CE-SEC1-EXP1989-N958

CONCEJOS MUNICIPALES - Atribuciones BIENES FISCALESEnajenación / VALORIZACION - Finalidad de servicio público / URBANIZACION El artículo 197 de la C. N. le otorga a los Concejos Municipales la facultad de dar autorizaciones a los alcaldes en orden a enajenar bienes municipales, facultad que fue reproducida en el numeral 7 del artículo 92 del Código de Régimen Político y Municipal (Decreto 1333 de 1986). cualquiera que sea el concepto doctrinario que se tenga sobre la noción de servicio público tan discutida en el derecho administrativo, no cabe duda que la destinación prevista por el acto acusado, de los dineros obtenidos por la enajenación de un bien fiscal, constituye destinación evidente para un servicio público. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., doce de octubre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantola.

Expediente número 958. Actor: Asociación de Padres de Familia del Instituto Politécnico Municipal. Procedente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, de primera instancia promovida en el proceso de la referencia.

I. El acto acusado: Se demanda, la nulidad del Acuerdo número 20 de 15 de mayo de 1985 expedido por el Concejo Municipal de Cali, "por el cual se dictan normas sobre el fortalecimiento del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal'.

En lo esencial el acuerdo dispone: "Artículo primero: Facúltase al Alcalde municipal, para que, actuando a

través del Fondo Rotatorio de Tierras Urbanas, adscrito al Departamento Administrativo de Valorización Municipal, desarrolle urbanísticamente en aquella área no indispensable para el funcionamiento del Instituto Politécnico Municipal, el lote de propiedad del Municipio de Santiago de Cal¡, adquirido mediante escritura pública número 3268 de 26 de julio de 1966, de la Notaría Primera del Círculo de Cali, ubicado entre las carreras 62 y 63A y calle 1.A y 2 de esta ciudad, destinado, mediante Acuerdo 33 de 1965, al funcionamiento de dicho instituto, y una vez urbanizado proceda a enajenarlo cumpliendo los requisitos señalados para tal efecto en las respectivas normas de valorización municipal...". "Artículo segundo: Según lo dispuesto en el articulo primero del presente acuerdo, no queda comprendida en la autorización conferida, aquella área del lote en donde funcionan actualmente las instalaciones del Instituto Politécnico Municipal y que se encuentra afectada por el contrato referente a la nacionalización del Colegio Politécnico Municipal, firmado el 16 de julio de 1979, conforme a lo previsto en sus cláusulas octava y novena. En consecuencia, dicha área continuará siendo ocupada en la misma forma por el instituto. "Artículo tercero: El producto de la venta de los lotes que resultaren del proyecto urbanístico, efectuado de conformidad con los requisitos establecidos por la Junta de Planeación Municipal, será destinado en su totalidad a fortalecer financieramente el Fondo Rotatorio de Valorización Municipal y con prioridad a cubrir el servicio de la deuda externa contraída con el Eurolatinoamerican Bank Eulabank". Como fundamento del acuerdo se dice que es necesario proveer de

recursos al Fondo Rotatorio de Valorización Municipal con el fin de poner al día el servicio de la deuda externa contraída con el Eulabank; que del lote originalmente destinado al Instituto Politécnico Municipal solamente se está utilizando una fracción para esos fines quedando un enorme globo de terreno de 70.000 metros cuadrados que no está prestando ningún tipo de servicio o beneficio a la comunidad y cuya subutilización "ha generado costos sociales importantes especialmente al vecindario del sector y a la comunidad en general, al desperdiciar la capacidad instalada de servicios públicos del sector y la capacidad del terreno de albergar vivienda en condiciones óptimas".

II. La demanda: Se afirma que el Acuerdo número 20 es violatorio del articulo 171, numeral 5°. y artículos 201, 203 y 204 de la Ley 4ª. de 1913, el primero de los cuales prohibe a los Concejos aplicar los bienes o rentas municipales a objeto distinto del servicio público.

Al discurrir sobre lo que debe entenderse por servicio público, el demandante concluye diciendo que en el caso, el pago de una deuda a un banco extranjero, a cargo de uno de los entes de la administración municipal, no encuadra dentro de los elementos o principios doctrinarios de "servicio público". Además, aduce que no puede considerarse como servicio público, la venta de un inmueble afecto a la prestación de un servicio público, como es la enseñanza, para pagar una obligación bancaria como es el propósito del acto administrativo acusado.

