CE-SEC1-EXP1990-N1281
Consejo de Estado
Descargar PDF
Disponible
Detalles
- Título
- CE-SEC1-EXP1990-N1281
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1990
AREA METROPOLITANA / DECRETO METROPOLITANO / ACUERDO METROPOLITANO La posibilidad de establecer un área metropolitana permite la adopción de un régimen común que los municipios integrantes de la nueva unidad administrativa no pueden desconocer ni menos contrariar. No es suficiente razón invocar la autonomía municipal pues cuando el municipio accedió a integrarse al área metropolitana estaba abandonado el ejercicio municipal en favor de las decisiones metropolitanas. No puede el municipio adoptar decisiones contrarias a lo prevenido en Acuerdos y Decretos Metropolitanos. CONFIRMA LA NULIDAD de la Resolución número 438 de 1988 (29 de junio) expedida por el alcalde de ltagüí.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de Septiembre de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1281
Actor: EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRA
LIMITADA
Demandado: ALCALDIA DE ITAGUI - ANTIOQUIA Referencia: ACCION DE NULIDAD La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., por intermedio de apoderado debidamente constituido, demanda en acción de nulidad, de que da cuenta el artículo 84 del C.C.A., la Resolución 438 de 1988 (29 de junio), expedida por el Alcalde de ltagüí (Antioquia), y "por medio de la cual se suspende la obra de construcción con destino al tren metropolitano en el municipio de
ltagüí", por ser contraria a la ley.
I. ANTECEDENTES El actor fundó su demanda en los siguientes hechos:
1. Se pretende con el acto acusado suspender los trabajos de construcción del tren metropolitano contrariando actos de superior jerarquía normativa.
2. El proyecto vial, elaborado por el departamento, fue adoptado para el Área Metropolitana por el Acuerdo Metropolitano 8 de 1981.
3. Por el Acuerdo 8 de 1984 se determinó que los proyectos serían elaborados conjunta y armónicamente para el desarrollo del Área Metropolitana.
4. El Acuerdo 11 de 1984 determinó la construcción del tren metropolitano en el área del Municipio de ltagüí.
En el concepto de violación el actor señaló que la Constitución Política, en su artículo 198, inciso 2, dispone lo siguiente: "Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personaría, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización... " Por su parte el Decreto Ley 3104 de 1979, dispone que los acuerdos y decretos metropolitanos no podrán ser desconocidos por actos del orden municipal. Lo propio dispone al Decreto ley 1333 de 1986 (Código del Régimen Municipal), en el artículo 348 y siguientes. De ello se colige la violación de precepto superior por el acto acusado. “pues con el aparecimiento del nuevo orden administrativo, las áreas
metropolitanas, sus actos, bien sean los acuerdos de la Junta Metropolitana o los decretos del alcalde Metropolitano, son de obligatoria observancia para los municipios miembros del área y como tal (sic) se encuentran en una superior categoría de la jerarquía normativa y no pueden ser desconocidos mediante actos de los concejos y alcaldes, respectivamente." (fl. 13, cuaderno 1). Según el actor, la jurisprudencia es pródiga en precisiones sobre la jerarquía de normas. En consecuencia, prevalecen la posterior o la especial, cuando se trata de la oposición de preceptos convergentes para la solución una situación jurídica determinada.
II. LA SENTENCIA APELADA
Sostiene lo siguiente:
1. El área metropolitana es institución jurídica destinada a atender intereses de la población de cierta circunscripción territorial. La ley reglado lo concerniente a las áreas metropolitanas, comenzando por disposición constitucional contenida en el artículo 198, inciso 2, concordado con lo dispuesto en el artículo 7o., inciso 1 ibídem.
2. El acto acusado dispuso la suspensión de las obras del tren metropolitano bajo condición de obtener licencia de construcción y garantía de no haber derrame de la contribución de valorización al municipio ltagüí; dispuso - el acto acusado - lo concerniente para la suspensión mate efectiva de las obras.
3. Los acuerdos y decretos metropolitanos son obligatorios para las autoridades municipales del área. Y como el municipio de ltagüí hace parte de la misma, sus autoridades se hallan imposibilitadas para decidir en contra de los dispuesto en
aquellos. De los anterior concluye declarando de las normas acusadas.
