CE-SEC1-EXP1989-N883

JUNTA METROPOLITANA - Facultades / REGLAMENTO DE POLICIA.

Podía la Junta Metropolitana de Bucaramanga expedir un estatuto que dispone y organiza el uso de los suelos urbanos, como cuando ordena que las salas de velación deben instalarse en zonas comerciales, de cierta extensión y a una distancia determinada de clínicas, hospitales, centros de salud, etc. El Acuerdo Metropolitano demandado no es violatorio de ninguna norma superior puesto que se fundamenta en el Decreto 3104 de 1979 proferido por el Presidente de la República en uso de las facultades que sobre tales materias (Areas Metropolitanas - Orgánica del Desarrollo Urbano) le otorgó la Ley 61 de 1978. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., dos de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Proceso número 883.

Demandante: Alfonso Gómez Castaño.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 25 de febrero de 1988, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso originado en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, denegó "la solicitud de nulidad del Acuerdo número 022 expedido el 19 de mayo de 1983 por la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga", por la cual se reglamentan las salas de velación, y cuyos considerandos son los siguientes: "1. Teniendo en cuenta que en el Acuerdo número 003 de julio 30 de

1982 no existe norma alguna que reglamente las salas de velación. "2. Que sólo se encuentran ubicados dentro de la clasificación general de comercio como perteneciente al Grupo 3. "3. Que como tal están permitidas en una sola zona muy limitada de la ciudad. "4. Que es un servicio que se presta a la ciudadanía y por lo tanto su ubicación puede darse en otras zonas siempre y cuando cumplan con el lleno de requisitos que neutralizan (sic) los impactos urbano y ambiental característicos de este uso".

Hechos: La entidad de derecho público denominada "Area Metropolitana de Bucaramanga". en uso de "las atribuciones legales que le confiere el Decreto-ley número 3104 de 1979 y en especial la consagrada en el artículo 5º de la Ordenanza número 20 expedida en 1982". expidió el acuerdo anteriormente mencionado por medio del cual reglamentó la actividad comercial de los establecimientos denominados "salas de velación".

Dice el demandante que la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 14 de agosto de 1979, declaró inexequibles los artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 10 inciso b) de la Ley 61 de 1978 o Ley Orgánica del Desarrollo Urbano. No obstante, el Presidente de la República, cuatro meses después, utilizando el artículo 9º de esta misma ley, que lo revestía de precisas facultades extraordinarias por el término de un año para que diera cumplida ejecución a los "mandatos concretados en los artículos anteriores" (es decir del 1 al 8). profirió el Decreto 3104 de 14 de diciembre de 1979 sobre organización y funcionamiento de Areas

Metropolitanas. Así las cosas, continúa manifestando el demandante, no cabe la menor duda de que si sobre este decreto se apoya el acto acusado o Acuerdo número 022 de 1983, y la sentencia de la Corte "dio al traste con las normas sustanciales, vertebrales, sobre las cuales debían girar las facultades extraordinarias... el señor Presidente estaba inhibido para pronunciarse sobre los asuntos que le ordenaban los artículos 4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 61 de 1978 todo por cuanto ... la sentencia de inexequibilidad hace tránsito a cosa juzgada y produce efectos jurídicos hacia el futuro". Y agrega que si el Presidente de la República carecía de facultad para dictar normas acordes con estos artículos, “con mayor razón la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga". El demandante estima que se violaron, con el acto demandado o Acuerdo 022 de 1983, expedido por la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga, los artículos 20 y 187 de la Carta, los artículos 108, 113 y 121 del Decreto 1355 de 1970, y los artículos 91 a 96 del Código Policía de Santander.

Sentencia del Tribunal: Negó las súplicas de la demanda, con la siguiente Fundamentación: El fallo de la Corte Suprema de Justicia dejó vigente el artículo 9º de la Ley 61 de 1978, artículo este que consagró las facultades extraordinarias al Presidente de la República. En consecuencia, "podía el Ejecutivo ejercer las facultades

extraordinarias, ocupándose de las materias que se relacionan con el desarrollo urbano a fin de mejorar las condiciones integrales de vida de las ciudades tal como lo dispuso el legislador ordinario". En forma textual se lee en la sentencia materia del recurso de alzada: "De otro lado, conviene advertir que con posterioridad a la sentencia de la honorable Corte Suprema el honorable Consejo de Estado al tratar el tema concerniente a las Areas Metropolitanas aludió al Decreto 3104 de 1979 para considerarlo vigente y aplicaba a tales materias. En uno de los apartes dice la alta corporación: "'Por medio del Decreto 3104 de 1979 el Gobierno nacional expidió las normas para la organización y funcionamiento de las Areas Metropolitanas, plasmando allí las disposiciones declaradas exequibles por la honorable Corte Suprema de Justicia de las disposiciones de la Ley 61 de 1978' (Diccionario Jurídico, Tomo V. pág. 90. Sentencia de 28-11-83. Consejero ponente doctor S. Buitrago). "En tales condiciones, y por lo que a este cargo se refiere la demanda no puede prosperar, porque la Sala considera que el Decreto 3104 de 1979 sí está vigente y bien sirve de sustento a las decisiones que sobre asuntos urbanos determine la Junta del Area Metropolitana de Bucaramanga. ... En lo tocante a la violación del Decreto 1355 de 1970 en sus artículos 108, 113 y 121, la Sala considera que carece de fundamento este cargo, porque aceptando que es deber de las autoridades proteger la industria y el comercio, tales derechos deben ceder el paso a las reglamentaciones que para bienestar de la comunidad y la mejor

organización de las ciudades en su aspecto urbanístico imponen las mismas autoridades. Precisamente de conformidad,. con las normas policivas es como se debe reglamentar el funcionamiento de las salas café velación, y de los demás establecimientos que prestan servicios a la colectividad. Procurando siempre el respeto de los derechos individuales pero manteniendo a la vez la supremacía del interés general como lo ordena la Carta en su artículo 30. ... Las razones antes expuestas sirven también al hacer el cotejo del acto impugnado con las disposiciones del Código de Policía de Santander - arts. 91 a 96-. Uno es el permiso de uso o de funcionamiento que requiere todo establecimiento; pero la licencia debe obtenerse para todo negocio de acuerdo a las zonas en que se encuentra delimitada el área urbana. "Para concluir, no encuentra la Sala, que el acto acusado sea violatorio de las disposiciones que la demanda indica como quebrantadas; por tanto habrá de ser desfavorable la sentencia a la solicitud elevada".

El recurso: Lo sustenta la parte demandante, así: 'En el caso sub examine, las funerarias, empresas comerciales protegidas por la ley, cuyo objeto es promover todo lo necesario para un entierro, también están sometidas a las disposiciones del Código de Policía de Santander, amen que se hallan amparadas por las normas del Código de Policía Nacional y protegidas por las disposiciones del Código de Comercio. "Pues bien, para que un establecimiento comercial de esta naturaleza funcione, es necesario que obtenga el permiso de uso, expedido por el Alcalde, no por la Junta Directiva del Area Metropolitana, la patente de

sanidad, la constancia de revisión expedida por el cuerpo de bomberos y demás documentos que señalen las autoridades. "Siendo pues la primera autoridad municipal, el Alcalde, la persona que por ley y por expresos mandatos ordenanzales, debe reglamentar todo lo relacionado con las actividades comerciales, e inclusive el uso del suelo, no se ve por qué en Bucaramanga sean los funcionarios del Area Metropolitana quienes, desconociendo normas superiores, con abuso y desviación de poder, se tomen una atribución que ninguna ley les ha asignado. "Sirven estos someros argumentos para que los señores Consejeros, accedan a las pretensiones invocadas en la demanda, revocando la decisión tomada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander".

Consideraciones de la Sala: El acto demandado, o Acuerdo número 022 de 19 de mayo de 1983, se expidió por la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga, con base o como lo indica la misma disposición, "en uso de las atribuciones legales que le confiere el Decreto-ley número 3104 de 1979 y en especial la consagrada en el artículo 5º de la Ordenanza número 20 expedida en 1982".

Sostiene el demandante que el acto impugnado no puede apoyarse en el Decreto-ley 3104 de 1979, por cuanto éste se expidió por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 61 de 1978 cuyos artículos 4º a 7º y 10 aparte b) hablan sido, cuatro meses antes, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia. Es decir, según el

actor, el Presidente de la República estaba inhibido para pronunciarse sobre los asuntos relacionados en dichos artículos, y si lo estaba el Presidente con mayor razón la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga. Así consideradas las cosas, observa la Sala cómo la circunstancia de que la Corte Suprema de Justicia hubiera declarado inexequibles los artículos anteriormente mencionados, no conlleva (como lo aduce el demandante) la de que el Presidente de la República estuviera inhabilitado para proferir el Decreto 3104 de 1979, v . deducir, en consecuencia, que éste no podía ser utilizado como base o fundamento del acto demandado; pues, el Presidente, en virtud del artículo 9º de la Ley 61 de 1978 (art. este que no fue declarado inexequible) sí estaba revestido de dicha facultad. En otras palabras, el argumento de que la Junta del Area Metropolitana de Bucaramanga no podía hacer uso del mentado Decreto 3104 de 1978 tiene que cimentarse en la nulidad de este acto, asunto que no es materia del presente proceso, ni así ha sido alegado. Y por otra parte, no - es atinada la manifestación del demandante en el sentido de que "estimo como normas violadas la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, el día 14 de agosto de 1979, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 4º, 5º, 6º y 7º e igualmente el inciso b) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978, llamada Ley Orgánica del Desarrollo Urbano" (fl. 6), por las

siguientes razones: El acto enjuiciado es uno de carácter administrativo, esto es, el Acuerdo número 022 de 1983 emitido por la Junta Directiva del Area Metropolitana de Bucaramanga, de cuyo cuestionamiento de nulidad conoce por competencia esta Corporación; y no, el Decreto 3104 de 1979 expedido por el señor Presidente de la República con base en las facultades extraordinarias del artículo 9º de la Ley 61 de 1978, juzgable desde el punto de vista de su constitucionalidad por la honorable Corte Suprema de justicia (art. 214 de la C. N.) y no por el honorable Consejo de Estado. Así que mientras esté vigente el Decreto 3104 no es dable por vía de ejercicio intelectual especular acerca de su conformidad o no con la Carta Política. El Decreto 3104 de 1979, en su artículo 6º, determina las funciones que, a través de acuerdos, deben cumplir las Juntas Metropolitanas, entre otras de "Planificación" como las siguientes: 'c) Expedir la reglamentación de los usos del suelo urbano y rural del área y establecer los mecanismos e instrumentos normativos y de control, así como los procedimientos administrativos correspondientes que puedan ser utilizados por las autoridades del Area Metropolitana o de los municipios que la componen, de conformidad con la legislación vigente; d) Establecer las normas generales de zonificación, urbanización, construcción, extracción de materiales y funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, dentro de las cuales los municipios del área han de dictar las reglamentaciones específicas; "e) Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios públicos para el área;

"f) Fijar los perímetros urbanos y sanitarios del área y de los municipios que la integren; "g) Reglamentar la utilización de los bienes de uso público de propiedad del Area Metropolitana". Del mismo modo, según lo prevenido en el artículo 5º de la Ordenanza número 20 de 1981 "por medio del cual se dispone el funcionamiento del Area Metropolitana de Bucaramanga". las "funciones de la Junta y del Alcalde metropolitano serán las mismas que establecen los artículos 6º y 10 del Decreto legislativo 3104 de 14 de diciembre de 1979". Sobre lo anteriormente transcrito considera el señor Fiscal Primero ante esta Corporación - y que prohíja esta Sala - que, a su juicio, la función del literal c) es fundamento jurídico suficiente, para que la Junta Metropolitana de Bucaramanga pudiera expedir, como en efecto lo hizo, un estatuto que como el demandado dispone y organiza el uso de los suelos urbanos, toda vez que v. gr. en el artículo primero dispuso que las salas de velación deban instalarse en zonas comerciales, en lotes de extensión no inferior a 800 metros cuadrados, a una distancia mínima de 100 metros de clínicas, hospitales, centros de salud, etc., etc.". Y agrega: "Planteadas así las cosas y en atención a las demás consideraciones que hizo el Tribunal a quo en cuanto a lo relacionado con el orden público estético y de salubridad que se encontró involucrado en el acto demandado que se expidió indudablemente en el carácter de autoridad policiva que de suyo tienen las Juntas

Metropolitanas, este Despacho considera improcedente el cargo formulado contra la providencia recurrida y, en consecuencia, sugiere que se confirme en su totalidad". Lo expuesto lleva a la consideración de que el acto demandado o Acuerdo Metropolitano número 022 de 19 de mayo de 1983 no es violatorio de ninguna norma superior puesto que se fundamenta en el Decreto 3104 de 14 de diciembre de 1979, decreto este proferido por el Presidente de la República en uso de las facultades que sobre tales materias (Areas Metropolitanas - Orgánica del Desarrollo Urbano) le otorgó la Ley 61 de 1978, y, por otra parte, tal como lo manifiesta el señor representante del Ministerio Público ante esta Corporación, y lo considera el Tribunal de instancia - cuya argumentación acoge esta Sala -, el acto demandado no quebranta ninguno de los ordenamientos policivos a los cuales se refiere la demanda: Condiciones de seguridad higiene de locales y reglamentos de utilización del suelo (Decreto 1355 de 1970), ni atenta contra la libertad de comercio e industria, ni contra las condiciones para el funcionamiento de establecimientos comerciales, ni contra el otorgamiento y renovación de permisos de funcionamiento (Decreto 3190 de 1984). Y siendo ello as!, tampoco aparece violación, por parte del acto demandado a los artículos 20 y 187 de la Constitución Nacional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público, y de acuerdo con él,

Falla:

Confirmar la sentencia apelada por las razones expuestas en esta providencia. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Luis Antonio Alvarado Pantoja, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Ausente con excusa; Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.