratoria de nulidad de

la resolución impugnada (fls. 204 a 207). Accediendo a petición del mandatario judicial de la demandada, el consejero ponente decretó la práctica de audiencia pública (fls. 209-210), la cual tuvo ocurrencia el 3 de abril del año en curso (Ver acta, fls. 418-419), habiendo presentado sus respectivos resúmenes escritos la actora (fls. 390 a 396), la demandada (fls. 397 a 410) y la coadyuvante de la actora (fls. 411 a 416).

2. El acto acusado: La Resolución 9 de 1984 materia de acusación consta de 10 artículos, obra en copia auténtica a folios 25 a 32 y, conforme a su artículo l?, el Comité Nacional de Cafeteros, entidad emisora del acto, dispone que "para obtener el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, que es requisito previo para el registro como exportador de café en el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, será necesario que el interesado se inscriba como tal en la Federación, para lo cual se procederá" en la forma indicada en tal resolución.

3. Razones de la demanda: En los nueve ordinales expuestos a folios 9 a 11 del expediente, enuncia el actor los hechos y omisiones en donde fundamenta su demanda. Expresa el accionante que el acto acusado quebranta las siguientes disposiciones de orden superior: Artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967; artículos 17 y 26 de la Constitución Nacional; "Decreto-ley 151 de 1976"; artículo 25 del Decreto-ley 1461 de 1932; articulo 18 del Decreto 636 de 1984 y "Decreto 01 de 1984".

En seguida se hace una síntesis del concepto de violación de normas superiores que enuncia el actor: La ley sólo entrega a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia la expedición de un "visto bueno" para obtener el registro de los exportadores de café ante la Superintendencia de Comercio Exterior, hoy Instituto de Comercio Exterior, INCOMEX, pero de ninguna manera siquiera le insinúa la facultad de reglamentar su expedición, con lo cual se están violando el artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967, el artículo 3°, literal p del Decreto-ley 151 de 1976, los artículos 17 y 26 de la Constitución Política, ,el artículo 25 del Decreto 1461 de 1932 (las sanciones las fija el Poder Público), el artículo 18 del Decreto 636 de 1984 (el acto acusado fija sanciones definitivas) y el artículo 6°., literal h del Decreto 151 de 1976.

4. Razones de la impugnación: En razón de la extemporaneidad de la contestación de la demanda, como arriba se anotó, a continuación se hace un resumen de las razones dadas en su alegato de conclusión por la demandada: Una cosa es el registro de exportadores de café y otra distinta el "visto bueno" previo; tal visto bueno tiene "una doble fuente de la legitimación de la prescripción general contenida en la Resolución 9": La legítima preservación de los intereses del gremio cafetero que cumple la Federación (v.gr., en la exportación y comercialización del producto en los mercados extranjeros), y la facultad que la ley otorga a la

Federación, como "función pública", de dar el visto bueno a quienes pretendan ser exportadores cafeteros, que envuelve una "autorización juspublicista"; la Resolución 9 es un reglamento interno de carácter gremial, un acto - regla enfocado a una universalidad determinada de personas, emitido obligatoriamente en cumplimiento de funciones legales, que contiene prescripciones administrativas de orden general. Por esto, alegar que con la Resolución 9 la Federación ha invadido la competencia reglamentaria del INCOMEX, no pasa de ser un "audaz intento de urdir una superchería", frente a la facultad que entraña el literal h del artículo 6°. del Decreto 151 de 1976. Seguidamente trae luengas consideraciones sobre la reglamentación del visto bueno y lo que con cita de tratadistas extranjeros es una prescripción general o acto - regla, para culminar solicitando denegar la súplica anulatoria de la demanda por reputar que la resolución atacada está apegada a la legalidad. En su alegato conclusivo el coadyuvante de la actora sintetiza sus puntos de vista en orden a afianzar su pedimento anulatorio del acto acusado (fls. 198200).

5. El concepto del Ministerio Público: Por reputarla como violatoria de disposiciones de estirpe superior, el Fiscal Primero de la Corporación solicita en su vista de fondo (fls. 204-207) decretar la nulidad de la resolución impugnada, toda vez que, afirma, "los fundamentos que sirvieron para decretar la suspensión - provisional - no han cambiado", trayendo como motivación de su concepto apartes del proveído mediante el

cual el consejero ponente dispuso el decreto de la medida precautelativa provisoria.

6. La audiencia pública: A la diligencia de audiencia pública concurrieron los cuatro Consejeros de Estado que integran esta Sección Primera y en ella intervinieron la parte actora, el procurador judicial de la coadyuvante de la actora y el Fiscal Primero de la Corporación, a quienes precedió en el uso de la palabra al apoderado de la demandada. Cada quien sostuvo sus puntos de vista, recabando ciertos pasajes de sus correspondientes alegaciones previamente incorporados en autos (demanda y exposiciones de conclusión), habiendo presentado el respectivo resumen escrito de sus intervenciones orales la actora, la demandada y la coadyuvante.

7. Consideraciones del Consejo de Estado: Sea lo primero señalar como punto fundamental, como bien lo apunta el Fiscal Primero en su concepto de fondo, que desde cuando se decretó la suspensión provisional del acto atacado, hasta la fecha en la situación puramente jurídica de la litis que se debate no ha operado cambio de naturaleza alguna, esto es, que continúan existiendo en el proceso las mismas situaciones, condiciones y concomitancias que existían cuando se adoptó la medida precautelar provisoria.

De modo semejante es de advertir que no será menester examinar todos y cada uno de los cargos de inconstitucionalidad y de ilegalidad que el demandante formula contra la Resolución 9 de 1984 materia de la litis, en el evento de que uno solo de ellos o algunos llegaren a prosperar. Y justamente porque no ha sobrevenido cambio jurídico alguno desde el pronunciamiento admisorio de la demanda, cuando en el mismo proveído se

dispuso suspender provisionalmente el acto acusado, es por lo que para pronunciar fallo de mérito la Sala se apoyará en aquella providencia de suspensión provisional que, como quedó anotado antes, la misma Sala confirmó al desatar el recurso de súplica interpuesto en su oportunidad. Dijo el Consejo de Estado en aquella oportunidad (Auto de 27 de noviembre de 1987, fls. 53 y ss.): "La Resolución 9 de 1984 del Comité Nacional de Cafeteros materia de acusación, traza el procedimiento al cual debe ajustarse todo interesado en obtener el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en orden a satisfacer el 'requisito previo para el registro como exportador de café en el Instituto de Comercio Exterior', determina las sanciones en que incurren los violadores 'de una cualquiera de las normas que rigen en relación con la exportación de café' y dicta otras disposiciones. "Alegando hacerlo 'en uso de sus atribuciones' simplemente, el Comité Nacional de Cafeteros profirió su Resolución 9 de 1984 cuya suspensión provisional se impetra, con apoyo en este único considerando: 'Que el artículo 50 del Decreto-ley 444 de marzo 22 de 1967, estableció el registro de exportadores en la Superintendencia de Comercio Exterior, hoy Instituto Colombiano de Comercio Exterior., y dispuso que en el caso de exportadores de café, el correspondiente registro se efectuará con el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia' (Subrayas fuera del texto). "Evidentemente, en cuanto expresa tiene apoyo legales considerando acabado de transcribir, pero lo que dice lo indica a medias y naturalmente toda