III. EL RECURSO DE APELACION El municipio de ltagüí, por intermedio de apoderado, recurre en apelación con fundamento en las consideraciones que siguen: Es cierto que el municipio de ltagüí hace parte del Área Metropolitana, cuyos actos no pueden ser desconocidos por las autoridades municipales. Sin embargo este reconocimiento es objetado por lo que expresa en los términos siguientes: ... pero vale la pena preguntarse qué pasa cuando inconsultantemente (sic) y con hondo perjuicio para el municipio - en su secretario de planeación - el área traza una serie de planes y programas, desconociendo por completo la autonomía de decisión administrativa, dejando al garete los programas trazados por el municipio; las áreas metropolitanas pueden convertirse en freno para el desarrollo municipal, cuando sin el menor miramiento a las políticas internas municipales haciendo (sic) de la potestad que cobija el área se vulnera (sic) las políticas que cordinalmente (sic) fija en asocio de las demás dependencias del ente municipal "
(fl. 60, cuaderno 1). Las normas del orden nacional han reforzado el poder de los entes territoriales municipales, cuyos fundamentos son los principios de la descentralización administrativa y "con la acertada reforma constitucional de alcalde popular"; en cabeza de los alcaldes se radicaron competencias de que antes carecían como el manejo del transporte público y urbano y suburbano. El acto administrativo anulado se dictó en virtud de las autorizaciones del Decreto 80 de 1987 y su reglamentario 1066 de 1988.
IV. VISTA FISCAL El Decreto 3104 de 1979 constituye el régimen de las áreas Metropolitanas.
Corresponde a los integrantes del área mantener estrechas relaciones entre sí; compete, por otra parte, a la Oficina de Planeación del Municipio, núcleo del área preparar el plan integral de desarrollo, y a la Junta Metropolitana “adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios públicos para el área.” (fl.14, cuaderno del recurso). (La subraya es del colaborador fiscal) A lo anterior se debe agregar que el artículo 351 del Decreto 1333 de 1986 establece que las decisiones metropolitanas son obligatorias para las autoridades municipales del área y no podrán se desconocidas por actos administrativos de los concejos y los alcaldes de los municipios integrantes. La resolución acusada dispuso suspender la obra de construcción del tren metropolitano en el municipio de ltagüí con lo cual está incurriendo en la prohibición de normas superiores en relación con decisiones de las autoridades metropolitanas. La Corporación ya había pronunciado la ilegalidad cuando confirmó la decisión en la cual se suspendía el acto administrativo acusado. En tales condiciones - concluye - no deben prosperas las pretensiones del apelante.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. Entre las previsiones del artículo 84 del C.C.A., se halla lo concerniente a la infracción, por parte del acto administrativo, de las normas en que debería fundarse. Entendido el orden jurídico como estructura jerárquica, entre las normas existen relaciones de interdependencia y subordinación. De donde la ilegalidad de un acto administrativo puede provenir de ser el acto acusado
contrario a una norma que le es superior. La ilegalidad se demuestra mediante cotejo normativo entre la decisión administrativa acusada y los preceptos superiores que ella debía respetar.
B. La resolución 438 de 1988 se fundó en los siguientes motivos: “a) Que en jurisdicción del municipio de ltagüí, se vienen realizando obras con destino al tren metropolitano, sin que previamente se haya (sic) tramitado ante Oficina de Planeación de Itagüí, los correspondientes permisos. "b) Que desde la iniciación de las obras del tren metropolitano se manifestó a la ciudadanía, que esta obra se ejecutaría con recursos propios. “c) Que de acuerdo a (sic) las comunicaciones sostenidas con los directores del tren metropolitano, inconsultamente han manifestado, se hará un derrame de valorización y plusvalía en nuestra ciudad y "Que solamente compete a los Honorables concejales municipales y a los alcaldes locales respectivos, derramar cargos impositivos de su jurisdicción. "
C. El inciso 2 del artículo 198 de la Constitución Política es del siguiente tenor: “… "Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personaría, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización.
Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento
de las entidades así autorizadas. "La ley... " El establecimiento del área metropolitana se condiciona, según lo dispuesto en el artículo anterior, a las siguientes exigencias:
1. Existir entre los municipios de un mismo departamento, relaciones de conjunto de un área metropolitana.
2. Gozar de personalidad jurídica con la participación de las autoridades municipales.
3. Disponer la asamblea, a iniciativa del gobernador y oídos previamente los Concejos Municipales involucrados, el funcionamiento del área.
