CE-SEC1-EXP1990-N1191

CONSEJO DIRECTIVO DE COMERCIO EXTERIOR / COMPETENCIA / EXPORTACION / ICA / COMPETENCIA Los poderes asignados o deberes reglados para un determinado ente u organismo como en el caso sub lite lo es la tarea de control y certificación para exportaciones en materia de animales y vegetales, referidos unos y otros al ICA, no son extensibles a los poderes conferidos Y deberes prescritos a otra entidad u organismo, sin detrimento de la necesaria lógica que en la órbita de tareas normales debe existir entre ellos. DECLARASE LA NULIDAD de la Resolución número 1716 de mayo 23 de 1.989, expedida por el Gerente General del ICA, "por la cual se dictan disposiciones de índole sanitaria para la exportación de frutas frescas al Japón”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RODRIGO VIEIRA PUERTA

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de octubre de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1191

Actor: ALVARO TOBON JARAMILLO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Referencia: ACCION DE NULIDAD Se entra por medio de esta providencia a fallar el proceso de la referencia, originado en la acción ejercida por el señor Alvaro Tobón Jaramillo, en su propio nombre, contra la Resolución No. 1716 de mayo 23 de 1.989 proferida por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - .

LOS HECHOS

Se resumen en la siguiente forma:

1. - El Congreso de Colombia aprobó la Ley Sexta de 1.967 (marzo 13), por la cual se dictaron disposiciones sobre el régimen de cambios internacionales y comercio exterior y se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinaria pro - témpore, con el objeto de legislar sobre esas materias. 2. - En virtud de las facultades extraordinarias mencionadas, el Presidente de la República expidió el decreto número 444 de 1.967 (marzo 22), reglamentando la totalidad del régimen de cambios internacionales y comercio exterior. Este Decreto, divide el tema en catorce capítulos. 3. - El capítulo quinto reglamenta todo lo concerniente a exportación de bienes y se subdivide en tres secciones: normas generales, exportaciones de café y reexportaciones. 4. - El artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1.967 establece que la exportación de productos colombianos es libre y le asigna a la Junta de Comercio Exterior, hoy Consejo Directivo de Comercio Exterior, la exclusividad de establecer limitaciones temporales a las exportaciones, además de establecer restricciones para proteger la flora, la fauna y los recursos naturales no renovables. 5. - El artículo 6o., literal H del Decreto 151 del 1.976, establece que el Consejo Directivo de Comercio Exterior, debe determinar los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones. 6. - El Gerente General del ICA, expidió la Resolución número 1716 del 23 de mayo de 1.989 por medio de 1, a cual prohíbe temporalmente, (subraya el demandante), la exportación de toda clase de fruta fresca al Japón.

CONCEPTO DE LA VIOLACION En un grupo de tres reúne el accionante las normas violadas y sustenta así su concepto de la transgresión: Artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1.967. Dice que esta norma superior atribuye la competencia, que en el caso examinado está invadiendo el señor Gerente del ICA, al Consejo Directivo de Comercio Exterior. Es éste, según el actor, el único ente estatal que puede dictar reglamentaciones, señalar el grado de elaboración o transformación de los productos exportables, establecer limitaciones temporales para la exportación, limitar o prohibir la exportación de artículos, únicamente cuando éstos son necesarios para el establecimiento nacional o establecer restricciones para proteger la flora, la fauna o los recursos naturales no renovables. Manifiesta además, que el Gerente del ICA "se salta todo el ordenamiento jurídico nacional y, establece bajo el régimen de prohibida exportación, el de las frutas frescas". Decreto - ley 151 de 1.976. Siendo éste, el Decreto orgánico del INCOMEX, en ningún caso prevé la delegación de las funciones de regulación del comercio exterior a otra entidad estatal permitiendo, además en el artículo tercero, literal H, el establecimiento de diferentes regímenes al sistema general de las importaciones. El artículo 6o. por su parte, establece como función del Consejo Directivo de Comercio Exterior, la de determinar los requisitos que deban cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones, requisito que no se cumplió, afirma el actor, pues el señor Gerente del ICA, motu propio, se arrogó facultades atribuidas a ajena competencia.

