CE-SEC1-EXP1990-N1008

CONTRATACION ADMINISTRATIVA - Régimen Legal / ESTATUTO CONTRACTUAL DEPARTAMENTAL / ASAMBLEA DEPARTAMENTALFacultades Reproducir una norma que tiene eficacia por su carácter legal y que deberá ser aplicada en el caso de los contratos regionales no encierra ilegalidad alguna; a lo sumo habrá el cargo de inocuidad porque la vigencia de la norma no la recibe de¡ acto administrativo que la reproduce o que la menciona sino de su propio carácter. La ordenanza demandada se circunscribió a repetir el D.L. 222 / 83 sin proveer nada contrario a temas o aspectos reservados a la competencia de¡ legislador y sin contrariar la autonomía regional de los entes territoriales para disponer atendiendo a sus propios intereses y necesidades de¡ servicio en asuntos relativos a la formación y adjudicación de contratos. En consecuencia, la mención al régimen legal del D.L. 222 / 83 implica sometimiento de] mismo; y en lo demás, que la Asamblea, para lo cual es perfectamente competente, adopta los mismos términos de¡ decreto nacional y con ello está regulando los servicios que debe atender. CONFIRMA LA NULIDAD del articulo 4° de la Ordenanza número 002 de 1987 (agosto 5), relativo al otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobernador del Departamento, expedida por - la Asamblea Departamental de Risaralda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa

(1990) Radicación número: 1008

Actor: JUAN CARLOS HINCAPIE MEJIA

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA Referencia: RECURSO DE APELACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Risaralda contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de nulidad de la Ordenanza No 002 de 5 de agosto de 1.987 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda y promovido aquél por el

ciudadano Juan Carlos Hincapié Mejia.

ANTECEDENTES

l. Dicho ciudadano en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicitó la nulidad de la Ordenanza Nº 002 de 5 de agosto de 1.987 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda que es del siguiente tenor: "ORDENANZA NUMERO 002 (5 de agosto de 1.987) Por la cual se adopta el Decreto 222 de 1.983 como estatuto Contractual del Departamento y su Instituciones Descentralizados y se dictan otras disposiciones. LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA, en uso de las facultades conferidas por el Decreto 222 de 1.983 y la Constitución Política de Colombia, ORDENA: ARTICULO 1 Adoptase el Decreto 222 del 2 de Febrero de 1.983 como Estatuto Contractual para el Departamento de Risaralda y sus Institutos Descentralizados. ARTICULO 2° En lo sucesivo el Departamento de Risaralda y sus Institutos Descentralizados, se acogerán a las normas que se dicten modificando o

adicionando el Decreto 222 del 2 de Febrero de 1.983. PARAGRAFO Congélese las cuantías para contratación que hasta la fecha ha autorizado el Decreto 222 del 2 de febrero de 1.983. ARTICULO 3° Establecer para la correcta aplicación del Estatuto Contractual, que por medio de esta Ordenanza se adopta, las siguientes equivalencias: a) Consejo de Ministros por Consejo de Gobierno. b) Jefe de Organismos por Gobernador del Departamento. c) Concepto de la Presidencia de la República, por concepto de la Gobernación. d) Departamento Nacional de Planeación por Jefe de Oficina de Planeación o quien haga sus veces, e) Los Ministros por Secretario de Despacho, f) Concepto de¡ Consejo Nacional de Política Económica y Social "CONPES " por Concepto del Consejo de Gobierno Departamental. g) Publicar en el Diario Oficial por Publicar en la Gaceta Departamental. ARTICULO 4° Facultar al Gobernador del Departamento para que a través del Departamento Jurídico se establezcan otras equivalencias que fueren necesarias para el cabal cumplimiento del Estatuto Contractual. ARTICULO 5° La presente ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el Decreto número 1011 de 1.98 l. Dada en Pereira, a los cinco (5) días del mes de agosto de mil novecientos ochenta y siete (1.987)."