la resolución montada en dicha expresión incompleta participa de la mutilación o truncamiento fundamental de la cuestión en que nos ocupamos, toda vez que ese cercenamiento deja inmerso al acto atacado en el vicio de ilegalidad que, prima facie, resulta de su mero cotejo o simple comparación con disposiciones de estirpe superior, como en seguida se apunta: "En primer lugar, manda el artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967, en que se sustenta la resolución atacada: "'Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente, establécese el registro de exportadores en la Superintendencia de Comercio Exterior, entidad que lo reglamentará. "'El registro de exportadores estará exento de todo gravamen o derecho. "'En el caso de exportadores de café el correspondiente registro se efectuará con el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia' (Destaca el Despacho). "Por su parte, el Estatuto reorgánico del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX, está contenido en el Decreto extraordinario número 151 de 27 de enero de 1976. Entre otras disposiciones, tal estatuto preceptúa: "'Artículo 3°. Funciones generales. Conforme al artículo anterior, corresponde al Instituto Colombiano de Comercio Exterior: "'b) Fijar las metas y programas de exportación del país, con base en los planes sectoriales de desarrollo y adelantar estudios a fin de promover su aumento y diversificación y prestar asistencia a los exportadores en estrecha coordinación con el Fondo de Promoción de Exportaciones.

“'p) Registrar las importaciones y exportaciones, aceptar, cancelar y hacer efectivas en su caso, las garantías que deban constituirse ante el Instituto y llevar las estadísticas correspondientes. “'Parágrafo. Además de las funciones anteriores, el Instituto tendrá las que le confieren a la Superintendencia de Comercio Exterior los Decretos 444, 688 y 691 de 1967 y demás disposiciones vigentes en cuanto no pugnen con las disposiciones del Decreto 2974 de 1968'. "'Artículo 6°. Funciones del Consejo. Son funciones del Consejo Directivo de Comercio Exterior: “’h) Determinar los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones, especialmente en lo relacionado con el señalamiento de los vistos buenos previos que para efectos de dichos trámites sea conveniente exigir. "'Artículo 8°. Funciones del Director. El Director del Instituto será agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción y tendrá las siguientes funciones: "'a) Expedir los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de las funciones del Instituto; "'Parágrafo. Corresponde igualmente al Director del Instituto las funciones asignadas al Superintendente de Comercio Exterior en los Decretos 444 y 688 de 1967'. "Así, pues, de conformidad con las disposiciones acabadas de insertar y más específicamente en consonancia con las partes subrayadas de las mismas, surge de modo espontáneo y obvio lo siguiente: a) Las funciones y atribuciones dadas por la ley a la Superintendencia de Comercio Exterior, las

tiene ahora y las tenía en 1984 el Instituto de Comercio Exterior, cuando el Comité Nacional de Cafeteros de Colombia expidió su Resolución número 9; b) Dicha entidad de índole oficial, el INCOMEX, lleva el registro de exportadores y en especial el registro de exportadores de café; c) El INCOMEX es el ente oficial al cual la ley material le ha encargado en Colombia la atribución propia y singular de 'reglamentar' el mentado registro de exportadores de café: Es, pues, el Consejo Directivo de Comercio Exterior del INCOMEX el organismo que tiene como atribución o función legal especialísima la de reglamentar dicho registro, registro en el cual ha de 'determinar los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones; especialmente en lo relacionado con el señalamiento de los vistos buenos previos que para efectos de dichos trámites sea conveniente exigir'; d) El registro de exportadores de café que reglamente el Consejo Directivo de Comercio Exterior del INCOMEX deberá llevar 'el visto bueno' de la Federación Nacional .de Cafeteros de Colombia; e) Naturalmente ese 'visto bueno' de Fedecafé debe ser puesto a posterior¡, esto es, que lo dará la Federación después de que el INCOMEX haya elaborado el pertinente reglamento del registro de exportadores de café y se lo haga conocer a la entidad cafetera; f) Por último, el mentado 'visto bueno' lo deberá dar no el Comité Nacional de Cafeteros de Colombia, sino la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, así aquel sea 'órgano rector' de Fedecafé. "Consecuencia entendida y forzosa de cuanto queda apuntado es, pues,

