CE-SEC1-EXP1989-N633

ORDENANZA - Promulgación El documento aportado, tenido como prueba, reconocido y sin tacha alguna, merece crédito para el Consejo como demostración de que la ordenanza en examen fue legalmente promulgada en el mes de enero de

1985. Mas como en el documento reconocido no se precisa el día, ha de entenderse que tal promulgación ocurrió el último día de tal mes, para tener la seguridad de no equivocarse y fijar arbitrariamente una fecha que pudiera resultar anterior a aquella en la cual se cumplió la publicación.

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Funciones / GOBERNADORFacultades. La fecha que ha de tenerse en cuenta para saber si el Gobernador del Cesar ejercitó las facultades dentro del plazo señalado por la Asamblea, es la de expedición del decreto respectivo, y no la de su publicación, que es acto ajeno a la naturaleza, estructura e integridad del acto administrativo, requisito indispensable para su obligatoriedad y aplicación, mas no para su validez. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., tres de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 633.

Actor: Carlos Rodolfo Ortega Montero.

Desata la Sección Primera el recurso de apelación interpuesto por el apoderado especial del Departamento del Cesar contra la sentencia de 1º de abril de 1987, mediante la cual el Tribunal Administrativo de aquella Sección territorial declaró "la nulidad del Decreto 140 de octubre de mil novecientos ochenta y cinco", por el cual el Gobernador Departamental del Cesar expidió

el Código de Policía para dicho Departamento.

1. Antecedentes: El fallo de primera instancia materia de apelación expresa en síntesis lo siguiente: Por el artículo 4º de la Ordenanza 024 de noviembre 30 de 1984 de la Asamblea Departamental del Cesar se concedieron al Gobernador "por el término de ocho meses contados a partir de la publicación de la presente ordenanza, facultades extraordinarias para que expida el Código de Policía para el Departamento". La ordenanza acusada "fue publicada en la Gaceta del Cesar, Edición Extraordinaria sin especificación de año, mes ni día". Después el Gobernador "expidió el Decreto 140 de 1985 por el cual se expide el Código de Policía" aludido, en uso de las facultades que le concedió la Asamblea. El mandatario judicial del Departamento se opuso a las súplicas de la demanda y alegó que el Decreto acusado "no fue expedido por el Gobernador del Departamento del Cesar, porque el Código de Policía fue expedido por medio del Decreto 140 de 5 de agosto de 1985". La colaboradora Fiscal del a quo conceptuó favorablemente a las peticiones de la actora. Ninguna objeción le merece al a quo la Ordenanza 24 de 1984 "porque tiene arraigo constitucional".

Empero, "no puede predicarse lo mismo del decreto cuya nulidad se depreca porque adolece de ciertas irregularidades", como estas: Conforme a los artículos 52 del Código de Régimen Político y Municipal y 5º y 8º de la Ley 57 de 1985,

actos como el acusado sólo regirán después de la fecha de su publicación en un órgano aceptado por la ley, por lo cual "la Ordenanza 024 de 1984 no ha entrado en vigencia, por cuanto no ha sido publicada, porque la Gaceta del Cesar Edición Extraordinaria en donde fue insertada y promulgada carece de efectos jurídicos, comoquiera que no lleva impresa la fecha de su inserción". Se transcribe el artículo 109 del Código de Régimen Político y Municipal vigente para la fecha de expedición de la Ordenanza 024 y afirma la sentencia que "existe ambigüedad en cuanto a la fecha de publicación" porque el Jefe de Archivo y Correspondencia del Cesar certifica que la Ordenanza 024 "fue promulgada en la Gaceta del Cesar - Edición Extraordinaria sin número ni fecha". La Administración de "El Diario", señora Maestre de Acosta, "certifica y testimonia que la Edición Extraordinaria de la Gaceta del Cesar donde aparece publicada la Ordenanza 024 de 30 de noviembre de 1984 fue impresa en sus talleres en el mes de enero de 1985". Al respecto se afirma en el fallo: "Si es cierto que la ordenanza fue publicada en el mes de enero de mil novecientos ochenta y cinco, es fácil colegir que el Decreto 140 de 1985 fue expedido extemporáneamente (octubre de 1985) es decir, cuando ya había vencido el plazo señalado por la ordenanza al otorgarle esa atribución". El apoderado del Departamento para oponerse a las peticiones de la demanda aporta una fotocopia del Código tomada de una fotocopia dique no aparece suscrita ni por el