2. Plantea el actor los siguientes cargos de violación de la normatividad jurídica por la Ordenanza 002 de 1.987: a) Quebranta la Ordenanza el artículo 187, numerales 1 y 2 de la Constitución

Nacional en concordancia con el artículo 20 ib. Y ello porque la prestación de los servicios públicos a cargo de los Departamentos debe hacerse de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales. Mas la reglamentación de tales servicios por parte de las Asambleas no implica que éstas puedan ser aplicables al ámbito de los departamentos disposiciones legales, ya que esta facultad está reservada al Legislador. Por esta vía podrían las Asambleas adoptar el Código Nacional de Policía o cualquier estatuto de carácter nacional y hacerlos obligatorios para el Departamento, perdiendo así la razón de ser de la Asambleas y los Concejos. b) El artículo 76 de la Constitución Nacional otorga al Congreso la facultad de expedir código en todos los ramos de la legislación y reformar - sus disposiciones". Pues bien en el parágrafo del artículo 2° de la Ordenanza 002 de 1.987 se congelan las cuantías que hasta la fecha (5 de agosto de 1.987) ha autorizado el Decreto 222 de 2 de febrero de 1.983. "Como quien dice variadas las cuantías del Decreto 222 rigen en toda la Nación o mejor para la Nación y sus institutos descentralizados menos para Risaralda... ". De esta manera el Departamento acoge el Decreto 222 en lo que le concierne y lo desecha en lo que es inútil, pudiendo dictarse un estatuto que consulte las necesidades locales. El artículo 2° de la Ordenanza 002 sí desborda todo el ordenamiento constitucional y legal porque dado el caso de que se derogue el Decreto 222 por

un estatuto exclusivamente regulador de los contratos de la Nación, no sería aplicable a los Departamentos por más que así lo dijese una ordenanza, como la aquí cuestionada. c) Infringe el artículo 4° de la Ordenanza 002 de 1.987 el artículo 187 numeral 1 0 de la Carta Política al haber facultado al Gobernador del Departamento para establecer "otras equivalencias que fueren necesarias para el cabal cumplimiento del estatuto contractual pero sin límite de tiempo". Así las cosas los primeros contratos no estarán sometidos a esas equivalencias pero los siguientes si, pesándose entonces contra la certeza del derecho y la seguridad jurídica. d) Transgrede la Ordenanza 002 el artículo 5° de la Ley 19 de 1.982 por cuanto dicho artículo da la posibilidad a los Departamentos y municipios de disponer sobre la formación y adjudicación de los contratos y sus cláusulas conforme a "sus intereses y a las necesidades del servicio", reservándose a la Ley las normas sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación, inhabilidades e incompatibilidades" ... no basta que una ordenanza diga acogerse a la Ley (Decreto 222) sino que es necesario un estatuto que regule la materia ya libremente y conforme a sus intereses (formación, adjudicación, cláusulas) ora con estricta sujeción a la Ley (Decreto 222), tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación)... ". e) La Ordenanza acusada viola el artículo 1° inciso final del Decreto 222 de 1.983 y ello porque este estatuto hace operar sus efectos a nivel departamental y municipal pero sólo respecto de los asuntos señalados en ese artículo. Sin

embargo la Ordenanza 002 acoge todo el Decreto 222 para el Departamento "sustituyendo" así al Legislador. f) Se afirma la infracción por la Ordenanza 002, artículos 1 ° y 2° del artículo 62 numeral 11 del Decreto 1222 de 1.986 de conformidad con el cual corresponde a las Asambleas solicitar a los poderes nacionales la expedición de las leyes, decretos, actos y resoluciones que convengan a los intereses del Departamento. Ha debido entonces la Asamblea solicitar al Congreso la expedición de leyes que hicieran aplicable el Decreto 222 de 1.983, pero no sustituido. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Decidió anular la Ordenanza 002 de 1.987, con fundamento en las consideraciones, que en su parte esencial; se transcribe a continuación: "En materia de contratos la Ley 19 de 1.982 en su artículo 5°, vino a delimitar la competencia de los Departamentos para dictar normas sobre contratos, señalando los asuntos que a la ley corresponde regular y los que se dejan al arbitrio de los departamentos. El texto de tal artículo quedó incorporado al C.R.D. como el artículo 21 l. Dicen tales normas: " "En desarrollo de la autonomía de los Departamentos y Municipios sus normas fiscales podrán disponer sobre formación y adjudicación de los contratos que celebren y cláusulas de los mismos conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio; para las normas sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación están reservadas a la ley, así como a las inhabilidades e incompatibilidades"". De

manera que la ley ha definido qué cuestiones en materia de contratos departamentales, están reservadas a la misma ley. Así está señalado en algunas normas como el artículo l' del Decreto 222 / 83 y en los artículos 212, 213, 309 y otros del C. R. D. la aplicación de contratos departamentales de las normas del Decreto 222 de 1.983. De lo anterior se concluye que en esta materia a las Asambleas les corresponde determinar la formación de los contratos departamentales, expidiendo normas sobre materias como casos en que hay licitación pública o privada, etc. y la conformación de los procesos correspondientes, registro de proponentes, puntajes, etc. A las Asambleas corresponde, en síntesis, determinar el procedimiento de la contratación. Se alega en la respuesta a la demanda que los asuntos que ha reservado la ley no son materia de modificación por la Ordenanza. Refiriéndose al artículo 50 de la Ley 19/82, expresa " "Y en lo concerniente a los aspectos que la norma dice, corresponden a la Ley para nada se regularon o variaron, lo que de haberse efectuado si Implicaría una violación evidente a normas superiores; aquí solo se hizo uso de una facultad que la Asamblea tiene"". Se da a entender que la Ordenanza sólo introdujo la modificación de las cuantías en cuanto se refiere al campo de procedimiento de contratación que es el ámbito de competencia de la Asamblea regulando la materia, en que es competente a través de remisión al Estatuto Contractual Nacional. La remisión a normas de igual jerarquía, o superiores, no es cuestión violatoria del orden jurídico. Es mecanismo usado con

frecuencia así pueda generar dificultades de interpretación al aplicarla en la práctica, pero tales dificultades no vician la remisión ni pueden invocarse no como violación del orden jurídico como se hace en la demanda. En el caso presente surge la pregunta de si, como lo alega la Administración, se regula en la Ordenanza simplemente lo que es de competencia de la Asamblea. Podría pensarse que tal fue la intención o pensamiento de la Administración Departamental (Gobernador y Diputados). Es preciso recordar que las normas están destinadas a tener una existencia objetiva que bien puede separarse de la inicial intención de quien las expide, y que su alcance y función están dados en primer término por su contenido, por su formulación verbal. En el caso presente, el texto de la Ordenanza es claro en expresar que se adopta para el Departamento el Estatuto Contractual contenido en Decreto 222/83 y las normas que lo lleguen a modificar. Además la historia de la Ordenanza revela esa intención. En efecto, en la exposición de motivos acompañada al proyecto por la Gobernación se lee: "otras situaciones que no contempla nuestra codificación es la relacionada con la variedad de contratos que puede realizar la Administración, teniendo, en estos casos que recurrir a normas suplementarias de carácter nacional, como lo es el Decreto que a través de esta Ordenanza se adoptará para el Departamento...". Esta historia de la norma revela que la intención fue adoptar como vigente para Risaralda el Decreto 222 / 83, no solo en cuanto al procedimiento de contratación sino en materias que se reservó la ley como es la de tipos de contratos, y tal intención quedó plasmada claramente en la Ordenanza

002 de 1.987. Principio fundamental de derecho público es el que sobre una misma materia no puede existir competencia normativa concurrente. De manera que la Asamblea no puede dictar normas en materia contractual que la ley se haya reservado, así se haya tal adopción de normas departamentales por remisión, a las de la ley, o reproducción o copia de ésta. La Asamblea carece de competencia para pronunciarse sobre estos temas reservados a la ley. No se trata de una actuación inocua, sino ilegal. Refiriéndose al asunto relacionado con el poder de policía departamental el Honorable Consejo de Estado, expuso doctrina que bien puede aplicarse a la materia presente proceso: " ... Los artículos acusados del Decreto que 'expide el Código de Policía de Boyacá' son, según lo probado, copia textual de disposición de la legislación Nacional vigente. Mas no de la 'inocuidad adjetiva' con que se pretende minimizar el despropósito, puesto que quien hace suyas y expide con atribución propia una serie de normas generales, impersonales y coercibles, para que tengan inmediato efecto en espacio y tiempo, usa y abusa de presupuestos fácticos de la noción de ley y se convierte en inusitado 'legislador' contra toda previsión constitucional o legal" (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de abril l / 87, Consejero Ponente Dr. José Joaquín Camacho Pardo. Exp. 110. Actor Omar Franco M. Extractos jurisprudenciales - mes de abril / 87, pág. 378). EL RECURSO DE APELACION El Departamento expuso el siguiente razonamiento tendiente a obtener la

revocación de la sentencia del Tribunal: a) Al adoptar la Asamblea el Decreto 222 de 1.983 como estatuto contractual del Departamento, ejerció una facultad que le compete, ya que aquella no expidió código alguno ni reformó el contenido de los existentes y si bien congeló las cuantías que hasta el 5 de agosto de 1.987 había establecido el Decreto 222, ello lo hizo para el ámbito territorial de Risaralda. Se señaló simplemente un mecanismo que pudiera evitar que las cuantías perdieran su mensura resultando en el futuro exorbitantes para el Departamento. b) No se ha quebrantado por la Ordenanza 002 ninguno de los textos señalado como tales: "La Asamblea únicamente acogió como Estatuto Contractual de¡ Departamento, una norma Nacional, buscando el mejoramiento del servicio público, puesto que se lograba una mayor cobertura a nivel contractual, dotándose además a la Administración de un instrumento que hace más efectivo el procedimiento. Y todo esto se hizo sin intentar modificar la Norma Nacional, ni introducir nuevas regulaciones que serían éstas sí, propias del Legislador únicamente". CONCEPTO FISCAL Recomienda la confirmación del fallo del Tribunal con fundamento en el siguiente raciocinio: "El caso objeto de autos cual es la petición de abrogación de la Ordenanza número 002 de agosto 5 de 1.987 el epígrafe de ella es claro e indubitable: ""Por la cual se adopta el Decreto 222 de 1.983 como Estatuto Contractual del Departamento y sus Institutos Descentralizados"", determinándose además que, en lo sucesivo, acogerán también las normas que se dicten modificando ó

adicionando el decreto adoptado. Es obvio que con esta circunstancia de la adopción in íntegrum, vino a violarse la Ley como quiera que no sólo se están adoptando al proceso de formación y adjudicación de contratos, sino lo pertinente a los tipos y clasificación de ellas y demás, contenido en el Decreto 222. Dicho de otra manera, en la materia contractual reservada a la ley, la Asamblea no puede dictar normas pues implicaría convergencia de jurisdicción y de potestad. Es precisa la cita referida en el proceso como provenida de sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, abril 1° de 1.987, Ponente Dr. José Joaquín Camacho Pardo - cuando dice: "" ... Quien hace su as y expide como atribución propia y coercibles, para que tengan y inmediato efecto en espacio y tiempo, usa y abusa de presupuestos fácticos de la noción de Ley y se convierte en un Inusitado ""legislador"" contra toda previsión constitucional y legal"". Finalmente, quedaría cuestionado lo pertinente del artículo 187 en su numeral 10 de la Constitución Política en cuanto a que si se tratara de facultades al Gobernador por parte de la Asamblea, debía señalarse en forma precisa el tiempo durante el cual podía ejercerlas".

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Como se sabe, el estatuto contractual o Decreto - ley 222 de 1.983, desde el punto de vista de su aplicación en relación con el orden administrativo y con la naturaleza de la disposición, comprende dos clases muy diversas de normas: estrictamente legislativas y simplemente administrativas. Las primeras tienen el

carácter de generales y obligatorias sin importar el orden administrativo; las otras, de carácter administrativo que la ley contractual dejan a las corporaciones administrativas seccionales y locales (asambleas y concejos). Al respecto dispone el artículo lo. del estatuto contractual lo siguiente: "Las normas que en este estatuto se refieran a tipos de contratación, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el Título IV, se aplicarán también en los departamentos y municipios". Esta disposición hay que concordarla necesariamente con el artículo 5o. de la Ley 19 de 1.982 que, a su turno contiene la siguiente disposición: "En desarrollo de la autonomía de los departamentos y municipios sus normas fiscales podrán disponer sobre formación y adjudicación de los contratos que celebren y cláusulas de los mismos conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio; pero las normas sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación están reservados a la ley, así como las de inhabilidades e incompatibilidades". De las dos disposiciones anteriores se tiene el siguiente régimen contractual: Primero: Disposiciones de carácter legislativo, obligatorias para los tres órdenes de la administración pública: a) Tipos de contrato: obra pública, compraventa de inmuebles o de muebles; arrendamiento, etc. De acuerdo con este mandato, las administraciones departamental o municipal no podrían denominar el contrato de obra pública como de prestación de servicios, y así sucesivamente. b) Clasificación: La ley clasifica los contratos en administrativos y de derecho privado de la administración. Los entes territoriales no están habilitados para

tratar, por ejemplo, el contrato de compraventa de bien mueble como administrativo porque la ley lo clasifica como de derecho privado de la administración. c) Efectos: No pertenece a la discrecionalidad de las partes en el contrato, determinar, por ejemplo, que el, contrato de obra pública sea de conocimiento de la justicia ordinaria porque su naturaleza de administrativo lo destina al conocimiento de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. Tampoco es competente de los entes territoriales disponer que la culpa grave del funcionario en la celebración de un contrato no se considere como causal de mala conducta. d) Responsabilidad: La Ley establece la solidaridad para el contratista y el funcionario celebrante que celebró el contrato en nombre de la administración; los entes territoriales no podrían disponer que no existe solidaridad o que sólo responde, en tal caso, el contratista. e) Aplicación de cláusulas exorbitantes: Como la naturaleza del contrato (administrativo o de derecho privado de la administración) depende de la determinación legal, si el contrato es administrativo deberá incluir forzosamente las estipulaciones exorbitantes de caducidad administrativa, terminación, modificación e interpretación unilaterales. Contrario sensu, si el contrato es meramente de derecho privado de la administración, la disposición departamental o municipal no podría establecer la obligatoriedad de estipular tales cláusulas exorbitantes. f) Régimen de inhabilidades e incompatibilidades: La Ley establece la prohibición de contratar con personas que se hallan, personalmente y por razón de circunstancias anteriores o concomitantes, en determinada situación. Pretende con ello mantener impecable el buen nombre de la administración, la pureza de la

acción administrativa, o simplemente dar cumplimiento a una especie de sanción cuando se trata, por ejemplo, de la imposibilidad de celebrar contrato con sin particular que se halla dentro de los cinco años de habérsele declarado la caducidad administrativa de un contrato anterior.

Segundo: Disposiciones de carácter administrativo y respecto de las cuales los entes departamentales y municipales gozan de autonomía para disponer lo que a bien tengan a) Disposiciones sobre formación del contrato: Ello tiene que ver con todas aquellas materias que hacen eficaz el acuerdo de voluntades. Para el Diccionario de uso del español formar es "hacer cierta cosa con unos elementos", lo cual, para el caso de autos es precisamente determinar si un contrato debe estar o no precedido de licitación pública, privada o puede ser contratado directamente; expresado de otra forma, cabría sostener que las disposiciones sobre cuantías y formas de celebración del contrato que establece el Decreto ley 222 de 1.983 no obligan a los departamentos y municipios y en tales materias gozan de autonomía administrativa para disponer lo correspondiente a la fijación de los topes de las cuantías. Lo anterior se hace más claro cuando la norma de la Ley 19 de 1.982 en su artículo 5', agrega a lo anterior la facultad también autónoma de los entes territoriales de reglar lo concerniente a la adjudicación del contrato. b) Régimen de las estipulaciones del contrato: Excluidas las correspondientes a la caducidad administrativa, terminación, modificación e interpretación unilaterales, que como se vio antes están reservados a la ley, respecto de la forma como deben redactarse las demás, el contenido de las estipulaciones, la cuantía de las

multas y la de la cláusula penal pecuniaria, lo mismo que aquellas en que se describe el objeto del contrato, se señala el término del contrato o se especifican las obligaciones del contratista compete señalarlas al ente administrativo territorial, llámese asamblea departamental o concejo municipal. Los principios y lineamientos precedentes sobre la contratación administrativa están recogidos a su vez en los artículos 211 a 230 del Decreto-ley 1222 de 1.986 o Código de Régimen Departamental. Con los anteriores criterios, conviene entrar a continuación en un examen de las disposiciones acusadas para determinar si efectivamente hay violación de norma superior o si, por el contrario, se limitaron a repetir como ordenamiento administrativo algo a lo cual podía recurriese por vía de aplicación analógica de las normas dictadas para el orden nacional.

El fenómeno no es extraño: si se examina cuidadosamente el Código Fiscal de Bogotá vigente, claramente se pueden apreciar las disposiciones tomadas del Decreto - ley 222 de 1.983, en algunos casos mejoradas en aquellos aspectos que, como se ha visto, competen a la autonomía local señalarlos. En el caso de autos, podría observarse cierta comodidad o inercia administrativa, al evitar la expedición del Código y limitarse a declarar que los contratos del departamento se someten a disposiciones que, por adoptar tal régimen, la ordenanza, acusada, coinciden con los del orden nacional.

Las disposiciones del acto acusado "regulan" el estatuto departamental de la contratación, de acuerdo con el siguiente contenido: Artículo 1 Adopta el Decreto-ley 222 de 1.983 como estatuto contractual del

departamento y sus entes descentralizados. Artículo 2° El régimen se extiende a las disposiciones que modifiquen o adicionen el estatuto del orden nacional. Parágrafo.- Para los fines de contratación, decreta congelación de las cuantías que establece el Decreto - ley 222 de 1.983. Artículo 3° Establece equivalencia entre las unidades administrativas que intervienen en la formación y adjudicación del contrato y las que - estima - son sus correspondientes en el orden departamental. Artículo 4° Faculta al gobernador (subraya la Sala) para establecer las demás equivalencias que exija la aplicación del "estatuto contractual del departamento". La Sala pasa, a continuación, a examinar los cargos propuestos en la demanda, dado que al a quo los acogió enteramente y declaró la nulidad de¡ acto administrativo acusado. Al primer cargo, relativo a la presunta violación del artículo 187, ordinales 1 y 2°, de la Constitución Política, concordado con el 20 ibídem. En esencia - se afirma -, la presentación de los servicios departamentales se sujeta al respecto a normas superiores. Hay incompetencia - subraya el actor - al expedir un estatuto del orden nacional para hacerlo obligatorio en el departamento. La Asamblea debe expedir normas de acuerdo con sus necesidades y capacidades financieras pues es claro que no son las mismas de la Nación, "de allí la importancia de sus normas fiscales y de sus estatutos de que deben consultar los intereses regionales" (fl. 6, cuaderno l).

Se observa: No resulta justificable la afirmación de que "la descentralización administrativa

perseguida por el constituyente de 1886 buscaba evitar el agudo centralismo..." y que "las asambleas están en la obligación de expedir normas de acuerdo con sus necesidades y capacidades financieras pues es claro que no son las mismas de la Nación (subraya la Sala), de allí la importancia de sus normas fiscales y de sus estatutos de contratación que deben consultar los intereses regionales". Hasta aquí el llamado primer cargo efectivamente no lo es porque nada dice de abierta contradicción normativa entre lo dispuesto en el acto acusado y el precepto superior presuntamente quebrantado. Sencillamente, el acto acusado se limitó a reproducir la norma del orden nacional, sin disponer nada en contra de materias o asuntos que son de competencia de la ley, pero que no contradicen la autonomía regional de los departamentos. La contratación pública es - de acuerdo con lo decidido por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia en que encontró constitucional la Ley 19 de 1982 sobre facultades extraordinarias para la expedición Decreto - ley 222 de 1983coordinación de preceptos de índole legal, sobre los cuales hay competencia exclusiva de la ley, y administrativa, a través de los cuales se manifiesta la tan defendida autonomía de los entes descentralizados. Reproducir una norma que tiene eficacia por su carácter legal y que deberá ser aplicada en el caso de los contratos regionales no encierra ilegalidad alguna - a lo sumo, habrá el cargo de inocuidad porque la vigencia de la norma no la recibe del acto administrativo que la reproduce o que la menciona sino de su propio carácter. Y el cargo de inocuidad podrá ser cualquiera otra cosa, menos un

argumento de ilegalidad. Al cargo segundo, concerniente a la presunta violación del artículo 76, atribución 2a., relativa a la expedición de códigos por el Congreso en todos los ramos de la legislación, se observa que a su vez se torna inocuo, porque es también atribución de la asamblea y para el ámbito territorial del departamento expedir el código fiscal, así que la mención de esta norma por si sola no implica el quebranto alegado. Compete a al Asamblea Departamental - según mención traída por el actor - reglamentar la prestación de los servicios a cargo del departamento. Luego el ejercicio de tal facultad implica, necesariamente disponer en materia de contratación departamental, procedimiento al cual los entes administrativos atienden la prestación de los servicios a su cargo. El actor se rasga las vestiduras porque la Ordenanza haya decidido congelar las cuantías señaladas por el Decreto - ley 222 de 1.983; pero, aparte de la indignación que le produce la medida, no se observa ilegalidad alguna. Como se sabe tales cuantías se establecieron teniendo en cuenta a la Nación y sus consideraciones presupuestases; de donde, nada obsta para que el departamento crea necesario adoptarlas para el orden departamental pero quiera congelarlas, es decir, no establecer disposición alguna de actualización. Y puede hacerlo porque la materia presupuestaria hace parte de aquellas cuestiones de indiscutible índole administrativa como que comprende lo relacionado con el manejo del presupuesto departamental que la propia asamblea adoptó para el año correspondiente y con normas sobre formación y adjudicación de contratos que corresponde a la competencia de las asambleas. En un argumento inaudito, el actor censura el artículo 2° de la Ordenanza

acusada, en los siguientes términos: Se lee: "Este artículo sí desborda todo el ordenamiento constitucional y legal porque se puede (sic) derogar el Decreto 222 por un estatuto exclusivamente regulador de los contratos de la Nación pero no se aplicaría a los departamentos por más que lo dijese una Ordenanza como la que aquí se ataca". (fl. 7, cuaderno l). Este sí que no es un argumento jurídico sino uno de derecho - ficción, pues se alega con fundamento en conjeturas. De producirse una derogación del Decretoley 222 de 1.983 - siguiendo el juego de las hipótesis - seguiría rigiendo la ordenanza acusada porque adoptó el decreto como norma departamental a menos que el nuevo implicara el establecimiento de disposiciones de carácter legal también obligatorias para el orden departamental y contrarias a las del decreto derogado. Al cargo tercero relacionado con la falta de precisión en el artículo 4' de la Ordenanza 002 sobre el tiempo para que el Gobernador ejerza las facultades ext