que del simple cotejo o enfrentamiento comparativo entre el acto acusado y las disposiciones superiores transcritas en parte, surge de bulto la grosera transgresión en que incurre la Resolución 9 de 1984 atacada, el abierto maltrato señalado en el libelo por el actor...". Considera la Sala que no son necesarias lucubraciones acerca de la ratio juras del "visto bueno" a que se viene haciendo mención, toda vez que no deja duda lo que ordena el inciso tercero del artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967, al expresar: "En el caso de exportadores de café, el correspondiente registro se efectuará con el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia", norma esta que por ser clarísima no debe desatenderse su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, conforme lo establece el artículo 27 del Código Civil. En forma sintética se indicó lo pertinente más arriba, en la parte final transcrita del auto de suspensión provisional. La Sala reafirma lo observado en el proveído que adoptó la media precautelativa provisoria respecto de la indudable y manifiesta transgresión de normas superiores por parte del Comité Nacional de Cafeteros al emitir su Resolución 9 de 1984 acusada, violación que envuelve flagrante extralimitación de funciones con invasión de áreas vedadas a sus atribuciones, por lo cual, en consonancia con cuanto se deja vista, la decisión será favorable a las pretensiones de la demanda. De igual modo la Sala reputa que es pertinente incorporar a esta sentencia lo que en seguida se inserta y que aquella, en Sala de Decisión, dijo al desatar

la súplica antes mencionada y confirmar la medida cautelar, en su providencia de 11 de marzo de 1988, con ponencia del Consejero doctor Samuel Buitrago Hurtado: "La Resolución acusada número 9 de noviembre 8 de 1984 expedida por el Comité Nacional de Cafeteros, señaló los requisitos necesarios para la obtención del visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros para el registro como exportador de café en el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, partiendo de su inscripción como tal. Son una serie de pasos asaz complejos que los exportadores cafeteros deben adelantar para la obtención de ese visto bueno. Y lo hizo en forma tal, que la comparación de sus previsiones con los ordenamientos de los Decretos 444 de 1967 y 151 de 1976, acusa indudablemente una contradicción entre ellos, pues, a simple vista se observa que mientras el primero de los decretos nombrados en su artículo 50 de modo diáfano indica que el registro de exportadores de café se efectuará en la Superintendencia de Comercio Exterior (hoy Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX) con el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el acto acusado establece todo un procedimiento que va más allá de la simple función de dar el visto bueno para el logro de ese fin; y con desconocimiento igualmente de lo previsto en el ordinal h) del artículo 6°. del Decreto-ley 151 de 1976 que atribuye al Consejo Directivo del INCOMEX la función de determinar los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones, especialmente en lo relacionado con el señalamiento de vistos buenos que para dichos trámites sea conveniente

exigir, con ese proceder aparece a primer golpe de vista una violación ostensible a los preceptos de orden superior que han sido invocados por la demanda como quebrantados. "Es indiscutible que el artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967 establece un Registro de Exportadores cuya reglamentación corresponde de modo exclusivo al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, registro que para el caso específico de los exportadores de café, debe tener el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. La resolución enjuiciada en modo alguno es representativa de un simple visto bueno, puesto que sus disposiciones señalan todo un procedimiento a cumplir por los exportadores de café para poder ser calificados como tales; eso y nada más; de donde surge nítidamente el desconocimiento de la preceptiva del artículo 50 del Decreto 444 de 1967 y en particular de las competencias que el Decreto 151 de 1976 atribuyó al INCOMEX. "Lo cierto es que corresponde al Instituto Colombiano de Comercio Exterior de modo exclusivo la reglamentación de todo lo concerniente a exportaciones y exportadores, especialmente todo lo relacionado con el señalamiento de vistos buenos en dichos trámites, sin que esa función en el caso de los exportadores de café, en modo alguno le fuera otorgada a la Federación Nacional de Cafeteros, que sólo debe limitarse a dar el visto bueno al registro de Exportadores de café, a términos del inciso final d el artículo 50 del Decreto 444 de 1967".

8. Decisión: Por juzgar suficientes las preanotadas motivaciones, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en inteligencia con su

colaborador del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declárase la nulidad de la Resolución número nueve (9) que con fecha 8 de noviembre de 1984 expidió el Comité Nacional de Cafeteros. Cópiese, notifíquese, publíquese y comuníquese. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantola, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Vícto,r M. Villaquirán, secretario.