Gobernador, ni por ninguno de los funcionarios cuyos nombres aparecen en el documento", es decir, que no es una copia auténtica, la cual no se acomoda a las exigencias de los artículos 251, 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil. "Sería más atendible la publicación que aparece en la Gaceta del Cesar del Decreto 140 de octubre de 1985 por ser órgano oficial de publicación departamental. Pero sea que se trate del Decreto 90140 o del Decreto 140, es conveniente aclarar que ambos se refieren al Código de Policía para el Departamento del Cesar y fueron publicados en la Gaceta del Cesar año XVIInúmero 179octubre de 1985. Ante tanta confusión y tan lamentable desorden administrativo tenemos que llegar a dos conclusiones: a) Si no se publicó o promulgó en forma legal la ordenanza (... ), porque la edición extraordinaria de la Gaceta del Cesar no registra ninguna fecha, ésta no ha entrado en vigencia, porque las ordenanzas sólo regirán después de su publicación y si ello es así, el señor Gobernador del Departamento del Cesar no adquirió competencia, para expedir el Código de Policía; b) Si aceptamos que la ordenanza en mención fue publicada en enero de 1985 como lo testimonia Sara Maestre de Acosta y probado como se halla que el Decreto 90140 o 140 de 1985 fue expedido y publicado en el mes de octubre del mismo año, quiere decir, que ya había perdido la competencia el señor Gobernador por extemporaneidad, porque solamente tenía un plazo de ocho (8) meses para ello, contados a partir de la

Publicación de la Ordenanza 024 de noviembre 30 de 1984". El apelante radica su recurso en el hecho de que el fallo de primera instancia se basa en citas de artículos del Código de Procedimiento Civil que no vienen al caso, porque ha debido fundarse en el inciso segundo del artículo 252, según el cual "el documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad" y que aquí no ha ocurrido tal tacha de falsedad. Concluye diciendo que aunque el desorden y la confusión a que alude el fallo son evidentes. "pienso en interés de la comunidad cesarense, que la vigencia del Código de Policía debe permanecer". Resumiendo, se tiene: Mediante la Ordenanza número 024 de 30 de noviembre de 1984, la Asamblea Departamental del Cesar concedió al Gobernador facultades extraordinarias para la expedición del Código de Policía del Departamento, “por el término de ocho meses contados a partir de la publicación" del acto administrativo emanado de la Asamblea. Vinculado el Gobernador al proceso mediante apoderado especial, éste no pudo demostrar que el Decreto 140 de 1985, por el cual el Gobernador expidió el Código Departamental de Policía, fue emitido dentro del término preciso que le confirió la ordenanza, como quiera que no se ha demostrado cuándo y en qué ejemplar de la Gaceta del Cesar ha sido publicada dicha ordenanza para poder computar el término de las facultades extraordinarias y consecuencialmente si dentro del mismo hizo cabal uso de ellas el Gobernador.

2. Los conceptos fiscales: Tanto el Fiscal del Tribunal de instancia como el Agente del Ministerio

Público ante la Sección Primera del Consejo de Estado, consideran que el acto demandado fue ¡legal, apoyándose en argumentos parecidos a los de la providencia materia del recurso.

3. Consideraciones del Consejo de Estado: No comparte la Sala los criterios consignados en la sentencia apelada, por los siguientes motivos: 3. 1. Si bien es cierto que, como suele pasar en algunas dependencias de la administración pública, hubo desorden en el proceso de publicación de la Ordenanza 024 de 1984 expedida por la Asamblea del Cesar, así como en la expedición y promulgación del acto acusado, no cabe duda de que este es el Decreto número 140 de 1985, así aparentemente pueda confundirse con otro número de orden. Se llega a tan simple conclusión teniendo a la vista la certificación expedida por la Secretaría General de la Gobernación, visible al folio 167, donde se afirma categóricamente que el Código de Policía del Departamento del Cesar aparece en el Decreto 140 de 1985 y no en el 90140 del mismo. Corrobora ampliamente lo anterior la certificación de la misma funcionaria (fl. 176), donde se afirma cómo durante el año de 1985 la Gobernación sólo expidió 234 Decretos y jamás dictó uno con el número 90140.

