CE-SEC1-EXP1990-N1124

CORPORACION NACIONAL DE TURISMO / COMPETENCIA DISCIPLINARIA / AGENCIA DE VIAJES Si el funcionamiento de una agencia de viajes está sujeto a la obtención de una licencia, previo cumplimiento de determinados requisitos, resulta apenas obvio que aquellos establecimientos que han evadido el cumplimiento de los ordenamientos legales y reglamentarios puedan ser clausurados mediante resolución motivada, por parte de la entidad de quien se le han confiado la vigilancia y el control de todas las actividades turísticas en el país. Las atribuciones que se le confían a la Corporación Nacional de Turismo sobre suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento a las agencias de turismo, contempladas en el D.L. 2345 / 56, elevado a la categoría de ley, no autoriza a que esa entidad administrativa por un acto propio de inferior rango jurídico dentro de la jerarquía kelseniana de normas, cree los casos de causases que dan lugar a tales suspensión y cancelación que a su vez no están consagradas en ese decreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1124

Actor: JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO

Demandado: CORPORACION NACIONAL DE TURISMO Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 de¡ C.C.A. ocurre ante esta Corporación para

solicitar de ella la nulidad de los artículos 50, 51, 53, 54, 55 ' 56, 57 y 59 del Acuerdo No. 031 de 1.984 julio 27), expedido por la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo. Cita el actor como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 20, 26 y 28 de la Constitución Nacional, el artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Legislativo 2345 de 1.956 y los artículos 266, 267, 268 "... y siguientes del código comercio Colombiano, en concordancia con los artículos 158 código." (fl. 27).

LOS ACTOS ACUSADOS.

Se trata de los artículos 50, 51, 53, 54, 56. 57 y 59 del Acuerdo No. 031 de 1.984 julio 27), expedido por la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, y por el cual se dictan normas sobre el funcionamiento de las Agencias de Viajes y Agencias Exclusivas o Generales de las Aerolíneas y se deroga el Acuerdo 048 de 1.981 y todas las disposiciones que le sean contrarias. Los considerandos del Acuerdo enjuiciado son del siguiente tenor literal: Que el artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, establece que corresponde a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, clasificar las agencias de viajes para todos los efectos legales, otorgarles las respectivas licencias de funcionamiento, reglamentar su operación, vigilar su funcionamiento y aplicar las

sanciones a que hubiere lugar. Que el Decreto legislativo número 2345 de 1.956 'por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el turismo', contiene normas referentes a las agencias de viajes que deben tenerse en cuenta. Que las agencias de viajes cumplen importantes funciones relacionadas con el turismo". Que para el fomento y protección del turismo es conveniente que la corporación dicte un estatuto de las agencias de viajes. Que según la ley el turismo es industria fundamental para el desarrollo económico del país y roza de la especial protección del Estado. (fl. 38).

LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.

El actor concreta su acusación contra los artículos demandados en cuatro cargos que expone de la siguiente manera: 1° Acuso los artículos 50, 51,53,54,55,56 y 57 del acuerdo 031 de 27 de julio de 1984 de la junta directiva de la corporación nacional de turismo de violar el articulo 21 de la ley 60 de 1968 La hago consistir en que los artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56 y 59 de¡ Acuerdo establecen las sanciones, infracciones y penas a las cuales se someten las agencias de viajes por violación a las disposiciones del Reglamento (Acuerdo), las cuales van desde una amonestación hasta la cancelación de la licencia, en abierta violación del artículo 21 de la ley 60 de 1968. Ocurre que el artículo 21 de la ley 60 de 1.968 prescribe que corresponde a la CORPORACION DE TURISMO: 'f. Aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que regulan el ejercicio de su actividad y, en el caso de

multas, iniciar ante las autoridades competentes las respectivas acciones por jurisdicción coactiva para el cobro de las mismas'. Y el acuerdo en los artículos acusados no se limita a aplicar las sanciones sino a crearlas, es decir, modifica la ley al establecer las sanciones a las que se someten las agencias de viaje, usurpando una facultad que le es ajena, pues quien puede establecer las sanciones es el legislador o el ejecutivo dentro de los términos que la Constitución establece. El establecimiento de las sanciones y penas no fue concedido por el legislador a la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO, pues es obvio que tal potestad no podía delegarse en un establecimiento público. Como consecuencia, la ley asignó como función la de aplicar las sanciones mas nunca la de establecerlas. Al crear mediante un acuerdo sanciones no establecidas por la ley, el Consejo Directivo violó el artículo 21 de la ley 60 de 1.968. Al no tener una facultad legal para establecer penas, los artículos acusados son absolutamente nulos y así deberá ser declarado. 2.) Acuso a los artículo 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57, y 59 del acuerdo 031 de 1984 de la junta directiva de la corporación nacional de turismo de violar los artículos 20, 26 y 28 de la constitución nacional La hago consistir en que las normas constitucionales precisan que los particulares no son responsables sino por violación de la Constitución y de la ley y que para que una sanción o pena pueda ser impuesta, requiere la preexistencia de una norma legal que la tipifique o consagre. Ahora bien, un acuerdo de un Consejo Directivo de un establecimiento público

como lo es la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO no puede tipificar o consagrar penas o sanciones pues ellas están, por mandato de los preceptos constitucionales acusados como infringidos, reservados a la ley, ley en sentido tanto material como formal. Nuestro orden constitucional es celoso en el manejo de las penas que deben sufrir los particulares por violación de las normas legales, reservando la potestad de imponerlas al legislador y por excepción al Presidente de la República en los casos especialmente contemplados por la Carta Magna, que son los que se fundan en las facultades extraordinarias y en la aplicación de¡ estatuto de excepción como es el estado de sitio, siento (sic) este último de medidas meramente temporales, teniendo el ejecutivo por excepción y mientras dure el estado de sitio facultades de legislador. Es en consecuencia, aberrante que el Consejo Directivo de un establecimiento público del orden nacional mediante un simple acuerdo, decida crear unos tipos penales con sanciones e infracciones frente a las cuales son responsables los particulares por su infracción. Así las cosas, es clara la manifiesta oposición de las normas acusadas con los artículos de la Constitución aquí mencionados, lo que conlleva la nulidad de los artículos del Acuerdo. 3Violación de los artículos 50, 51, 53, 54, 55,56 y 59 del acuerdo 031 de 1984 del consejo directivo de la corporación nacional de turismo al decreto legislativo 2345 de 1956 adoptado como legislación permanente por la ley 141 de 1961 La hago consistir en que los artículos acusados violan el Decreto Legislativo 2345

de 1.956, Ley de la República, adoptado como legislación permanente por la ley 141 de 1.961, pues tal decreto establece las sanciones que pueden ser impuestas por la División Nacional de Turismo, hoy CORPORACION NACIONAL DE TURISMO, en sus artículos tercero, cuarto y sexto, ley que no contempla las sanciones e infracciones que establece el Acuerdo. Como consecuencia. El (sic) Acuerdo de la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO está en oposición con las normas legales, Decreto Legislativo 2345 de 1.956, lo cual implica la nulidad absoluta de los artículos acusados. 4.) Violación del artículo 57 del Acuerdo 031 de 1.984 de la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO a los artículos 266, 267, 268 siguientes del Código de Comercio Colombiano, en concordancia con los artículos 158 y siguientes del mismo Código. Lo hago consistir en que el artículo 57 del Acuerdo 031 de 1.984 señala que la modificación de la escritura de constitución de la sociedad (estatutos sociales) deberá tener autorización de la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO y el artículo 266 y siguientes del Código de Comercio precisan que la inspección y vigilancia de las sociedades comerciales no sometidas al control de la Superintendencia Bancaria será ejercida por la Superintendencia de Sociedades, organismo al cual le compete la autorización de las reformas estatutarias de las sociedades sujetas a su control (artículo 267 numeral 2). Es decir, todas las sociedades comerciales están sujetas al control de inspección y vigilancia de la Superintendencia de Sociedades y por excepción no se hallan

sujetas al mismo las sometidas al control de la Superintendencia Bancaria o aquellas que la ley ha excluido. No podía entonces, un simple acuerdo de la Junta Directiva de la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO modificar el Código de Comercio abrogándose (sic) una función propia de la Superintendencia de Sociedades, cual es la de autorizar la solemnización de la reforma estatutaria de la sociedad. Es más, el artículo 57 es tan impreciso que no explica cual modificación ni de qué sociedad. Debe entenderse, pero no se dice, que se refiere a la propietaria de una agencia de viajes, lo cual está por fuera de las facultades legales de la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO y en abierta contradicción con el Código de Comercio Colombiano, lo cual implica la nulidad del artículo 57 acusado." (fls. 25 a 28). LA PETICION DE SUSPENSION PROVISIONAL La Sala Unitaria, mediante auto de junio 22 de 1.989, visible a folios 44 a 60 denegó la suspensión provisional solicitada. Contra esa providencia el actor interpuso recurso de súplica, el cual fue desatado por la Sala de Decisión mediante proveído de diciembre 13 de 1-989 (fls. 73 a 79), por considerar que no se presentaba con claridad la transgresión manifiesta y ostensible de las normas superiores invocadas en la demanda.

LOS FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION.

La Corporación Nacional de Turismo de Colombia., mediante apoderado debidamente constituido, defiende la legalidad de los actos impugnados con fundamento en las atribuciones otorgadas por la Ley 60 de 1.968 en su artículo

21, norma esta que faculta al organismo, en relación con las agencias de viajes a)- Clasificarlos para todos los efectos legales. b)- Otorgarles las respectivas Licencias de Funcionamiento. c)- Reglamentar su operación. d)- Vigilar su funcionamiento. e)- Señalar las tarifas de sus servicios, en coordinación con el Instituto Nacional de Transporte, cuando se trate de transporte exclusivamente turístico. f)- Aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que regulen el ejercicio de su actividad y, en caso de multas, iniciar ante las autoridades competentes las respectivas acciones por jurisdicción coactiva para el cobro de las mismas." (fl. 85). Para desvirtuar las posibles violaciones a normas superiores de derecho, la parte impugnadora se expresa así: Así las cosas, encontramos con la simple lectura que se realice del Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, de que además de que a la Corporación se le faculta para aplicar sanciones, también tiene la atribución de reglamentar la operación de las entidades en comento, tal y como se desprende del Literal c) del Artículo en mención. Evidentemente, debe entenderse que cuando la Ley habla de reglamentar en ningún momento tiene el significado de ejercicio de la potestad reglamentaria que al Presidente le atribuye la Carta Magna sino que por el contrario, su sentido es el de regular la operación turística. En este sentido olvida el Demandante que las facultades confiadas a la Corporación en el Artículo 21 son congruentes entre si y por tanto, deben ser interpretadas de manera que haya entre ellas las debidas correspondencia y armonía, vale decir, entre las facultades de vigilar el funcionamiento de las

entidades 1 turísticas y reglamentar sus operaciones. Es apenas lógico que para una buena vigilancia de las actividades turísticas es necesario tina buena regulación de éstas, por tanto, la administración debe dictar medidas tendientes a facilitar el control sobre las actividades u operaciones de las empresas o personas sometidas a su vigilancia. En consecuencia, es de colegir que las infracciones y sanciones administrativas descritas en los artículos acusados, no constituyen un desbordamiento del reglamento sobre norma superior alguna, sino que por el contrario, están ajustadas a las funciones que con respecto a las Agencias de Viajes otorgó a la Corporación el Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, para reglamentar las operaciones y vigilar su funcionamiento, es decir, estas regulaciones dan sentido y hacen posible la inspección y vigilancia igualmente prevista en ordenamientos constitucionales y legales. Visto como está que la Corporación Nacional de Turismo a través del Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, se encuentra plenamente facultada para vigilar el funcionamiento y reglamentar la operación de las entidades que prestan servicios al turismo y por ende, emana de esta facultad la potestad para fijación de medidas (Sanciones administrativas y no penales) tendientes a evitar 'la burla' que las mismas eventualmente puedan hacer de sus disposiciones, paso a referirme a la presunta violación que según el demandante se ha efectuado del Decreto 2345 de 1.956. En este punto, olvida también el actor que la Ley 60 de 1968, faculta a la Corporación para otorgar las correspondientes Licencias de Funcionamiento a las

Agencias de Viaje (Artículo 21, Literal b» y que dentro de los efectos jurídicos de la Licencia de Funcionamiento del Estado al cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios, en materia de seguridad, tranquilidad y salubridad públicas por una parte, y por la otra de una inversión ajustada a exigencias técnicas y funcionales para brindarle la protección a una industria declarada fundamentalmente para el desarrollo económico del país, constituyendo, por consecuencia, el medio jurídico para garantizar a los usuarios de los servicios que se presten por el establecimiento al cual se concede la licencia, la protección que el Estado debe a los particulares por vía de la intervención prevista en el Artículo 32 de la Constitución Nacional al 'titular' de la licencia sujeto de sanciones de un procedimiento gubernativo. Entonces, en concordancia con lo anterior, además de que el Decreto 2345 de 1.956 a que se refiere la demanda es anterior a la Ley 60 de 1.968 y sus disposiciones atinentes a las Agencias de Viajes tenidas en cuenta en el Acuerdo 031 de 1.984, es dable agregar que las sanciones e infracciones descritas en los Artículos 50, 51, 53, 54, 55, 56 (no lo son el Artículo 57 y 59) constituyen un desarrollo natural de los preceptos que rigen el sistema de licencias, como quiera que es una actividad vigilada por el Estado y sometida a autorización, por parte de la Corporación. Resulta pues, que una vez autorizada una Agencia de Viajes mediante el otorgamiento que se hace de una Licencia de Funcionamiento, ha de entenderse que tales prescripciones son resultantes lógicas de las obligaciones que se

adquieren al solicitarse, por tanto, no podrá una Agencia de Viajes cesar en sus funciones, incumplir las obligaciones para con la Corporación y sus usuarios, reformar la escritura de constitución o cambiar de razón social, nombre comercial o local - para citar algunas - sin la correspondiente autorización de la Entidad que le confirió el permiso para funcionar. Lo contrario, equivaldría a eludir la inspección y vigilancia prevista (sic) por la Ley y entonces no tendría ningún sentido el otorgamiento de licencias de funcionamiento, la vigilancia y la reglamentación de operaciones de las Agencias de Viajes que la Ley 60 de 1.968 le atribuyó en, su artículo 21 a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, el cual sirvió de invocación legal en la expedición del Acuerdo 031 de 1.984, como fundamento de lo allí previsto. En cuanto a la presunta violación del Artículo 57 del Acuerdo 031 de 1.984 a los Artículos 266, 267, 268 y siguientes del Código de Comercio Colombiano, es de precisar igualmente, que la disposición allí contenida es desarrollo legítimo del Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968. En efecto, concedida una Licencia de Funcionamiento a una persona natural o jurídica para operar una Agencia de Viajes, teniendo en cuenta los requisitos y formalidades que se deben llenar previamente, es decir, en atención a la calidad de la persona natural o jurídica propietaria, no sería contrario a las normas contempladas en el Código de Comercio el que la Corporación exija autorización para modificar la correspondiente escritura de constitución de la persona jurídica propietaria.

Cualquier cambio que se opere dentro de una Sociedad propietaria de una Agencia de Viajes legalmente autorizada por la Corporación para funcionar en el país, constituirá violación de las condiciones señaladas en la Licencia de Funcionamiento, con lo cual, repito, se podría eludir la inspección y vigilancia asignada por la Ley a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, como sería, por ejemplo, actuar bajo una razón social diferente a la autorizada. En conclusión, esta disposición también se encuentra contemplada dentro del ámbito amplio que la Ley 60 de 1.968 señaló a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia." (fls. 86 a 88). En su alegato de conclusión, la entidad demandada reitera los argumentos de la contestación de la demanda y expresa: "La función armonizadora del estado que requiere el turismo, tiene en cuanto a los servicios turísticos un factor primordial. Se trata del carácter normativo que permite establecer diversas reglamentaciones de hoteles, restaurantes, bares y similares, agencias de viajes, empresas transportadoras exclusivamente turísticas y en general con todas aquellas entidades que presten servicios al turismo. Dichas normas tienen por objeto definir la organización y estructura de las empresas y regular las operaciones de éstas con los usuarios. Este elemento hace que el Estado a través de la entidad rectora del turismo, asuma el carácter de garante del servicio. En concreto, éste es el espíritu del Artículo 21 de la Ley 60 del 68, la cual faculta a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia para intervenir en la supervisión y control de los servicios de alojamiento, alimentos y

bebidas, agencias de viajes y transporte turístico. Dentro de estos lineamientos, la acción de la Corporación se concreta en los términos del mencionado artículo, así: 1.- La creación y aplicación de reglamentos que permitan el ordenamiento y organización de dichas empresas. 2o.- Dentro de la mencionada reglamentación, pautas de clasificación, requisitos para obtener las licencias y regulación de su operación. 3o.- Esto se complementa con la vigilancia del funcionamiento de las empresas a través de la inspección. 4o.- De los aspectos enunciados, se desprende la necesidad de unas sanciones 1por violación de las normas que regulen el ejercicio de la actividad'. Los antecedentes históricos del procedimiento sancionador en nuestro país, a las actividades turísticas, tienen su origen en la Ley 48 de 1.943, por la cual se facultó al gobierno para imponer sanciones que juzgara oportunas a los empresarios de la industria hotelera que causen a los turistas o pasajeros explotaciones, malos servicios y falta de respeto y consideración. El Decreto 2345 de 1.957. , por el cual se establecieron disposiciones sobre turismo consagró procedimientos en materia de sanciones a las Agencias de Viajes y a los Establecimientos Hoteleros del país, entre otros. Finalmente, hoy, el Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968 faculta ampliamente a la Corporación, para controlar a aquellas personas o entidades que presten servicios al turismo, para lo cual con base en la facultad de reglamentar su operación, debe dictar medidas tendientes a facilitar - el control sobre las actividades u

operaciones de éstas que sirvan para sancionarlas cuando infrinjan las disposiciones. En virtud de tal preceptiva, la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo ha dictado una serie de normas reguladores de los servicios turísticos del país, entre los más importantes el Acuerdo 031 de 1.984, en donde se plasman los alcances y efectos jurídicos en materia sancionatoria, que van desde el simple apercibimiento, la imposición de multas, hasta la suspensión o cancelación de las Licencias de Funcionamiento o del Registro. Así las cosas, es de deducir que las infracciones y sanciones administrativas descritas en los artículos acusados, están ajustadas a las funciones que con respecto a las Agencias de Viajes otorgo a la Corporación el Artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, el cual sirvió de invocación legal en la expedición del Acuerdo 031 de 1.984, para reglamentar las operaciones y vigilar su funcionamiento". (fls. 188 y 189).

EL CONCEPTO FISCAL.

El señor Fiscal Primero de esta Corporación, en su concepto de fondo, considera que no deben prosperar las pretensiones del actor por cuanto las normas demandadas se encuentran respaldadas en la ley.

Sobre el particular expresa: "El Decreto 2345 de septiembre 18 de 1.956. 'Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre turismo' determina los requisitos que deben llenar las agencias de turismo y en los artículos 3, 4 y 5 contiene las causales de suspensión temporal y de suspensión definitiva de las mismas e igualmente las causases de cancelación y cierre. En el artículo 60 se determinan las

contravenciones a sus disposiciones y se crea la consecuencia de las mismas las que son multas sucesivas. Como es fácil de constatar, estas sanciones - las suspensiones, la cancelación o cierre y la multa - son las mismas a que se refiere el Acuerdo ahora demandado, por lo cual no se entiende la causa por la cual el actor manifiesta su inconformidad. Por otra parte, con relación a la violación del artículo 21 de la Ley 60 de 1.968, como quiera que todo lo atinente a la creación, restauración, conservación, protección y mejoramiento de los recursos turísticos nacionales fueron declarados de útil , a fortiori le corresponde al Gobierno, a través de su organismo idóneo - la Corporación Nacional de Turismo de Colombia - llevar a cabo toda una labor de control y vigilancia de las mismas, cual es su clasificación, otorgamiento de licencias, reglamentar su operación vigilar su funcionamiento y aplicar las sanciones que comporte la violación de las normas que regulan su funcionamiento, refiriéndose en el caso concreto de las multas a la jurisdicción pertinente para su recaudo (Véase art. 21 Ley 60 de 1.968». Y en qué consiste la expresión 'Reglamentar su operación'? Sencillamente como la palabra lo indica, en introducir regias, cánones u órdenes dentro de un estatuto, ajustar prescripciones o instrucciones dentro de un mecanismo (o reglamento) para mantener en buen estado de funcionamiento y operabilidad a un ente. Quiere decir, no basta que un reglamento no sea la recopilación de normas dirigidas a determinar los cauces que habilitan a una entidad para cumplir con los fines a que

se contrae por su mismo objeto, sino que debe asimismo implementar lo concerniente a su régimen de efectividad, de competencia ( en cuanto eficiente), que sí va a producir efectos y va a tener fuerza y energía, en suma: va a cumplir los fines para los cuales fue creado. Y este encuadramiento es o consiste en señalar las consecuencias que acarrean el desacato o desatención de las medidas establecidas y dirigidas a conseguir el objetivo propuesto. Es por lo anterior que la Fiscalía considera que la entidad que profirió el Decreto demandado se hallaba suficientemente habilitada para proferir el susodicho Acuerdo, como quiera que su normatividad se encuentra dentro de lo ordenado por el Decreto 2345 de 1.956 y por la Ley 60 de 1.968 en su situación fáctica de hechos y también de disposiciones o medidas para que las personas dedicadas a la gestión turística se muevan dentro de los contornos o perfiles que la Ley y el reglamento les han señalado, como quiera que todo se dirige al fomento y protección del turismo en su calidad de fuente generadora de divisas extranjeras siendo además actividad que origina trabajo nacional para el desarrollo económico del país. Y es que dentro de la función de planificación de la economía de que trata el artículo treinta y dos de la Constitución Nacional ésta tiene un carácter imperativo como que no de otra manera se puede realizar el mandato superior que dice: 'Pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado', o sea, ella comporta la intervención estatal, la cual se dirige al desarrollo social pleno." (fls. 194, 195 y 196).

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Para decidir esta contención, la Sala procede a examinar los cargos contra los actos acusados, de la siguiente manera: 1.- Artículo 50 del Acuerdo No. 031 de 1.984, expedido por la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo. El actor considera que esta norma viola los artículos 20, 26 y 28 de la Constitución Nacional; los artículos 3, 4 y 6 del Decreto Legislativo 3245 de 1.956 Y el artículo 21 de la Ley 60 de 1.968. Expresa la norma acusada Articulo 50. De las sanciones aplicables a las agencias de viajes y a las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas, autorizadas por la Corporación. Las sanciones aplicables a las agencias de viajes y a las agencias exclusivas o generales de las aerolíneas autorizadas por la Corporación Nacional de Turismo, por conductas violatorias al presente reglamento y demás disposiciones son: 1, El apercibimiento que consiste en una amonestación por escrito, para que una agencia ejecute o se abstenga de ejecutar un acto de los preceptuados en este Acuerdo. Esta sanción podrá imponerla el Gerente de la Corporación Nacional de Turismo o el funcionario que este señale,

2. La multa que consiste, en la obligación de pagar a favor del Tesoro Nacional una suma de dinero hasta de tres mil pesos ($3.000) moneda corriente o el monto que la ley autorice,

3. La suspensión de la licencia o la exclusión temporal del registro que puede ser hasta de un (1) año y conlleva el cese de todas las funciones durante este

período,

4. La cancelación de la licencia o del registro, que conlleva la clausura del establecimiento para lo cual se solicitará el auxilio de la fuerza pública si fuere del caso.

Parágrafo. Antes de imponer cualquiera de estas sanciones será oído en descargos el presunto infractor." (Fl 39). Se hace consistir la violación en que el acto establece sanciones que no están consagradas que no están consagradas en los artículos 3°. 4° y 6° del Decreto Legislativo 2345 de 1.956, por cuanto el literal f) de] artículo 21 de la Ley 60 de 1.968 otorga competencia a la Corporación Nacional de Turismo para aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que regulan el ejercicio de su actividad. Por otra parte se expresa en la demanda que "... las normas constitucionales precisan que los particulares no son responsables sino por violación de la Constitución y de la ley y que para que una sanción o pena pueda ser impuesta, requiere la preexistencia de una norma legal que la tipifique o consagre." (fl. 26).

Observa la Sala: En primer término cabe señalar que el Acuerdo No. 031 de 1.984 establece las normas sobre el funcionamiento de la Agencias de Viajes y las Agencias Exclusivas o Generales de las Aerolíneas, es decir que son aquellas que regulan el ejercicio de su actividad, al tenor de lo dispuesto en el literal f) del artículo 21 de la Ley 60 de 1.968.

Ahora bien, si se observan las sanciones establecidas para las Agencias de Viajes en el artículo 50 que se analiza, se tiene que la multa de que trata su numeral 2o.

encuentra su consagración en el artículo 6o. del Decreto Legislativo 2345 de 1.986 y la suspensión de la licencia y la cancelación de la misma de que dan cuenta los numerales 3o. y 4o. encuentran su sustento legal en los artículos 3' y 4', respectivamente, del mismo Decreto, con las explicaciones y salvedades que a continuación se harán. Así, pues, se tiene que la única sanción que consagra el artículo 50 en estudio y que carece de base legal es el "apercibimiento", contemplado en el literal l. del artículo 50, por lo cual es evidente que se presenta un desbordamiento del reglamento sobre la norma reglamentada y es procedente, entonces, acceder a su nulidad. Se trata entonces de que el Acuerdo acusado reproduce las sanciones que ya vienen establecidas al respecto en el Decreto Legislativo 2345 de 1.956, así que mal puede atribuírsela a aquél, vicio de incompetencia porque ésta resultaría inocua. En relación con la sanción de suspensión de la licencia, si bien en el Decreto 2345 de 1.956 no se establece específicamente un plazo de duración y en el Acuerdo 031 se fijó uno de un (1) año, ello encuentra justificación legal en el literal f) del artículo 21 de la Ley 60 de 1.968 que faculta a la Corporación Nacional de Turismo para "aplicar las sanciones a que haya lugar" por violación de las normas que regulan la actividad (de turismo), con lo cual se consulta a cabalidad el principio de la seguridad jurídica para los gobernados que en todo caso sabrán

que la pena máxima de suspensión de sus agencias no sobrepasarán el período anual. (Se subraya y se pone entre paréntesis). Respecto de las multas se observa que el Acuerdo 031 parte de cero pesos ($O)