Decreto 501 de 1.989. Esta disposición autoriza al Gerente General del ICA, sólo para ejercer el control sanitario de las exportaciones de origen animal o vegetal y certificar su calidad sanitaria, pero en ningún caso, afirma el demandante, para prohibir las exportaciones. LO QUE SE DEMANDA La acción tiende a que se decrete la nulidad absoluta de la Resolución No. 1716 de 1.989 (mayo 23) emanada del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - . ALEGATOS DE LAS PARTES Al proceso se hizo presente, mediante apoderado judicial, el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - y para oponerse a las pretensiones de la demanda, arguye: "Considera en forma errónea el actor, que la Resolución No. 1716 del 23 de mayo de 1.989, expedida por la Gerencia General del ICA, viola lo establecido en el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1.967, sin antes haber rebuscado exhaustivamente en el ordenamiento jurídico nacional, pues de haberlo hecho se hubiese encontrado que el ejecutivo mediante el Decreto Ley 501 de 1.989 modificó la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y asignó a sus entidades adscritas y vinculadas, las funciones a cumplir dentro del campo de su competencia. "De esta manera, el Decreto en comento en su artículo 141, asigna entre otras funciones al Instituto Colombiano Agropecuario "ICA", la establecida en el literal m), ejercer el control sanitario sobre importaciones y exportaciones de animales y vegetales y de productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la

ganadería del País y certificar la calidad sanitaria de las exportaciones". Agrega el respondiente, que "Como se puede observar, el Gerente General del ICA, al expedir la resolución No. 1716 de 1.989, no estaba invadiendo competencias atribuidas por normas jerárquicas a otros entes, sino cumpliendo las funciones determinadas en el Decreto Ley 501 de 1.989, de igual jerarquía y posterior expedición al Decreto Ley 444 de 1.967 y al decreto 151 de 1.976". Después de otras argumentaciones, el representante judicial del ICA termina solicitando al Consejo de Estado "no acceder a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas anteriormente y además la actuación del ICA estuvo ajustada a derecho no presentándose ni el abuso ni la desviación de poder". Corrido que fue el traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, de acuerdo al procedimiento prescrito, el término concluyó sin que ninguna de ellas se hubiere hecho presente. EL CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal Primero ante el Consejo de Estado conceptúa que no deben prosperar las pretensiones del actor puesto que en el Decreto 501 se determina que, el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura y que son estos organismos los encargados de ejecutar la política agropecuaria en sus respectivos campos de acción, correspondiéndole al Ministerio la formulación y adopción de la política agropecuaria, pesquera y de recursos naturales renovables, "a través y de acuerdo con el Presidente de la República (sic)". "Se considera por la fiscalía (concluye el concepto), que tiene la Resolución

demandada suficiente respaldo legal como se deja anotado y que no es precisamente el Consejo Directivo de Comercio exterior el ente propio para establecer las "limitaciones" de que trata el actor, siendo que por lo demás la función de proteger la producción vegetal del país conlleva la de prevenir las enfermedades y plagas ya también explícita y expresa esta última, idóneas ellas para certificar la calidad sanitaria de las exportaciones".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Como se colige del concepto de violación expuesto en la demanda, se fundamenta la dicha violación, esencialmente, en la falta de competencia del director del ICA para dictar resoluciones como la acusada entendiendo el actor que la tiene, exclusivamente, el Consejo Directivo de Comercio Exterior.

Bien podría la Sala, dentro del más ortodoxo proceso expositivo y analítico, seguir el orden de las normas superiores denunciadas como agredidas por el acto demandado a fin de determinar la concreción de las denuncias hechas. No obstante, es a todas luces prioritario enfocar el análisis desde el punto de vista planteado por la parte demandada y recogido por el Agente del Ministerio Público para sustentar en él su petición de que las súplicas sean desoídas. Se tiene pues, que el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 30 de 1.988, dictó el Decreto - Ley Número 0501 de 13 de marzo de 1.988 "Por el cual se modifica la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y se determinan las funciones de sus dependencias". En el Capítulo Primero, denominado "Del sector agropecuario", se establece que

'El sector agropecuario estará constituido por el Ministerio de Agricultura y sus organismos adscritos y vinculados" y concreta 5 establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Agricultura siendo el primero de ellos el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - . A su vez el artículo segundo, inciso segundo, precisa que "Los organismos del sector agropecuario adscritos o vinculados al Ministerio serán los ejecutores de la Política agropecuaria EN SUS

RESPECTIVOS CAMPOS DE ACCION (Se subraya)".

Esos CAMPOS DE ACCION, están señalados en el mismo Decreto cuando al determinar los establecimientos públicos adscritos al Ministerio dedica el literal E) al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - . El artículo 140 fija como objetivos: Contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario y de la economía nacional, a través de la investigación, la transferencia de tecnología, la capacitación y la protección de la producción agropecuaria. Y, ¿como se ejerce dicha protección? Lo sigue diciendo el mismo decreto en el literal m) del artículo 141. Según el literal m): Ejerciendo el control sanitario sobre IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES de animales y vegetales y de productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país, y certificar la calidad sanitaria DE

LAS EXPORTACIONES.