Finalmente, pensar en la cifra citada, significaría que la administración seccional expidió por lo menos doscientos cuarenta y siete decretos diarios, en promedio, lo cual es un imposible físico en cualquiera de las agencias públicas colombianas. 3.2. La publicación de la Ordenanza 024 de 1984, que autorizó al

Gobernador para la expedición del Código de Policía, fue hecha en la "Gaceta del Cesar" y de eso no hay duda alguna, por cuanto aparece en el expediente el respectivo ejemplar, autenticado. Como quiera que ningún dato indica número ni fecha de esa publicación oficial, el actor mismo acompañó a la demanda y solicitó como prueba documental la certificación" de la administradora de "El Diario Vallenato" (fl. 16)9 donde se afirma que, entre otras, la ordenanza materia de este examen fue publicada en esa edición extraordinaria que obra como prueba en el proceso, en el mes de enero de 1985. El Tribunal ordenó citar a la señora Sara Maestre de Acosta, y en diligencia válidamente dispuesta y cumplida, ésta, en su carácter de administradora del citado "El Diario Vallenato" ratificó de manera expresa y terminante lo afirmado en el documento materia de la prueba, todo conforme al artículo 273 del Código de Procedimiento Civil, por lo cual debe apreciarse en los términos que autoriza el artículo. 277 de la misma obra, mucho más cuando no fue objeto de tacha de falsedad. Ese documento aportado por la parte demandante, tenido como prueba, reconocido y sin tacha alguna, merece crédito para el Consejo como demostración de que la ordenanza en examen fue legalmente promulgada en el mes de ene de 1985. Mas como en el documento reconocido no se precisa el día, ha de entenderse que tal promulgación ocurrió el último de tal mes, para tener la seguridad de no equivocarse y fijar arbitrariamente una fecha que pudiera resultar anterior a aquella en la cual se cumplió la

publicación. 3.3.Examinados los puntos anteriores, queda por precisar cómo la fecha que ha de tenerse en cuenta para saber si el Gobernador del Cesar ejercitó las facultades dentro del plazo señalado por la Asamblea, es la de expedición del decreto respectivo y no la de su publicación, que es acto ajeno a la naturaleza, estructura e integridad del acto administrativo, requisito indispensable para su obligatoriedad y aplicación, mas no para su validez, según lo tienen bien establecido la doctrina y la jurisprudencia. Así las cosas, nada importa que la publicación o promulgación del decreto contentivo del Código de Policía del Cesar haya ocurrido en el mes de octubre de 1985 como aparece de la "Gaceta del Cesar" correspondiente al número 179 de la misma, ano XVII (fl. 4). Lo fundamental aquí es precisar la fecha en la cual el Gobernador ejercitó la competencia delegada por la Asamblea, para saber si el ejercicio de esa facultad resultó extemporáneo o no. 3.4. A folios 30 y siguientes del expediente aparece una fotocopia autenticada del Decreto 140 de 1985 y con toda claridad se lee en las ciento una páginas que lo integran, que la fecha de expedición fue el ocho (8) de agosto de 1985, es decir, seis meses y ocho días después de promulgada la ordenanza que facultó al Gobernador precisamente para ese objeto. Considera necesario el Consejo hacer notar cómo la función judicial y del Ministerio Público tiene que extenderse en todos los casos a procurar la precisión de los hechos que constituyen la cuestión fáctica de los procesos, tratando de

desenmarañar, si es preciso, las confusiones que puedan existir pero que a la vez permitan cumplir a cabalidad el proceso de administrar justicia en toda su extensión. Este caso, sirve de ejemplo sobre un cierto quietismo en el desempeño del papel de Juez y de Fiscal, como que todos se conformaron con observar que efectivamente existe desorden en el ejercicio de la facultad administrativa, pero sin tratar de hallar lo que en verdad quisieron e hicieron, tanto la Asamblea del Departamento como el Gobernador del Cesar, para en últimas expedir acto tan fundamental en la vida de las entidades territoriales, como son los códigos de policía. Lo anterior es bastante para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falle: Primero. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 1º de abril de 1987 y por medio de la cual declaró la nulidad del Decreto 140 de 1985 (Código de Policía) expedido por el Gobernador del Departamento. Segundo. Niéganse las súplicas de la demanda. Tercero. En firme esta sentencia, vuelva el expediente al a quo para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dos de marzo de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.