CE-SEC1-EXP1989-N822

CODIGO DE PETROLEOS - Sanciones / MULTA Cuando el artículo 67 del Código de Petróleos habla, para fines de la multa en él contemplarla, que hay lugar a ella cuando se incumplan obligaciones consagradas en el Código de Petróleos, éste lo será no sólo el estatuto de 1953 (Decreto 1056) sino también toda la normatividad que lo complemente, cual es en el evento sub lite la Ley 10 de 1961 y su Decreto reglamentario 1348 de 1961. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 822. Demandante: Sociedad Petróleos

Colombianos Limited. La Sociedad Petróleos Colombianos Limited, por intermedio de apoderado debidamente constituido, en acción de restablecimiento del derecho, regulada por el artículo 85 del C. C. A., solicitó de esta Corporación la declaración de nulidad de la Resolución 525, proferida el día 4 de agosto de 1986, por el Ministerio de Minas y Energía, Dirección General de Asuntos Legales, División de Hidrocarburos, y por medio de la cual se impuso a la sociedad una multa de un mil dólares (US$ 1.000), o su equivalente en moneda colombiana a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía. La demanda de nulidad incluyó la de la Resolución 1956, de 27 de julio de 1987, proferida por la

misma dependencia del Ministerio de Minas y Energía, confirmatoria de la resolución anterior. A lo anterior agregó se ordenara al Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía la restitución de la suma de doscientos cincuenta y ocho mil seiscientos ochenta ($ 258.680) pesos moneda corriente, con sus intereses comerciales corrientes, que fue consignada por la actora en favor del mencionado Fondo.

Fundamento de la demanda: Las peticiones formuladas por la sociedad actora se basaron en los hechos

que, en síntesis, se presentan a continuación:

1. Con base en un posible incumplimiento de la obligación impuesta por el articulo 36 del Decreto 1348 de 1961, el Ministerio de Minas y Energía, Dirección General de Asuntos Legales, División de Hidrocarburos, impuso a la sociedad actora una multa de un mil dólares (US$ 1.000), o su equivalente en moneda colombiana en favor del Fondo Rotatorio del mismo Ministerio. La obligación se relaciona con las personas dedicadas a la industria del petróleo, quienes deben informar a los Ministerios del Trabajo y Minas y Energía, antes de 1°. de marzo correspondiente, los datos de nómina, número de empleados nacionales y extranjeros, asignación mensual, moneda en que se paga, etc.

2. La sociedad actora estimó que la obligación no se hallaba vigente y que por lo mismo el acto administrativo expedido carecía de fundamento legal.

Con todo, el ministerio desatendió lo alegado por la sociedad y confirmó la resolución recurrida en la vía gubernativa. Con lo anterior se produjo el correspondiente agotamiento.

Los actos acusados: La resolución acusada en primer lugar basa su decisión en el hecho de que la División de Exploración y Contratos de la Dirección General de Hidrocarburos comunicó, el día 11 de abril de 1986, a la Dirección General de Asuntos Legales que la actora no habla dado cumplimento a la disposición mencionada en los hechos. Que en tales circunstancias cabía imponer multas hasta de cinco mil dólares (US$ 5.000), pues la actora había dado motivos para ello. De ahí surgió la sanción señalada.

Para hacer efectiva la sanción el acto administrativo acusado dispuso que la actora consignara el valor de la multa en la cuenta número 080-00117-5 Banco Popular - CAN, Fondo Rotatorio de MINMINAS, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del acto. Interpuesto oportunamente el recurso de reposición fue desatado desfavorablemente por la administración para la actora con base en las siguientes consideraciones: a) La actora incumplió la obligación impuesta por el articulo 36 del Decreto 1348 de 1961, pues debía llevarse a cabo la exigencia sin requerimiento especial de la administración al respecto; b) La administración ha garantizado en todo momento, respecto de la actora, el derecho de defensa; e) La legislación sobre hidrocarburos contiene numerosas disposiciones entre las que se halla el Decreto 1056 de 1953, norma fundamental sobre los aspectos básicos de la exploración y la explotación de hidrocarburos. Dentro del concepto de integración de las normas sobre la materia, el artículo 67 del

Código de Petróleos se aplica plenamente a cualquier exploración o explotación petrolíferas que se lleve a cabo en el país. Que las normas anteriores han sido modificadas por la Ley 10 de 1961 y el Decreto 1348 del mismo año. De ahí concluye que no es posible la reposición y confirma la decisión anterior.

Normas violadas: demanda la basó el actor en las siguientes normas violadas:

1. Artículo 28 del C. C. A.

Según el actor esta norma imponía al Ministerio de Minas y Energía la obligación de "notificar por medio de un oficio a la compañía sobre la existencia de un hecho constitutivo de pena pecuniaria a fin de darle la oportunidad de ejercer el elemental derecho y luego de surtida la actuación previa, proceder a imponer la sanción, si por otra parte ésta estaba justificada" (fl. 19).

2. Artículos 14, 34 y 35 ibídem.

El primero, afirma el actor, impone a la administración el deber de citar a las personas que puedan estar directamente interesadas en la decisión para que hagan valer sus derechos. Por su parte, el artículo 34 señala la facultad de practicar pruebas tanto por la decisión administrativa como por petición del particular interesado. El artículo siguiente se relaciona con el derecho del administrado.

3. Artículo 26 de la Constitución Política.

El actor acusa quebranto de la arriba citada norma constitucional con los siguientes argumentos: a) La decisión administrativa acusada no permitió la defensa de la compañía; "fue un acto unilateral, casi arbitrario (subraya la Sala Unitaria) de la

administración"; b) Pretermitió un procedimiento previo; c) La decisión acusada quebranta los preceptos atrás invocados. Respecto de la Resolución 1956 de 1987, por la cual se negó la reposición del acto administrativo anterior, alega el actor que se pretermitieron las normas a que antes hizo alusión. Y que el derecho de defensa no se garantiza en forma plena dando curso a los recursos que proceden contra la decisión administrativa. Por otra parte, afirma que la disposición del Código de Petróleos (art. 67) que impone la multa se refiere a violaciones del propio código, dentro de las cuales no se encuentra la falta de información de que trata el acto acusado.

Contestación de la demanda: El Ministerio de Afinas y Energía, por apoderada debidamente constituida, contestó la demanda en los siguientes sucintos términos:

1. Las declaraciones y peticiones de la demanda carecen de fundamento jurídico.

2. El contenido de la Resolución 525 de 1986 es legal y por ello la administración no encontró mérito para reponerla.

3. Las disposiciones del C. C. A., citadas por el actor son inaplicables al caso de autos pues los procedimientos en materia de petróleos se rigen por la Ley 10 de 1961 y su Decreto reglamentario 1348 del mismo año, excepción prevista en el Código Contencioso Administrativo, según el cual (art. 19) "los procedimientos regulados por leyes especiales se regirán por éstos"; de aquí la entidad demandada infiere la inaplicabilidad de las disposiciones

procedimentales del Código Contencioso Administrativo.

4. En cuanto al cargo de haberse pretermitido el derecho de defensa que garantiza el artículo 26 de la C. N., estima la entidad demandada que tampoco se configura pues, se sabe, que la parte interesada, en el momento de interponer el recurso de reposición, pudo haber solicitado pruebas y allegado documentos necesarios para el ejercicio de su derecho de defensa; por el contrario, la actora se abstuvo de desvirtuar el cargo de incumplimiento de sus obligaciones que dio lugar a la sanción; tampoco suministró prueba que justificara la revocación del acto acusado.

5. Respecto al cargo de que trata el artículo 67 del Código de Petróleos, según el cual se impuso la sanción, no era aplicable al caso de autos por cuanto la obligación se contenía en norma muy posterior, responde que la legislación sobre hidrocarburos no se limita al Código de Petróleos, ya que en el presente se adicionó con las disposiciones de la Ley 10 de 1961 y su decreto reglamentario.

Con base en las anteriores consideraciones, para la parte demandada no hay mérito para la anulación de los actos acusados. Concluye la contestación formulando la siguiente excepción: Caducidad de la acción: Según la entidad demandada, la acción se intentó después de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto acusado. La notificación personal de la resolución que negó la reposición tuvo lugar el día 4 de septiembre de 1987, de donde el término de caducidad de la acción ocurrió después del día 4 de enero de 1988. La demanda se presentó el 12 de enero

siguiente: De aquí infiere que la decisión final ha de ser inhibitorio.

Alegatos de conclusión: La parte demandada sintetizó sus conclusiones en los siguientes términos:

1. Las cuestiones relativas a la industria del petróleo constituyen régimen especial, excepción prevista por el Código Contencioso Administrativo artículo 1°., por lo que las disposiciones de éste no son aplicables en la expedición de la Resolución 525 de 1986.

2. La obligación de información, incumplida por la actora, se refiere a los asuntos con que debe entender toda persona dedicada a la industria del petróleo en las diversas ramas que la integran.

3. La norma que establece la sanción no fija término para el cumplimiento de la obligación, lo que faculta a la administración para aplicar las normas sobre incumplimiento de que trata el Código de Petróleos.

4. Para el caso de autos, el ordenamiento jurídico aplicable se halla constituido esencialmente, por el Decreto 1056 de 1953, la Ley 10 de 1961 y el Decreto 1348 de este mismo año.

5. Respecto del cargo de la violación del derecho de defensa, afirma la entidad demandada, no debe desconocerse que las empresas y personas dedicadas a la industria del petróleo deben conocer las disposiciones que la regulan y las obligaciones que impone. Por otra parte, la actora hizo uso del recurso que tenía a la mano, la administración consideró sus razones pero no accedió al pedimento por no encontrar viables las explicaciones dadas.

La parte actora se abstuvo de alegar de conclusión.

Vista fiscal: El señor Agente del Ministerio Público participa de la opinión de la entidad

demandada en cuanto la excepción de caducidad de la acción, para cuyo fin efectúa el mismo conteo y llega a idénticas conclusiones.

Consideraciones de la Sala: I.

La Sala, a fin de agotar las cuestiones propuestas por las partes, procede en primer lugar a decidir respecto de la excepción propuesta tanto por la entidad pública demandada como por el señor agente del Ministerio Público. Para la Sala es indiscutible que no se dan los elementos para la excepción de caducidad de la acción.

En efecto: Es evidente que entre el 4 de septiembre de 1987 y el 12 de enero de 1988 transcurrieron más de cuatro meses justos. De acuerdo con el artículo 67 del

C. C., cuyo inciso primero fue modificado por el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, por mes debe entenderse el del calendario común. El inciso segundo ibídem agrega que el primero y último día de un plazo de meses deberán tener un mismo número en los respectivos meses; de donde al 4 de septiembre de 1987 corresponde el 4 de enero de 1988, en un plazo de cuatro meses, como tan tinosamente lo apuntó el señor agente del

Ministerio Público. Pero lo anterior debe conformarse a las disposiciones sobre vacancia judicial. De esta forma se tiene que la Ley 31 de 1971, reformatoria del Decreto 546 de ese mismo año, señaló, entre otros, como de vacancia judicial los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero de 1988 siguiente (art. 1°., literal a ) que en el caso de autos viene a ser el 10 de enero de 1988. Pero ocurre, además, que en virtud de la ley Emiliani, el

lunes 11 de enero fue festivo (el 10 cayó domingo), de donde resulta que el primer día hábil fue el martes 12 de enero de 1988, fecha en la cual el actor presentó su demanda. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por el artículo 70 del C. C. subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal en el sentido de que si el último día del plazo de meses fuere feriado o de vacancia "se extenderá el plazo hasta el hábil" (subraya la Sala Unitaria). Lo expuesto es suficiente para decidir que no ha tenido lugar la caducidad de la acción; por consiguiente la demanda se presentó en la oportunidad debida. a) El primer cargo que planteara parte actora consiste en considerar que las disposiciones sobre las cuales se basó la sanción no se hallan vigentes.

Al respecto observa la Sala: De acuerdo con los antecedentes administrativos remitidos por el Ministerio de Minas y Energía para los fines del proceso, el día 11 de abril de 1986 el Jefe de la División de Exploración y Contratos remitió a la Directora General de Asuntos Legales de] Ministerio de Minas relación de las compañías que no habían presentado la información legal como lo ordena el artículo 36 del Decreto 1348 de 1961, correspondiente al año de 1985. Entre aquéllas aparece la actora Petróleos Colombianos Limited (Bahamas).

La norma en referencia es del siguiente tenor: "Artículo 36 del Decreto 1348 de 1961. "Toda persona dedicada a la industria del petróleo en las diversas ramas que la integran, incluyendo la prestación de servicios técnicos,

está en la obligación de suministrar a los Ministerios de Trabajo y Minas y Petróleos, antes del primero de marzo siguiente al año calendario, una relación con los siguientes datos: "a) Nómina de empleados, con especificación de funciones, nacionalidad, tiempo de permanencia en Colombia si fueren extranjeros, estado civil, nombre, nacionalidad del cónyuge, asignación mensual y moneda en que se paga". Dentro de este contexto el artículo 67 del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953) previene que el Gobierno podrá imponer administrativamente multas hasta de cinco mil pesos ($ 5.000) en cada caso, para penar el incumplimiento de las obligaciones que este código se establecen. . .”. La Ley 10 de 1961 "por la cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos" en su artículo 21 dispuso que "las multas de que trata el artículo 67 del Código de Petróleos serán hasta de cinco mil dólares (US$ 5.000) y podrán convertirse a moneda legal al tipo de cambio fijado para la industria del petróleo". Sin mayores esfuerzos de interpretación se entiende que cuando el antedicho artículo 67 habla, para fines de la multa en él contemplada, que hay lugar a ella cuando se incumplan obligaciones consagradas en el Código de Petróleos, éste lo será no sólo el estatuto de 1953 (Decreto 1056) sino también toda la normatividad que lo complemente, cual es en el evento sub lite la Ley 10 de 1961 y su Decreto reglamentario 1348 de 1961. Es así entonces que hallándose consagrada expresamente en el Decreto

1348 de 1961 la exigencia de información de índole cargo de las empresas petroleras, y de cuya insatisfacción se derivó la multa que se hizo recaer sobre la sociedad demandante, a dicha norma habrá de estarse, pues como acto administrativo que es goza de la presunción de legalidad y habrá de observarse mientras no se anule por la jurisdicción contencioso administrativo (art. 216, C. N. y 82 del C. C. A.). De acuerdo con la integración de las normas jurídicas, sin importar realmente las nociones de anterioridad y posterioridad, todas las disposiciones legales sobre una misma materia de aúnan en un mismo ordenamiento jurídico que permite la formación material de un "código", salvo únicamente la regla de vigencia legal, según la cual la norma posterior, si es contraria, prevalece sobre la anterior. Pero todas ellas, aunque no hayan sido organizadas, o "codificadas", constituyen el mismo régimen jurídico. Adaptando la expresión del Diccionario de Uso del español se puede afirmar que régimen jurídico viene a ser "conjunto de normas jurídicas que establecen reglas sobre la existencia, función y finalidad de una cosa determinada". De conformidad con lo anterior, entre las normas de petróleos examinadas se halla la mencionada integración. No prospera el cargo. b) Como segunda acusación está la de que al preferirse los actos cuestionados la administración Pretermitió precisas reglas de procedimiento gubernativo que condujo al desconocimento del derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional. El artículo 28 del C. C. A. es del siguiente tenor: "Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se

desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se le comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. "En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35". La disposición transcrita se relaciona con el deber de la administración de dar a conocer la existencia de un procedimiento administrativo cuya decisión pueda afectar la situación jurídica concreta de un particular que en derecho se conoce como tercero. Respecto de este punto la Sala habrá de examinar si realmente la sociedad actora era un particular, o tercero, o si por el contrario se trataba de un administrado que estaba en mora de cumplir una precisa obligación de informar a las autoridades correspondientes. Las otras disposiciones del actor se relacionan (art. 14) con lo expresado antes por la Sala en sentido de que la comunicación tiene que ver con terceros determinados directamente interesados en las resultas de la decisión a fin de que puedan hacer valer sus derechos. Por su parte la siguiente norma señalada (art. 34) alude a la amplitud probatoria que reconoce la ley a la administración en bien de la función pública. Según lo preceptuado, habrá lugar, en toda actuación administrativa a la práctica de pruebas y al suministro de informaciones sin trámites de ninguna naturaleza. Finalmente el artículo 35 señala la exigencia para la toma de decisiones por parte de la entidad administrativa correspondiente. Se decidirá, advierte el precepto en mención, una vez que se haya dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, con base en las pruebas que obren en el

expediente y se motivará al menos en forma sumaria si lo decidido afecta a terceros. Así las cosas a la falta de intimación del Ministerio de Minas y Energía sobre la intención de aplicar la sanción responde la Sala: Aunque la entidad demandada ha dicho que las sanciones en el campo de petróleos hacen parte de un procedimiento administrativo especial, por ninguna parte se encuentra que esta sanción tuviera una tramitación diferente de la que señala el Código Contencioso Administrativo. Tampoco la entidad interesada tuvo cuidado de precisar, tal régimen especial. Para la Sala resulta, entonces evidente, que la decisión administrativa objeto de la demanda sencillamente se produjo dentro de los lineamientos generales que el código en su primera parte determina para las actuaciones administrativas. Además, la entidad actora no era "particular", como se ha empeñado en sostenerlo, sino simplemente el administrado que incumple una obligación legal sufre, en consecuencia, el efecto dañoso pero lícito por su inactividad. El caso de autos es sencillamente manifestación de una actuación administrativa iniciada de oficio, pero de ninguna manera se puede admitir que la sociedad actora fuera un particular, es decir, "un tercero" ya que su conducta negativa era la causa de la decisión. Peca de ingenuidad la actora, por otra parte, se pretende justificar que la administración debía apremiarla a que cumpliera su obligación y la amenazara terminantemente con la imposición de la multa. Precisamente, una de las manifestaciones sustanciales de la vigencia de la ley es la de tener efecto general inmediato (se subraya), institución por la cual se sabe (o debe

saberse) que una norma es de inmediato cumplimiento, a condición de que haya sido promulgada. No terminaría la administración pública de advertir a cada administrado acerca de las obligaciones que le corresponden dentro del orden jurídico. En síntesis, ni debía mediar apremio ni la actora es un particular cuya situación jurídica se veía revocada, modificada o afectada por la decisión, dentro de una actuación administrativa en que tenía la calidad de tercero. No prospera el cargo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en desacuerdo con su colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Resuelve:

1. Declárase no probada la excepción propuesta por la parte demandada.

2. Deniéganse las súplicas de la demanda, instaurada por la Sociedad Petróleos Colombianos Limited, contra la Resolución 525, expedida el día 4 de agosto de 1986, por el Ministerio de Minas y Energía, Dirección General de Asuntos Legales, División de Hidrocarburos y por medio de la cual se impuso a la actora una multa de un mil dólares

(US$ 1.000) en favor del Fondo Rotatorio del mismo Ministerio. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de diez (10) de agosto de mil novecientos ochenta y nueve (1989). Simón Rodríguez Rodríguez, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Luis Antonio Alvarado Pantoja. Víctor M. Villaquirán, Secretario.