La primera exigencia se cumplió, en el caso de autos, de la siguientes forma: a) Ley 61 de 1978 (diciembre 15), orgánica del desarrollo urbano. Mediante el artículo 9o. ibídem se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República. b) Decreto Ley 3104 de 1979 (diciembre 14), "por el cual se dictan normas para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas, "en uso de dichas facultades de la Ley 61. El artículo 11 de ésta dispone lo siguiente: "En las áreas metropolitanas, la oficina o dependencia de planeación del municipio que constituya el núcleo principal será la encargada de preparar el Plan Integral de Desarrollo, el correspondiente Programa de Inversiones Sectoriales y los demás acuerdos relativos a la materias de que trata el numeral 1o. del artículo 6o. del presente decreto, así como coordinar su ejecución con las distintas autoridades públicas y prestar asistencia técnica a la Junta y al alcalde metropolitano para el cumplimiento de sus funciones. "De la misma manera, las funciones relativas a la contribución de valorización del
orden metropolitano serán cumplidas por la oficina o dependencia que en el municipio que constituya el núcleo principal, se ha organizado para los mismos fines." El artículo 6o., numeral 1o. en referencia, regula lo concerniente a las funciones de la junta metropolitana. Para el examen que hace la Sala sobre las condiciones de legalidad quebrantadas por el acto acusado, es suficiente el inciso segundo del artículo 11, en que se faculta a la oficina o dependencia del municipio núcleo principal para el cumplimiento de "las funciones relativas a la contribución de valorización del orden metropolitano. " c) La Ordenanza 34 de 1980 (noviembre 27), "por medio de la cual se dispone el funcionamiento del área metropolitana del Valle de Aburrá”. El artículo 1o. enumera los municipios que la integran entre los que se encuentra el de ltagüí; las demás disposiciones determinan el régimen, dentro del ámbito de las facultades que le competen a la Asamblea Departamental. d) Previene el artículo 4o. del Decreto 3104 de 1979 que el Gobierno y la Administración de las Áreas Metropolitanas estarán a cargo de una Junta y un Alcalde Metropolitano, quienes en uno y otro caso expiden acuerdos (art. 6o. ib.) y decretos (art. 10° ib.) El artículo 3o. ibídem (reiterado por el artículo 351 del Decreto 1333 de 1986) dispone que "los Acuerdos y Decretos Metropolitanos serán obligatorios para las autoridades municipales del aérea y no podrán, en consecuencia, ser desconocidos mediante actos administrativos de los Concejos y Alcaldes de los
municipios que la conforman". e) Mediante Acuerdo Metropolitano No. 8 de 1981 se adoptó el plan vial del Área Metropolitana y por el Acuerdo No. 8 de 1984, por el cual "se asignan unas funciones en relación con el proyecto sobre transporte masivo para el área metropolitana del Valle de Aburrá, " se establece que la definición que haya de asumirse con respecto al plan maestro del sistema del referido transporte masivo y sus áreas de desarrollo corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana (art. 1o).
D. No existe duda de que el área metropolitana es una unidad administrativa de estirpe constitucional, cuyo origen se encuentra en el precepto del artículo 7o. de la Constitución Política que reza así: "Fuera de la división general del territorio habrá otras, dentro de los limites de cada departamento, para arreglar el servicio público. "La divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo económico y social, podrán no coincidir con la división general. " Y la posibilidad de establecer un área metropolitana permite la adopción de un régimen común que los municipios integrantes de la nueva unidad administrativa no pueden desconocer ni menos contrariar. La facultad para formar una división que no coincida con la general de los municipios está condicionada a que cada uno de estos cede en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales para sujetarse a las determinaciones de la autoridad metropolitana. De ahí que no haya riesgo de controversia. Y no es suficiente razón invocar la autonomía municipal pues cuando el municipio accedió a integrarse al área metropolitana
estaba abandonando el ejercicio municipal en favor de las decisiones metropolitanas. Por lo anterior, no bastan, a juicio de la Sala, las consideraciones que se alegaron en la parte motiva del acto acusado. Tampoco precisó la administración interesada qué sentido tenía la expresión inconsultamente de la resolución bajo examen, pues siendo los acuerdos y demás normas que integran el régimen del área metropolitana superiores a aquella, no mencionó preceptos de superior jerarquía que, al establecer una excepción en favor del municipio de ltagüí, constituyera el fundamento de legalidad de la resolución acusada. Ante tamaña deficiencia, la Sala habrá de declarar que el acto acusado efectivamente contradice normas superiores en las cuales debía fundarse. (Las subrayas son de la Sala). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Un todo de acuerdo con el fiscal, administrando justicia en nombre la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMARSE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia cine la anterior Providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día trece de septiembre de mil novecientos noventa (1990) según acta No. 32.
