CE-SEC1-EXP1990-N1210

ACTO REGLA - El sujeto afectado es indeterminado / ACTO ADMISORIO DE LA DEMANDA - Notificación cuando se demanda la nulidad de un acto regla / COADYUVANCIA - Notificación de la demanda de simple nulidad El artículo 146 del C. C.A., enseña que cualquier persona puede solicitar que se le tenga como parte coadyuvante, pero ello no quiere decir que contrario sensu" la que pueda ser afectada por la anulación del acto acusado deba ser necesariamente notificada de la demanda. De ser viable esta argumentación, habría que notificar la demanda de nulidad a cualquier ente administrativo que pudiera estar involucrado dentro de las determinaciones generales del acto regla acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1210

Actor: EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA Se pasa a decidir el incidente de nulidad promovido por la Empresa de Licores de

Cundinamarca: ANTECEDENTES: El Departamento de Cundinamarca alega que antes y después de la expedición de la Ley 14 de 1983 ejerce los monopolios de producción, introducción y venta de los licores destilados nacionales. Monopolio se entiende aprovechamiento

exclusivo de una industria, facultad o negocio. En la práctica el monopolio se ejerce mediante las actividades señaladas en el art. 61 de la Ley 14 de 1983; en Cundinamarca ello tuvo lugar con la expedición de la Ordenanza 43 de 1920 o mediante permiso. Más adelante por la Ordenanza 07 de 1979 el gobernador recibió facultad para expedir el Código de Rentas. Afirma el actor que antes de la Ley 14 carecían los departamentos de fundamento legal para establecer monopolios. Según el criterio del Departamento, la ley permite que los departamentos directamente administren las rentas de licores a través de un monopolio, pero con la posibilidad de hacerlo mediante arrendamiento o administración delegada, como lo hizo el departamento al arrendar la renta de licores a la compañía administradora de Rentas de Cundinamarca, en 1922. Antes de la expedición de la Ley 14 de 1983, sólo la Empresa de Licores de Cundinamarca producía licor destilado en el territorio del departamento. De lo alegado - concluye el departamento - legalmente Cundinamarca sí ha ejercido el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados nacionales. SUSTENTACION DE LA SOLICITUD DE NULIDAD: La Empresa de Licores de Cundinamarca, por apoderado judicial, coadyuva la argumentación presentada en la misma fecha por el Departamento de Cundinamarca, en cuanto éste ha tenido el carácter de parte demandada reconocida en el proceso (subraya la Sala), pero con la queja de no haber sido llamada la empresa como litigante constitutiva de la parte demandada, y por tener

interés directo en la materia. En particular, la empresa argumenta en los siguientes términos:

1. No parece viable la declaratoria de nulidad por falta de citación o emplazamiento a quien debe formar grupo en la parte demandada, pues el actor no la citó como tal.

2. La solicitud de nulidad se funda en la falta de citación o emplazamiento de la empresa.

3. La Empresa de Licores de Cundinamarca ha ejercido desde hace tiempo el monopolio de los licores por lo cual se hace interesada en el proceso.

4. La importación y venta de licores extranjeros no puede considerarse industria.

Por su parte, el Departamento de Cundinamarca, representado por el mismo apoderado judicial, hace las siguientes observaciones:

1. Se notificó como parte demandada únicamente al Departamento de

Cundinamarca.

2. La demanda no tuvo en cuenta a la Empresa de Licores de Cundinamarca, entidad pública del orden departamental, con el carácter de empresa industrial y comercial del departamento de Cundinamarca, es decir persona jurídica.

3. No puede provenir nulidad de la falta de emplazamiento o citación por cuanto el actor no señaló a la Empresa de Licores del Departamento como parte demandada.

4. Tiene lugar el fenómeno de indebida demanda, por no haberse citado a uno de los integrantes necesarios de la parte demandada.

5. El defecto apuntado constituye una excepción de fondo que debe ser decretada de oficio.

6. El acto administrativo demandado es sui generis ya que se trata formalmente de un acto - regla general - "pero materialmente y en lo tocante a esas disposiciones esenciales, es un acto creador de situaciones jurídicas concretas"

(fl. 65, c. 4). Porque siempre que se trate del monopolio - de licores se producen situaciones jurídicas en relación con la Empresa de Licores de Cundinamarca.

7. La acción estuvo indebidamente formulada por cuanto la sentencia implica restablecimiento del derecho en favor de las personas beneficiarias y el consiguiente perjuicio para la Empresa. Lo anterior da lugar a ineptitud sustantivo de la demanda, por petición de modo indebido.

8. El proceso y la sentencia proferida dentro de él, acarrean perjuicios fiscales para la empresa de Licores de Cundinamarca.