En el aparte inmediatamente reproducido se contiene el contingente de razones y soportes jurídico - positivos que, prima facie, conducirían a pensar en una improsperidad de las pretensiones de sostenimiento, con el fin de resaltar

precisamente el campo de acción que enmarca el alcance jurídico de facultades propio del Decreto 0501 de 13 de marzo de 1.989, "Por el cual se modifica la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y se determinan las funciones de sus dependencias", el cual se ofrece en el escrito de inimpugnación como capitel normativo de lo ordenado en la voluntad administrativa cuestionada. "...De esta manera - se expone en su texto - , el Decreto en comento en su artículo 14 l, asigna entre otras funciones al Instituto Colombiano Agropecuario "ICA" la establecida en el literal m), ejercer el control sanitario sobre importaciones y exportaciones de animales y vegetales y de productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la, ganadería del país y certificar la calidad sanitaria de las exportaciones". Por modo que, es el ejercicio de un control sanitario de las especies animal y vegetal, destinadas a la importación y exportación y la certificación de la calidad sanitaria de las exportaciones, lo que califica la actividad del Instituto Colombiano Agropecuario dentro del ordenamiento decretal 501 de 1.989, esto es, una fiscalización, una inspección, una comprobación sobre las especies animales y vegetales destinadas, como se ha anotado, a la operación de importación o exportación, y la atestación, afirmación o aseveración sobre la calidad sanitaria de las exportaciones, sin que en una y otra sean equipolentes al poder legal de determinar, de autorizar, de decidir lo que por ministerio de la ley le corresponde a un organismo diferente y. en particular, establecer limitaciones a la predicha

actividad de exportación, restricción que en su punto máximo de decisión se concreta en su prohibición. En efecto, en relación a exportación de bienes, y las especies prementadas lo son, estatuye el mandamiento 46 del Decreto 444 de 1.967 la facultad, en materia de exportación de bienes, como se advierte del Capítulo 4., para establecer restricciones en contenidos de flora y fauna, por parte de la Junta de Comercio Exterior y por parte del Consejo Directivo de Comercio Exterior, "Determinar los requisitos que deben cumplirse para el trámite de las exportaciones e importaciones, especialmente en lo relacionado con el señalamiento de vistos buenos previos que para efectos de dichos trámites sea conveniente exigir", tal como se prescribe en el literal h) del artículo 6o. del Decreto 151 de 1.976. Lógico resulta por manera, afirmar que quien puede, por ministerio de la ley, dictar reglamentaciones para encausar la exportación de productos; establecer limitaciones temporales para la exportación de artículos de primera necesidad; limitar o prohibir la exportación de artículos necesarios para el abastecimiento nacional; establecer restricciones para la protección de la flora y de la fauna, sea la autoridad competente para estatuir prohibiciones temporales en materia de exportación de bienes, sin que, ha de repetirse, el poder de control sanitario y la certificación idem de las exportaciones, como lo estatuye el literal m) del artículo 141 del Decreto 0501 de 1.989, equivalga o suponga poder para prohibir la exportación de especies vegetales, como la relativa a "...toda clase de frutas frescas a Japón, hasta tanto se determinen Y definan los mecanismos

cuarentenarios adecuados que garanticen la sanidad de las frutas..." como se prevé, en el acto administrativo enjuiciado. Piensa la Sala que, los poderes asignados o deberes reglados para un determinado ente u organismo, como en el caso sub - lite lo es la tarea de control y certificación para exportaciones en materia de animales y vegetales, referidos unos y otros al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - , no son extensibles a los poderes conferidos y deberes prescritos a otra entidad u organismo, sin detrimento de la necesaria lógica que en la órbita de tareas normales debe existir entre ellos. Significa lo hasta acá expuesto que, la resolución demandada, realmente transgrede las normas invocadas por el nulisdicente determinando la prosperidad de las pretensiones formuladas. Y es por ello que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, oído el concepto del señor Fiscal y en desacuerdo con él, FALLA: DECLARASE LA NULIDAD de la Resolución No. 1716 de 23 de mayo de 1.989, expedida por el Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario "ICA", "Por la cual se dictan disposiciones de índole sanitaria para la exportación de frutas frescas al Japón". Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión del día 27 de septiembre de 1.990.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO