CE-SEC1-EXP1989-N695

DEPARTAMENTO DE AERONAUTICA CIVIL Competencia / MANUAL AERONAUTICO / PILOTOS EXTRANJEROS - Derechos De acuerdo con el artículo 11 de la C. N., solamente la ley puede limitar los derechos de los extranjeros allí protegidos quedando fuera del alcance de los simples reglamentos administrativos, como lo es el manual aeronáutica, la regulación de esos derechos, a menos de existir un ordenamiento nacional con valor de ley formal que lo autorice. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., dieciséis de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve. consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja. Expediente número 695. Actor: Leonardo Galeano Guevara.

I. La demanda: El ciudadano 1,eonardo Galeano Guevara en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad "del acápite 2.2.9.1. hoy marcado con el 2.2.9.4. de la Sección Segunda del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, adoptado por la Resolución 2450 de 19 de diciembre de 1974 que dice: Las licencias que se expidan de acuerdo a IOS términos establecidos anteriormente, no facultan a su titular para ejercer actividad comercial alguna y llevarán la leyenda $no autorizado para ejercer actividad aérea comercial en Colombia ‘”.

Como normas violadas por el acto demandado se invocan los artículos 2, 11, 17 y 55 de la Constitución Nacional. El 11 que dice: "Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los

colombianos Pero la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. "Gozarán así mismo los extranjeros en el territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o las leyes. "Los derechos políticos se reservarán a los nacionales (art. 5°. del Acto legislativo número 1 de 1936), por cuanto mediante un acto reglamentario administrativo no 'se podrá disponer de las garantías y derechos de que gozan los no nacionales en Colombia'; respecto al artículo 17 de la C. N. arguye la demanda que la garantía y protección del trabajo así establecido, se lesiona con la norma acusada en tanto restringe esa posibilidad laboral a los extranjeros quienes se encuentran en pie de igualdad con los nacionales. En relación con el artículo 55 expresa la demanda que se viola el principio allí establecido de la separación de las Ramas del Poder Público al asumir el Ejecutivo una función propia del legislador. Y finalmente, sobre el artículo 2°. de la C. N. se dice que el acto acusado es 'violatorio de la soberanía nacional por exceder los límites que ella misma ha impuesto"'.

II. El acto administrativo demandado: La norma, materia de censura hace parte del ordenamiento del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, Parte Segunda, Capítulo I, acápite 2.9.9. intitulado "Licencias aeronáuticas al personal extranjero" y cuyo texto en su integridad

expresa lo siguiente: "Al personal extranjero que aspire a obtener licencias para ejercer actividades aeronáuticas distintas al pilotaje, podrá hacerlo por el término de su permanencia en el país, una vez cumplidos los mismos requisitos exigidos a los naturales del país acreditando lo siguiente: "a) Cédula de extranjería o visa de residente; "b) Hablar el idioma español. "2.2.9.1. El personal extranjero que desee ejercer actividades como piloto privado en labores de rurismo, cultural o científico, con carácter transitorio, se le podrá expedir licencia provisional por períodos hasta de un (1) año y en desarrollo de su actividad, siempre que su licencia de piloto y el certificado médico se encuentren vigentes. "2.2.9.2. El personal extranjero que desee obtener licencia definitiva como piloto privado, podrá hacerlo una vez haya cumplido con los requisitos siguientes: "a) Presentar licencia de piloto expedida por la autoridad aeronáutica de su país de origen o del que le haya otorgado la licencia de piloto privado; “b) Examen de vuelo certificado por un instructor autorizado; "c) Exámenes sobre regulaciones aéreas y procedimientos radiotelefónicos; "d) Certificado médico vigente; “e) Libro de vuelo actualizado y registrado por la autoridad aeronáutica colombiana; "f) Hablar el idioma español; "g) Presentar cédula de extranjería o visa de residente. "2.2.9.3. La autoridad aeronáutica podrá negar la expedición de licencias

a extranjeros en cuyo país de origen no exista reciprocidad para con los colombianos. "2.2.9.4. Las licencias que se expidan de acuerdo con los términos establecidos anteriormente, no facultan a su titular para ejercer actividad comercial alguna y llevarán la leyenda 'NO AUTORIZADO PARA EJERCER ACTIVIDAD AEREA COMERCIAL EN COLOMBIA. "2.2.9.5. En caso de carencia comprobada de personal técnico colombiano, se podrán conceder licencias provisionales a personal técnico extranjero para ejercer determinadas actividades aeronáuticas hasta tanto haya personal colombiano entrenado".

III. Desarrollo del proceso: Este negocio se adelantó conforme a los trámites previstos en el procedimiento ordinario. De la demanda se corrió traslado al Director General del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, quien por conducto de apoderado, dentro del término de fijación en lista, se opuso a la declaración allí solicitada. También se hizo presente en su oportunidad como coadyuvante de la parte actora, la ciudadana colombiana Martha Adiela Saavedra Arias con el escrito que obra al folio 24 del expediente, en el cual amplía los cargos de la demanda extendiéndolos a la violación del articulo 1804 del Código de

Comercio. La representante de la parte impugnadora adujo con su escrito fotocopias de los textos que contienen la Ley 3ª. de 1977, por el cual se reorganiza el sector Aeronáutico Civil; del Decreto 2332 de 1977 reorgánico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, dictado en uso de las

facultades conferidas por la Ley 3ª., y del Decreto 1000 de 1986 por medio del cual el Presidente de la República en ejercicio de las facultades del articulo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de los Decretos 2017 de 1968 y 625 de 1974, dicta disposiciones sobre expedición de visas y control de extranjeros. Las partes adujeron sus alegatos en el término concedido al efecto y el señor Agente del Ministerio Público formuló su concepto, correspondiendo entrar a dictar la sentencia de fondo, dado que no se observa nulidad que invalide lo actuado.

IV. Consideraciones de la Sala: Fundamentalmente la demanda sostiene que con la disposición contenida en el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, según el cual las licencias aeronáuticas que se expidan a los extranjeros no los faculta para ejercer actividad comercial alguna, como se indicará mediante la leyenda respectiva, se quebrantaron normas superiores dado que solamente la Constitución y la ley pueden disponer de las garantías y derechos de que gozan los no nacionales en Colombia, pues bien "se encontraba facultada para expedir la reglamentación relacionada con dicho ramo, el primer deber que se le impone es el de hacerlo en consonancia con la ley, no fuera de ella".

Como esta misma Sala tuvo oportunidad de expresarle en sentencia de septiembre 1°. de 1977, la situación jurídica del extranjero residente en Colombia está ampliamente protegida por la Constitución Nacional al consagrar la igualdad de nacionales y extranjeros frente a los derechos civiles, los cuales en virtud de norma expresa de la ley y por motivos de orden público

podrán ser subordinados a condiciones especiales o inclusive, negarse parcialmente su ejercicio. En cuanto a los derechos político éstos quedan reservados a los nacionales. Tuvo especial cuidado el constituyente en erigir estas garantías y derechos de los extranjeros en aplicación de principios y prácticas de la generalidad de las naciones que dejan desde luego, la regulación de la condición jurídica de los extranjeros a cargo del derecho interno, esto es, conforme a la, ley de cada país. De allí el texto claro del artículo 11 de la Constitución colombiana que reza así: “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se concedan a los colombianos. Pero la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. "Gozarán así mismo los extranjeros en el territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o las leyes. "Los derechos políticos se reservarán a los nacionales". Por manera que de acuerdo con esta norma, solamente la ley puede limitar los derechos de los extranjeros allí protegidos quedando fuera del alcance de los simples reglamentos administrativos, como lo es el Manual Aeronáutico, la regulación de esos derechos, a menos de existir un ordenamiento nacional con valor de ley formal que lo autorice. Al respecto la parte impugnadora al contestar los cargos de la demanda, adujo en sendas copias, los textos en virtud de los cuales considera que la Dirección del Departamento de Aeronáutica Civil tenía competencia

para emitir su reglamento o manual. Es así como al folio 30 se lee el texto de la Ley 3ª. de 1977 reorgánica del sector aeronáutica civil mediante la cual se asignó al Departamento de Aeronáutica Civil, entre otras funciones la de dirigir, regular, coordinar y controlar las actividades de aeronáutica civil, privada o estatal, nacional o internacional, que se desarrollen en espacios sometidos a la soberanía nacional, preceptiva que se reprodujo después en el Decreto reglamentario 2332 (fl. 35). También presentó el ¡repugnante copia del Decreto 1000 de 1986 (fl. 64) expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales relacionado con la expedición de visas y control de extranjeros, en el cual se establecen las normas para su ingreso al territorio nacional así como su permanencia y salida "sin perjuicio de la competencia discrecional que tiene el Gobierno sobre la materia". De esta relación normativa en la cual se hace descansar fundamentalmente la competencia o atribución del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para dictar la disposición demandada, se puede, de una vez, reafirmar el desbordamiento del precepto constitucional invocado como objeto principal de transgresión en la demanda. En efecto: La Ley 3ª. de 1977 estructuró al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil señalándole sus funciones entre las cuales está la de dirigir, regular, coordinar y controlar las actividades de la aeronáutica civil, privada o estatal nacional o internacional, pero teniendo en cuenta su objetivo fundamental, de formular la política aeronáutica del país de los planes generales de

desarrollo. Son funciones específicas dentro de un marco general as! trazado en busca de la regulación del servicio de ese orden que se cumple en el ámbito sometido a los poderes del Estado y a su control en el ejercicio de esas actividades. No ha podido el legislador, ni puede imputársele el propósito, de autorizar a través de esa regulación aeronáutica la restricción a los extranjeros de desempeñarse en ocupaciones, lucrativas comerciales como es la intención de la norma demandada. Si la facultad de dirigir, regular y controlar las actividades de que se trata implicaran la de limitar el derecho de los extranjeros frente a los nacionales, tendría que aceptarse también la posibilidad de estatuir prohibiciones de distinto orden a los mismos, lo cual peca contra el claro ordenamiento constitucional (art. 11) que presupone la facultad de limitar el ejercicio de los mismos derechos civiles otorgados a los nacionales mediante ley expresa que así lo diga y no bajo una facultad intemporal y general de regulación dada a un organismo del Estado para fines distintos. Por manera que no puede cimentarse la restrictiva disposición demandada en la Ley 3ª. y su decreto reglamentario citado, no siendo el Manual de Reglamentos Aeronáuticos un acto revestido de la fuerza de ley y sin que corresponda tampoco a una facultad concretamente expresada en norma de esta categoría. Y es que no cabe duda del carácter restrictivo anotado como se deduce de la atenta lectura del conjunto de normas de dicho manual que se refieren a las licencias aeronáuticas al personal extranjero, ya que al decir "las licencias que se expidan de acuerdo con los términos establecidos anteriormente, no

facultan a su titular para ejercer actividad comercial" con el aditamento de estampar en el respectivo documento: "No autorizado para ejercer actividad aérea comercial en Colombia", se está imponiendo una limitación indudable frente a los nacionales no prevista en disposición legal que así lo autorice, contrariando así el principio constitucional de la igualdad de derechos civiles consagrado en el tantas veces mencionado artículo 11 de la C. N., solamente objeto de limitaciones a los extranjeros por los canales de la misma Constitución o de la ley. No se entendería por ejemplo, cómo se le podía dar aplicación a la norma anterior de la acusada del manual aeronáutico indicado con la numeración 2.2.9.3. que establece la reciprocidad del tratamiento en el país de origen del extranjero y el nuestro, si en éste se le negara lo que aquél permite para actividad aérea comercial, en el suyo. En el derecho interno colombiano existen diversos mandatos reguladores o restrictivos de los derechos de los extranjeros constitutivos de excepciones de la igualdad jurídica con los nacionales predicados en el artículo 11 de la Constitución. Así en vía de ejemplo se tiene el artículo 241 del Código Político Municipal que impide a los extranjeros desempeñar empleos que conlleven anexa autoridad o jurisdicción; el 2012 del Código de Comercio que ordena tener la calidad de ciudadano colombiano para poder ser árbitro de las controversias susceptibles de transacción y para desatar las diferencias surgidas de los contratos en que se haya estipulado cláusula compromisoria. Así mismo el Código Laboral fijó la proporción de trabajadores nacionales o

extranjeros que debe ocupar todo patrono en sus empresas, y como se indica por la parte demandada, el Código de Comercio en el artículo 1803, establece que toda empresa colombiana de aviación deberá ocupar trabajadores colombianos en proporción no inferior al 90%. Por último es pertinente citar el artículo 1804 del Código de Comercio el cual al hablar de los integrantes de la tripulación de una nave en su último inciso preceptúa: "Salvo lo que disponga el reglamento para casos especiales, en las aeronaves de transporte público matriculadas en Colombia, el comandante será de nacionalidad colombiana", de cuyo texto se colige que quien no sea comandante, dentro de las limitaciones correspondientes, puede ser extranjero. Tampoco de la atenta lectura del resto de artículos del Código de Comercio invocados para respaldar el acto acusado, se desprende la facultad alegada del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para implantar dentro de los ordenamientos del Manual o Reglamento de Aeronáutica la limitación a los extranjeros que les impida ejercer la actividad aérea comercial en Colombia, y siendo ello así, en su conjunto, no se ve soporte jurídico que respalde la norma demandada, afirmación esta que comparte el señor Fiscal Primero de la Corporación en los siguientes términos: "Y tratándose entonces de principios fundamentales que sólo excepcionalmente y por motivos más que poderosos el Estado puede alterar, el constituyente optó porque en materia de tratamiento a los extranjeros sólo la Constitución y la ley podrían modificar su situación de igualdad jurídica con los nacionales; es obvio entonces, que la expresión 'leyes' que trae el artículo

11 de la Carta se refiere a aquellas normas que expide el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones legislativas, pues mal podría aceptarse dentro del contexto de un Estado de derecho como el nuestro, que un funcionario de la Rama Ejecutiva mediante un reglamento interno pueda modificar garantías sociales de estirpe constitucional. "Planteadas así las cosas y teniendo en cuenta que el acápite 2.2.9. 1. de la Sección Segunda del Manual de Reglamentos Aeronáuticos constituye una restricción a la posibilidad de que los extranjeros ejerciten en Colombia como actividad comercial la de piloto privado, nos encontramos que dicho acápite por no tener estirpe ni constitucional ni legal viola el artículo 11 de la Carta y, en consecuencia, ha de declararse su nulidad". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declárase la nulidad del acápite 2.2.9.1., hoy numerado con el 2.2.9.4., de la Sección Segunda del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, adoptado por la Resolución 2450 de 19 de diciembre de 1974 que dice así: "Las licencias que se expidan de acuerdo a los términos establecidos anteriormente, no facultan a su titular para ejercer actividad comercial alguna y llevarán la leyenda 'no autorizado para ejercer actividad aérea comercial en Colombia"'. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antc>nio Alvarado Pantola, Guillermo Benavides Melo, ausente; Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.