III. La sentencia objeto del recurso: El tribunal acoge en su integridad las argumentaciones de la parte impugnadora expuestas en su alegato de conclusión, en el cual sostiene lo

siguiente: "De la jurisprudencia antes citada, relativa a los alcances de la Ley 43 de 1975, se desprende diáfanamente que al trasladarse del nivel municipal a la Nación la prestación del servicio público de enseñanza primaria y secundaria oficiales, el inmueble en el cual el municipio prestaba dicho servicio, como es el caso del Instituto Politécnico Municipal quedó desafectado, por cuanto la nacionalización no cubrió la infraestructura del servicio, lo que quiere decir, que se convirtió en un bien fiscal eminentemente patrimonial, de dominio privativo del municipio,, el cual sigue el régimen general de la ley civil y podía ser fuente de ingresos del. municipio, al estar sometido al derecho común. "Es más, la misma ley prohibió a los municipios adelantar construcciones de planteles, para la prestación del servicio de enseñanza, por no estar ya a su cargo dicho servicio público. "En consecuencia, el lote de terreno de propiedad del municipio donde funciona el Instituto Politécnico Municipal, al pasar este instituto a cargo de la Nación y dejar de ser del municipio, por ello, quedó desafectado de la prestación del servicio de enseñanza que pasó a ser nacional. 0 sea, la ley misma levantó la destinación especial del inmueble, al trasladar el servicio público de enseñanza que en él prestaba el municipio, asumiéndolo totalmente la Nación. "Ahora bien, en orden a la operatividad de la nacionalización, se suscribió un contrato referente específicamente a la nacionalización del Colegio Politécnico Municipal de Santiago de Cal¡, en el cual el municipio proporciona el local necesario para el funcionamiento del colegio, entregándole a la Nación

las instalaciones, equipos, muebles, enseres y demás elementos con que contaba el colegio a esa fecha o sea el 16 de julio de 1979. Es decir, en virtud del contrato o acuerdo de voluntades, el municipio debe respetar las instalaciones y el local del Instituto Politécnico Municipal, ubicadas en el lote de terreno adquirido por él mediante escritura pública número 3268 de 1966, de la Notaría local e instalaciones según reza el contrato, de lo cual se excluye el lote de terreno. "Por estas razones, el honorable Concejo Municipal de Cal¡ en uso de sus atribuciones legales y por tratarse de un bien patrimonial que no requiere para su servicio, según lo previsto en el artículo 384 del Código Fiscal, faculta al señor alcalde mediante Acuerdo 20 de 15 de mayo de 1985, en uso de la atribución consagrada en el inciso segundo del artículo 387 del mismo Código Fiscal, a urbanizar y enajenar el inmueble de propiedad del Municipio de Cal¡, adquirido mediante escritura pública número 3268 de 26 de julio de 1966, en aquella área no indispensable para el funcionamiento del Instituto Politécnico Municipal, la cual se encuentra afectada por el contrato de nacionalización del colegio, firmado el 16 de julio de 1979, conforme a lo previsto en sus cláusulas octava y novena, a que continuará siendo ocupada en la misma forma por el instituto. "En este orden de ideas, por tratarse de un bien fiscal patrimonial del Municipio de Cal¡, del cual puede hacer uso y disposición como un particular, de acuerdo a las normas civiles, en aquella área no comprendida por las instalaciones entregadas a la Nación en virtud del contrato de fecha 16 de julio

de 1979, el Concejo Municipal podía facultar al alcalde para urbanizarlo y enajenarlo a través del Fondo Rotatorio de Tierras Urbanas del Departamento Administrativo de Valorización Municipal, departamento que según lo previsto en el Decreto extraordinario número 1733 de 1979, tiene entre sus funciones, artículo 3°., numeral 6°., "'Gestionar la compra, venta y permuta de bienes raíces y la realización con ellos de cualquier otro tipo de operación comercial'. Y destinar el producto de esa enajenación a fortalecer dicho Fondo que hace parte de la administración municipal y cuyos recursos integran el patrimonio municipal. "Es más, el artículo 12 del Código Fiscal Municipal, obliga a la administración a adquirir y conservar únicamente los bienes estrictamente necesarios para cumplir las necesidades de interés colectivo a su cargo (Ley 56 de 1922, art. 3°.; C. de R. P. y M., art. 171). Y en este sentido el artículo 348 del Código Fiscal, contempla el que los predios rurales y urbanos que el municipio no requiera para su servicio, podrán ser dados en venta o permuta".

IV. La opinión de las Fiscalías: Discrepan los Fiscales del Tribunal y del Consejo de Estado en su apreciación sobre el caso Sub judice, en tanto el primero opina que deben denegarse las pretensiones de la demanda, por considerar plenamente ajustado a derecho el acuerdo municipal demandado, especialmente porque "demostrada la tradición histórica del bien objeto de controversia y de su calidad (bien fiscal) además de que no estaba destinado en su totalidad al instituto educativo mencionado en el proceso, bien podía la administración enajenar la parte que no tenla tal afectación".

Por su parte, el señor Fiscal Primero de esta Corporación manifiesta al respecto que los bienes fiscales o de uso público son de la comunidad y que como tales no pueden ser comercializables, siendo la educación uno de los servicios públicos que se identifican por su naturaleza con el concepto de uso público y agrega: "Riñe contra el sentido del servicio público vender un bien de uso público, para el pago de una 'deuda externa contraída con el Eulabankl, anotando, de paso, que con el mismo argumento se hubiera podido enajenar un parque”

V. Consideraciones de la Sala: Haciendo un resumen de los elementos probatorios del proceso, se tiene lo siguiente: Por medio del Acuerdo demandado, número 20 de 15 de mayo de 1985, el Concejo Municipal de Cal¡ facultó al alcalde municipal para desarrollar urbanísticamente el área del lote adquirido por el municipio mediante escritura pública número 3268 de 26 de julio de 1966 de la Notaría Primera de Cal¡, "no indispensable para el funcionamiento del Instituto Politécnico Municipal" con el fin de proveer de recursos al Fondo Rotatorio de Valorización Municipal y poner al día el servicio de la deuda externa contraída con el Eulabank.

El municipio dispuso la urbanización anterior sobre el lote allí determinado, en la porción que no estaba prestando ningún tipo de servicio o beneficio a la comunidad y el cual había sido destinado originalmente como sede del Instituto Politécnico Municipal, según el Acuerdo número 33 de 1965 contentivo de la autorización para celebrar el contrato de compraventa que después se plasmó en la escritura publica número 3268 supradicha.

II. Así las cosas, precisa establecer si conforme lo asevera la demanda, con el acuerdo materia de la censura se quebrantaron los artículos que invoca la demanda, esto es, los artículos 171, numeral 5°. y 201 de la Ley 4ª. de 1913 o antiguo Código de Régimen Político Municipal, que a la letra dicen: Numeral 5°., artículo 171. "Es prohibido a los Concejos... "5°. Aplicar los bienes o rentas municipales a objetos distintos del servicio público". "Artículo 201. Todo solar perteneciente al común, que exista dentro del área de la población y que no sea necesario para algún uso público, se podrá vender con las formalidades allí prevenidas".

Lo primero que debe decirse en relación al acuerdo demandado es que se dictó, sin lugar a dudas, en ejercicio de las facultades expresas que el artículo 197 de la Constitución Nacional le otorga a los Concejos Municipales para dar autorizaciones a los alcaldes en orden a enajenar bienes municipales, facultad esta que fue reproducida en el numeral 7 del artículo 92 del actual Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986). Por manera, que en principio, tratándose como se trata en el caso Sub examine de un bien inmueble municipal, el Cabildo de Cal¡ tenía la atribución constitucional y legal de conferir la autorización al alcalde para vender el lote al cual se refiere la demanda. Sin embargo, frente al cargo fundamental de la demanda y ante la existencia del artículo 171 citado por el actor, el cual en lo pertinente fue reproducido entre las prohibiciones a los Concejos del artículo 99 de dicho

estatuto municipal de "aplicar los bienes o rentas municipales a objetos distintos del servicio público" se pregunta si el Concejo podía destinar el bien o el producido del mismo a la refinanciación o fortalecimiento del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal, especialmente para pagar deuda externa contraído con ese organismo. Sobre el particular cabe hacer dos consideraciones, que inducen a la Sala a confirmar el fallo recurrido: La primera se contrae a la naturaleza del inmueble material de la presente controversia: Si es un bien de uso público como son las carreteras, parques, etc., inalienables e imprescriptibles, cuya propiedad se radica en el común, es decir en la Nación; o si son bienes fiscales destinados a una función pública o patrimoniales que posee y administra el Estado, que son fuentes de ingreso y se someten al derecho ordinario. La segunda tiene que ver con la aplicación del lote de terreno para obras de urbanismo municipal y con su producto o venta fortalecer el Fondo de Valorización. Para la Sala el bien en cuestión, es del patrimonio del municipio, adquirido con sus recursos mediante negociación con ciudadanos particulares, destinado parcialmente a la construcción del colegio o Instituto Politécnico Municipal de enseñanza secundaria, el cual conforme se acredita con el aporte de la copia del documento respectivo (cuaderno número 2, últimos folios), fue nacionalizado en desarrollo de la Ley 43 de 1975. De esta manera puede afirmarse, de una parte, que del lote originalmente adquirido para la construcción del colegio o Instituto Politécnico Municipal, su mayor extensión no fue utilizada con ese fin quedando libre de ese uso o función pública como así lo denota el acuerdo del Concejo de Cali demandado.

De otro lado es evidente que en el año de 1979 dicho instituto fue transferido a la Nación que se hizo cargo del mismo cambiándole tan sólo el nombre de instituto por el de colegio. Con dicha transferencia el municipio se liberó de tener gastos de funcionamiento de dicho establecimiento educativo, quedando con la obligación de "proporcionar el local necesario para el funcionamiento del colegio" de acuerdo con las especificaciones técnicas suministradas por el Ministerio de Educación, lo cual debe entenderse se cumplió mediante la entrega de la edificación o instalaciones, que prestaban el servicio de la educación pública a cargo de la institución mencionada. La nacionalización, con todo, no afectó en cierta forma la propiedad del municipio sobre el lote dentro del cual se, construyó el colegio, en tanto no cubrió la infraestructura del servicio, "o sea que hubo nacionalización del servicio pero sin afectar los bienes" (edificios, aulas, etc.) como se dijo en fallo de esta Corporación de 14 de mayo de 1985 al analizar los alcances de la Ley 43 de 1975.

Ahora bien: En cuanto hace a la aplicación o destinación del lote por medio del acuerdo demandado, el actor insiste en decir que la facultad conferida al alcalde para urbanizar el lote de que trata la demanda y con su producto fortalecer el Fondo de Valorización Municipal no es una actividad de servicio público y no corresponde al concepto de servicio público de que hablan los tratadistas.

Cualquiera que sea el concepto doctrinario que se tenga sobre la noción de servicio público tan discutida en el Derecho Administrativo, no cabe duda de que la destinación prevista por el acto acusado, de los dineros obtenidos por la enajenación de un bien fiscal, actividad de tanta importancia para la

comunidad, como son las obras públicas financiadas siempre parcialmente con la contribución de valorización, constituye destinación evidente para un servicio público. Para la Sala el sistema de valorización establecido por la ley para impulsar el desarrollo económico y social del país se ha convertido en un elemento fundamental del progreso, especialmente en el plan urbanístico de las ciudades, y en ese orden de ideas su alta finalidad de beneficio colectivo lo ubican entre las actividades orientadas hacia el "servicio público" de que habla la norma invocada por el actor como fundamentalmente transgredida. Con fondos como el señalado en el Acuerdo 20 del Concejo de Cal¡ se persiguen estas finalidades del Estado, de cuyo fortalecimiento depende el crecimiento urbanístico de la ciudad, la inversión en vivienda, mayor empleo, y mejoramiento de las condiciones generales de vida de sus habitantes. En cuanto a las demás normas indicadas como objeto de violación carecen de incidencia y no son pertinentes con respecto al acto demandado y por lo tanto no amerita su estudio. No se ha desvirtuado pues, la presunción de legalidad que acompaña al acto demandado lo cual conduce a desestimar los cargos de la demanda como así se definió en la sentencia de instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con su colaborador Fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 16 de diciembre de 1987. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al expediente al tribunal de

origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha doce de octubre de mil novecientos ochenta y nueve. Luis Antonio Alvarado PantoJa, Guillermo Benaiñdes Melo, Samuel Bu¡trago Hurtado, Sim6n Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.