ALEGATO DEL ACTOR: Corrido el traslado al actor se argumentan las siguientes observaciones:

1. Corresponde a los Departamentos el Impuesto sobre el consumo de licores y el monopolio establecido por la Ley 14 de 1983, por cesión de la Nación. Lo anterior es suficiente para entender que sólo el Departamento deba ser demandado en el proceso de autos, ya que sólo a él corresponden las rentas mencionadas. La empresa licorera no es mencionada en la Ley ni en el acto administrativo demandado como titular de las rentas del monopolio. Por el contrario, la empresa es sujeto pasivo del impuesto al consumo, pues debe pagarlo al Departamento. La empresa no se afecta por la decisión respecto de la Ordenanza acusada. La empresa no participa de las rentas del Departamento, ni es sucesora suya, en los términos del art. 152 del C. de P.C. La coadyuvancia que pretende la Empresa de Licores de Cundinamarca carece de respaldo legal pues no tiene facultad estatutaria para coadyuvar en una gestión judicial del

Departamento.

2. El art. 150 del C. C.A., obliga a notificar el auto admisorio de la demanda a las entidades públicas en los procesos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan. En fin, la Empresa de Licores de Cundinamarca no ha asumido ningún monopolio ni privilegio, y si los particulares pueden ejercer mediante cesión, el monopolio, la empresa carece entonces de interés.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: El punto central de la controversia es que la Empresa de Licores de Cundinamarca estima que se ha debido notificar la demanda contra la Ordenanza 14 de 1983, de cuya nulidad trata el proceso incoado.

Para precisar la cuestión disputada vale advertir que contra la Ordenanza 14 de 1983 se instauró demanda de nulidad en relación con el art. 4º en cuanto autorizaba a ejercer las actividades tendientes al monopolio de la introducción y venta de licores destilados extranjeros. Ciertamente, el acto administrativo acusado es un acto - regla, de donde ha resultado procedente intentar contra él acción de simple nulidad. Por otra parte, la Empresa de Licores de Cundinamarca es una entidad descentralizada del orden departamental, cuya creación se explica únicamente por la técnica de la descentralización por servicios, sin que jurídicamente haya que vincularla al departamento para los fines procesales del caso de autos. Es natural que todo acto administrativo, ya sea acto - regla, subjetivo o acto condición, producen necesariamente alteraciones en las situaciones jurídicas concretas. No existe el acto inocuo, la decisión administrativa cuyos efectos no producen una manifestación jurídica en las relaciones de los individuos o las

entidades. Admitir esta posibilidad sería desconocer la noción misma de acto administrativo, entendido como la manifestación de la autoridad administrativa encaminada a producir algún efecto. Lo que diferencia a los distintos actos es el sujeto afectado con su decisión, pues mientras en el subjetivo y el actocondición, es particular y concreto, en el acto - regla es indeterminado. De ser viable la argumentación de la Empresa, habría que notificar la demanda de nulidad a cualquier ente administrativo que pudiera estar involucrado dentro de las determinaciones generales del acto - regla acusado. El art. 146 del C.C.A., enseña que cualquier persona puede solicitar que se la tenga como parte coadyuvante, pero ello no quiere decir que contrario sensu la que pueda ser afectada por la anulación del acto acusado deba ser necesariamente notificada de la demanda. En síntesis, la demanda instaurada es de simple nulidad; no se ha manifestado por parte alguna que la causa sea el restablecimiento de un derecho que pudo ser afectado por lo que disponía el art. 4º de la Ordenanza acusada; de donde, como lo advierte el propio apoderado del Departamento y de la Empresa de Licores de Cundinamarca (que es el mismo), no había obligación de notificar personalmente la demanda a la Empresa pues el actor no la citó en su escrito. Ya este Despacho en caso similar expresó el pensamiento que se prohíja en esta providencia, así: "Siendo el actor la persona que actúa, que toma la iniciativa, que demanda (se llama también demandante) al órgano jurisdiccional (Juez) en su propio nombre o

en cuyo nombre se demanda la actuación de la ley o "la tutela la estatal", según expresión de Rosenberg (Derecho Procesal Civil, Tomo II, p. 58). Y el demandado la persona respecto de la cual se promueve la actuación de la ley, no encuentra el Despacho que Ecopetrol tenga carácter de parte demandada, dentro del contexto del artículo 152 ordinal 9º del C. de P.C., que se refiere a "la parte", porque - se repite - el presente contencioso de anulación no va dirigido directa o específicamente contra ella, sino contra la determinación general que el Decreto 057 adopta de asimilar a exportaciones el suministro de combustible ya comentado. Es decir, la actuación de la ley se reclama respecto del acto acusado con el fin de que por no ajustarse a la normatividad a juicio del actor se declare su nulidad. Que a Ecopetrol o a cualquier otro ente se encargue de ello es cuestión que se queda en segundo plano". (Auto de 28 de julio de 1989; Jesús Vallejo Mejía, 927). En mérito de lo expuesto, esta Sala Unitaria DECIDE: No acceder a decretar la nulidad solicitada. Reconócese personaría a la Doctora CONSUELO CHAVARRO GARZON, para que actúe en el presente proceso, de acuerdo al memorial - sustitución que obra a folio 81 de los autos. Notifíquese.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO